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La inversión en universidad, innovación e investigación es la clave para el crecimiento socioeconómico a medio y largo plazo de un sistema/país. Sin embargo, hoy en día Italia sigue caracterizándose por situarse muy lejos de la media OCSE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico —OCDE—) en función del gasto en enseñanza superior (universidad). En efecto, el último informe OCSE, «Education at a Glance 2014», subraya cómo nuestro país es comparable a Hungría y la República Eslovaca cuando se considera el gasto en educación superior (costes en servicio educativo universitario, investigación y desarrollo, servicios auxiliares tales como transporte, comida y alojamiento proporcionados por las universidades) como un porcentaje del producto interior bruto

FIGURA 1. Gasto (%PIB) en educación superior por los servicios educativos principales, investigación y desarrollo y servicios auxiliares

(Figura 1). Aunque Italia se haya posicionado históricamente en la cola de los principales países, a partir de la reciente crisis financiera, han sido considerables los recortes en educación y, especialmente, en el sector universitario. Toda la zona del sur de Europa (España, Italia y Grecia), de hecho, ha registrado una reducción significativa de la financiación pública de las universidades, a diferencia de otras zonas más respetuosas como las del centro y norte de Europa donde, aparte de unas pocas excepciones (por ejemplo, Irlanda e Islandia), la respuesta a la crisis ha sido mantener o incluso aumentar esas inversiones (EUA, 2013, 2014). Teniendo en cuenta los datos comparativos OCSE más recientes a nivel global (Figura 2) y observando el impacto de la crisis en el gasto público en educación, Italia ha experimentado un recorte importante en comparación con el descenso del producto interior bruto, al igual que Hungría y Estonia. Reducciones paradójicas si se tiene en cuenta la tradición secular y prestigiosa que ha caracterizado a nuestro país en materia de ducación superior, donde las instituciones

FIGURA 2. Variación del PIB, del gasto público en educación y de su relación

universitarias desde un principio han sido consideradas motores de recuperación y crecimiento dentro de la sociedad. Los contextos en los que se han constituido las universidades más antiguas son un claro ejemplo. En efecto, piénsese en la fundación de la Universidad de Nápoles Federico II y de la Universidad de Pavía. La primera fue instituida por el emperador Federico II de Suabia (1224), de carácter «laico» con respecto a la Universidad de Bolonia en lo que se refería a los estudios jurídicos, para la preparación de personal burocrático, experto en Derecho Romano, necesario para la administración de su nuevo Estado burocrático y alumbrar un Estado más moderno. La fundación de la Universidad de Nápoles Federico II también tenía el objetivo de evitar la peregrinatio de estudiantes aplicados hacia otros destinos, como Bolonia o París, asegurando así un capital humano calificado para el reino. Por otro lado, la fundación del Studium Generale, preludio de la actual Università degli Studi de Pavía, fue promovida en un contexto dramático de desolación a causa de la peste negra. La creación de una institución académica salvaguardaría la salud pública mediante la creación de una facultad de Medicina, al tiempo que garantizaría la repoblación de la ciudad.

LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ITALIANO: CRITICIDAD Y FUTURA SOSTENIBILIDAD

Analizando más específicamente la financiación del sistema universitario italiano, es posible entender la grave condición de subfinanciación en el que opera, acompañada sin embargo por un mecanismo innovador y estimulante de la asignación.

Al examinar la cuota anual destinada a la financiación pública de las universidades (FFO —Fondo de Financiación Ordinario—) por el gobierno italiano, se entiende por qué actualmente todo el sistema recibe aproximadamente 6.500 millones de euros para su propio sostenimiento. Una cantidad de financiación que representa el resultado de las reducciones aplicadas a partir de 2009, que asciende a 700 millones de euros, más del 10% del fondo global. Una importante disminución que ha caracterizado de manera singular el sector universitario dentro de toda la administración pública (Documento de Economía y Finanzas, 2014). Desde el momento en que el componente público de financiación resulta un elemento crucial para el sostenimiento del sistema universitario italiano, la reducción significativa del gasto público en el sector de la educación ha dado lugar, por una parte, a la reducción del número de investigadores (-23% de investigadores con contrato indefinido en el periodo 2009-2015 en las universidades públicas) y, por otra, al aumento de las tasas para los nuevos estudiantes, de manera que se atenúe,

