José María Beneyto es abogado, catedrático de la Universidad San Pablo CEU y funcionario de la UE. Entre sus ensayos destacan Tragedia y razón. Europa en el pensamiento español del siglo XX y Apocalipsis de la modernidad.
Aunque los medios de comunicación españoles transmitan demasiado a menudo la engañosa sensación de una política ensimismada o volcada a lo doméstico, lo cierto es que los acontecimientos del mundo exterior —ancho, pero no ajeno— repercuten constantemente en nuestras vidas. Sean las leyes aprobadas en la Unión Europea o las guerras que afectan a los precios y obligan a replantearse la política de defensa. En tiempos de globalización, de iure y de facto, la política exterior es una dimensión ineludible. El experto José María Beneyto presenta en este minucioso recorrido por todas las facetas de la política exterior española lo que puede considerarse un verdadero y útil manual, conceptual y didáctico, para cualquier interesado en el tema.
Desde la introducción deja sentadas algunas cuestiones básicas. Como que la integración europea y el multilateralismo son los ejes definidores de las relaciones exteriores de la España actual. Que un elemento central de la imagen exterior es la confianza en las relaciones económicas exteriores de un país. O que uno de los valores principales, si no el principal, de toda política exterior es la seguridad; por lo que la política de seguridad y defensa no puede desligarse de la política exterior, a la que está fuertemente vinculada.
Por otro lado, la situación geográfica es determinante, lo cual, en el caso de España, implica una responsabilidad destacada dentro de la UE en materias de inmigración, seguridad mediterránea o lucha contra el crimen organizado. Y dentro de ese potencial estratégico español, tres son los ejes principales: Iberoamérica, Magreb y Mediterráneo y zona del Estrecho.
Dentro de esa primera parte más conceptual del libro, el autor distingue entre la Política Exterior y la Acción Exterior del Estado. Mientras la primera la dirige el gobierno, en la segunda intervienen otros órganos del Estado, empezando por el Rey y siguiendo por las Cortes, las Fuerzas Armadas y de Seguridad, el Consejo General del Poder Judicial, o las distintas Administraciones. En todo caso, los principios inspiradores de la Acción Exterior y los objetivos de la Política Exterior son coincidentes, aunque la Acción Exterior deba conformarse a las directrices y coordinación de la Política Exterior. Por supuesto, el fenómeno estructural que más ha afectado a la política exterior española ha sido la europeización, el ingreso en la CEE, luego UE.
Breve historia de la política exterior
Para entender el presente, el profesor Beneyto presenta una síntesis de la política exterior española desde 1898, el año en que España pierde su condición de potencia colonial y pasa a ser una especie de «pequeño Estado euroafricano», como dijera Sebastian Balfour. Hasta 1914, España queda a la sombra de la Entente cordiale francobritánica, manteniendo en los años siguientes la neutralidad, las ilusiones regeneracionistas y, ya durante la II República, una política caracterizada por el pacifismo y el internacionalismo.
La Transición trajo la influencia de países como Alemania y Estados Unidos, mientras España se abría al mundo y se situaba como país europeo y atlántico, una potencia media de reconocida posición geoestratégica, en un giro de 180 grados respecto a la tradición anterior. Ya en democracia, las coordenadas básicas de la política exterior española han sido la europeización, el atlantismo, la renovación de las relaciones con América Latina, la nueva política hacia el Mediterráneo a través de la UE, y la apertura a nuevos ámbitos. Europa, América Latina y el Mediterráneo siguen siendo los objetivos prioritarios.
Repasando la trayectoria desde el 98 hasta hoy, el autor señala algunas ideas-fuerza, como la conciencia de crisis a raíz del 98; el europeísmo (fruto, a su vez, de la crisis finisecular: Europa sería la solución del problema que era España, según la célebre frase), en el que destaca la figura de Salvador de Madariaga. Más tarde, atlantismo y europeísmo serían dos caras de la misma moneda. Esas ideas-fuerza fueron redefinidas y reinterpretadas por la democracia y la Constitución, así como por los distintos gobiernos: sea el nuevo atlantismo de Aznar, el énfasis de carácter humanitario de Rodríguez Zapatero, o el reciente giro radical de Pedro Sánchez alineándose con las posiciones marroquíes en el Sáhara.