FIGURA 3. Relación entre las tasas medias de las instituciones públicas y el porcentaje de estudiantes que se beneficia de ayudas económicas para realizar la carrera universitaria (becas, préstamos públicos) en 2011

parcialmente, la pérdida registrada a nivel público. La aportación de los estudiantes, pues, ha crecido de 1.200 millones de euros a 2.100 millones de euros en la última década, registrando un incremento del 63% (CNSU —Consejo Nacional Estudiantes Universitarios—). Esto ha provocado un desplazamiento de los costes de la educación pública, desde lo público a lo privado, con la constante crítica a servicios y políticas de derecho a la educación poco adecuadas por falta de cantidad y calidad. Entre los países OCSE, Italia se identifica con un grupo específico de sistemas universitarios en los que el importe medio de las tasas universitarias no resulta ser excesivo en comparación con las de otros países, como los anglosajones, pero donde el porcentaje de estudiantes que reciben una ayuda económica resulta aún extremadamente bajo (Figura 3). Contrariamente a la necesidad de auxiliar el empobrecimiento de nuestro país y aliviar las dificultades a las que tienen que hacer frente las familias en estos últimos años, los fondos de ayuda a los estudiantes en el ámbito del derecho a la educación en el periodo 2008-2013 se han reducido un 15,8%, casi 80 millones de euros.

EVOLUCIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS A LAS UNIVERSIDADES ITALIANAS: HACIA UN PRINCIPIO DE EFICIENCIA

En un marco de evidentes dificultades económicas, el sistema universitario italiano, no obstante, ha emprendido un importante proceso de cambio en la asignación de los fondos públicos distanciándose progresivamente de una asignación estrictamente histórica y no competitiva. En efecto, a partir de diciembre de 2014 (Orden Ministerial 815/2014 y Orden Interministerial 893/2014), una nueva asignación de los fondos públicos se ha implementado centrándose en el método del costo estándar y dando, al mismo tiempo, mayor relevancia al componente retributivo.

La Tabla 1 evidencia los principales cambios al respecto. En particular, frente a un ligero incremento de 62 millones de euros en la partida total FFO (posterior a la reducción de 387 millones de euros ocurrida en 2013 con respecto a 20121), la cantidad total relativa a la base histórica se ha reducido 1.300 millones de euros a favor del componente «costo estándar», aproximadamente 1.000 millones de euros (un 20% de la cuota de base). Una cuota que se ha incrementado en otros 220 millones de euros en el año 2015 (25% de la cuota de base). El modelo del costo estándar se basa en la definición de la adecuada

cuantificación de los recursos económicos que necesita una universidad en función del número de estudiantes matriculados en los diferentes títulos de grado, entendiendo por estudiantes matriculados aquellos que se hayan inscrito regularmente desde un número de años no superior a la duración normal del grado elegido. En este sentido, la asignación con el método del costo estándar se inspira en un criterio de eficiencia en el uso de los recursos por parte de cada universidad, en términos de docencia de referencia (que se remunera uniformemente en cada una de las universidades) y de servicios administrativos, didácticos y bienes de equipo según el itinerario de estudios (tres áreas: médico-sanitaria, científico- tecnológica y humanidades y ciencias sociales). La Figura 4 representa cada universidad italiana en virtud del valor del costo estándar unitario calculado por el ministerio, donde es obligatorio subrayar que el valor de dicho

FIGURA 4. Costo estándar unitario por estudiante en cada universidad italiana. Fuente: Datos elaborados en el Decreto Ministerial 893/2014

parámetro, que oscila entre un mínimo de 4.739,00 euros para la Universidad de Macerata (únicamente humanidades y ciencias sociales) y un máximo de 7.948,00 euros para la Politécnica de Bari (exclusivamente ciencias y tecnologías), no tiene relación con la eficiencia de la universidad, sino con su estructura. En efecto, dicho coste unitario depende de las asignaturas estudiadas por la población estudiantil presente en cada universidad. Una carrera en medicina resulta en efecto bastante más cara que una científica o humanística. Hay que tener en cuenta que solo en dotaciones de infraestructuras, funcionamiento y gestión de las estructuras didácticas, investigación y servicios, el coste unitario estándar estimado para cada estudiante de una especialidad médico-sanitaria resulta 2,5 veces (4.091,00 euros vs. 1.669,00 euros) mayor que el coste unitario de una especialidad científica o tecnológica, y 7,2 veces mayor que el coste de una especialidad humanística o de ciencias sociales (570,00 euros) (Orden Interministerial 9 de diciembre de 2014, n. 893).