Un mundo complejo
Borges nos recordaba que todos los tiempos son difíciles para los hombres. Los actuales están marcados por tres crisis encadenadas: la económica de 2008, la de la COVID y la guerra de Ucrania. Y en ese contexto asistimos a la desoccidentalización del mundo, con el ascenso de China, aunque Estados Unidos permanezca como gran referencia (el «país indispensable»), mientras se produce el desafío ruso y siguen las incertidumbres en el mundo árabe. La reemergencia de China a la escena internacional —con «un desarrollo socioeconómico sin precedentes»— «ha producido un impacto dramático sobre el orden internacional». De modo que «la bipolaridad sino-norteamericana seguirá constituyendo el elemento crucial de la estructura de las relaciones internacionales, siendo la gestión de la compleja relación entre ambas potencias, con el fin de impedir un conflicto abierto entre ambas, el desafío principal a la diplomacia mundial». Europa, gran potencia comercial y con un avanzado proceso de integración regional, sigue teniendo el desafío de redefinirse como actor estratégico, particularmente en sus relaciones con la vecina Rusia y con China.
En cuanto a España, europeizó sus políticas económicas y comerciales tras 1986, situándose enseguida en primera línea en el proceso de construcción europea. Y en ese marco colectivo europeo, la redefinición de los intereses españoles fue más eficaz en lo referente al Mediterráneo (donde, desde el primer momento, existieron intereses mayoritariamente compartidos entre España y sus socios europeos) que a América Latina. «España traspasó a Bruselas su agenda mediterránea… y al mismo tiempo participó en la redefinición de la política mediterránea europea acorde a sus intereses de seguridad, buscando una mejor protección de estos bajo el paraguas comunitario». También la relación con América Latina como conjunto alcanzó una dimensión realmente estratégica tras el ingreso de España en la UE. Uno de los cambios más notables de la política exterior española a partir del nuevo siglo es el que tiene que ver con Asia, y particularmente China. El desconocimiento de Asia era un error estratégico que las diversas Administraciones están tratando de corregir desde 2000, y en esa corrección han jugado un papel destacado las empresas españolas. Que se mantuviera la cooperación económica con China tras la represión de Tiananmen supuso que sus gobernantes se refirieran a España durante dos décadas como el «mejor amigo de China en Europa»; y que, tras la crisis de 2008, China fuera el mayor tenedor extranjero de deuda pública española. La emergencia de China al poder mundial puede considerarse, dice el autor, «el tema de nuestro tiempo», y los intereses económicos españoles con respecto a China no han hecho más que aumentar.
El África subsahariana ha sido otra zona para la que España no ha tenido una concepción estratégica de política exterior hasta principios del siglo XXI. Como gran frontera de nuestra política exterior, sigue siendo un desafío para las próximas décadas, yendo más allá de la ayuda oficial al desarrollo que ha sido el instrumento tradicional de la política exterior española en esta área.
Diplomacia y poder blando
Antes de cerrar el volumen con un capítulo más técnico dedicado a la formulación, ejecución y control de la política exterior española, el autor analiza las nuevas formas de diplomacia, entendida esta como el ejercicio más tradicional del poder blando (cuya expresión más relevante es la reputación y la imagen del país de que se trate). Entre las variadas formas de diplomacia actuales, señala la diplomacia pública, la económica y comercial, la cultural, la educativa, ligada a la lengua, la de la seguridad, la deportiva, hasta la gastronómica. Destaca en estos campos la apertura de distintas Casas culturales (América, Asia, Árabe…) en España, junto con la de los ya veteranos Institutos Cervantes en el extranjero; la internacionalización de las empresas españolas, que han actuado con un amplio margen de independencia en sus relaciones internacionales, adoptando estrategias autónomas en los mercados; o las misiones internacionales de las Fuerzas Armadas (de mantenimiento o restauración de la paz, y de ayuda humanitaria), elemento central de la diplomacia de seguridad. «Fueron las sucesivas crisis balcánicas las que pusieron a prueba la capacidad de las Fuerzas Armadas para actuar en todo el abanico de misiones», escribe el autor a este respecto.
Foto de cabecera: José María Beneyto, director de la Fundación Ciudadanía y Valores (FUNCIVA) en un reciente seminario organizado por UNIR.