Además de este parámetro, la segunda innovación del nuevo modelo de asignación de los fondos públicos consiste en el incremento del componente retributivo (396 millones de euros más, o sea un 48% más con respecto al año 2013 e igual al 18% del total FFO de 2014). En concreto, dicho parámetro de asignación se basa un 70% en los resultados del proyecto de Valutazione della Qualità e della Ricerca —VQR— (Evaluación de la Calidad y la Investigación) implementado por ANVUR (Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca) respecto al rendimiento de las universidades durante el periodo 2004-2010; un 20% en la evaluación de las políticas de contratación, donde el personal se ha valorado una vez más teniendo en cuenta el sistema de análisis ANVUR, y un 10% en el nivel de internacionalización de la didáctica alcanzado por la universidad. Frente a una pequeña modificación en los parámetros de asignación en el año 2015 (65% VQR, 20% evaluación de las políticas de contratación, 7% nivel de internacionalización, 8% resultados de la didáctica con especial referencia al número de estudiantes matriculados que han conseguido como mínimo veinte créditos formativos universitarios —CFU—), el componente se ha incrementado en 396 millones de euros (Tabla 1), equivalente al 20% del total FFO de 2015.

FIGURA 5. Cartografiado de las universidades italianas según un indicador de eficiencia (relación entre costo estándar y cuota de base) y un indicador de rendimiento (relación entre cuota retributiva y FFO total). Datos FFO 2014

Este nuevo método de asignación, aunque dentro de los límites implícitos en cada modelo en su segunda aplicación, ha permitido una redistribución de los recursos entre las diferentes universidades. La Figura 5 muestra esta evidencia. Cada una de las universidades está cartografiada según dos distintas dimensiones: un indicador de eficiencia como porcentaje del componente FFO relativo al parámetro del costo estándar y un indicador de rendimiento, calculado como porcentaje de financiación resultante del componente retributivo en relación al FFO global de cada universidad. Los cuatro cuadrantes así identificados permiten clasificar las 56 universidades públicas sujetas a la asignación del FFO, excluyendo aquellas con un ordenamiento especial y la Universidad de L’Aquila que ha recibido para el último año, en 2014, una asignación directa de la financiación pública a consecuencia de las medidas de ayuda implementadas después del terremoto que sacudió a la ciudad en 2009. El cuadrante, arriba a la derecha, muestra las universidades que han recibido fondos superiores a la media en ambos lados (20); mientras que el cuadrante, abajo a la derecha, incluye aquellas que se han visto afectadas en función del componente retributivo, pero favorecidas por el parámetro costo estándar (14). El lado izquierdo del gráfico agrupa todas las universidades que no se han beneficiado del nuevo principio basado en el costo estándar, pero que, si consideramos las únicas presentes en el cuadrante superior, se han visto favorecidas por el incremento de la financiación asignada con carácter retributivo (12). Las universidades que se sitúan en el interior de la intersección de los ejes representan el perfil «medio», más allá de la ubicación puntual de cada universidad dentro del gráfico. Este cartografiado del sistema universitario italiano permanece casi invariable también considerando la asignación FFO en el año 2015.

CRITICIDAD DE SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA ACTUAL

Aunque el sistema universitario, público y no público, haya visto a través de los años consolidarse el mérito, la evaluación y los costes estándar, los gobiernos no han modificado en términos cuantitativos la financiación. Si bien es cierto que la aportación de los estudiantes ha aumentado a lo largo de la última década, el sistema universitario debe ahora hacer frente a una constante disminución del número de estudiantes (en el periodo 2004/2005-2013/2014, -11,7% en las universidades públicas y -8,3% en las universidades públicas y no públicas), que se agravará en los próximos años también a causa de las dinámicas demográficas de nuestro país, no compensadas por fenómenos migratorios. A este respecto, vistos los objetivos a nivel europeo y habida cuenta de que en la Europa continental la universidad es menos costosa que en Italia (en Francia y en Alemania es esencialmente gratuita), cabe subrayar que una reducción adicional del fondo de financiación ordinario perjudicaría la aplicación tanto de los costes estándar como de los mecanismos de financiación retributiva de las universidades. En segundo lugar, otra disminución del número de profesores debido a la falta de financiación del sistema pondría en peligro también la consecución de los resultados en cuanto a la capacidad de obtener los fondos europeos. Puesto que las prioridades son la reducción de la edad media del cuerpo docente y mantener el número de los estudiantes, hay que preguntarse cuáles podrían ser las fuentes adicionales de financiación para todo el sistema universitario.

NUEVO MODELO Y FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LAS UNIVERSIDADES

Un nuevo esquema de financiación para las universidades italianas debe centrarse en importantes directrices a fin de garantizar la sostenibilidad y mejorar la calidad media. Ante todo, es necesaria la consolidación en un futuro próximo de una asignación de la financiación pública cada vez más eficiente, basada principalmente en la evaluación del rendimiento.

En línea con los cambios más recientes realizados en cuanto a asignación del FFO, es necesario valorizar la calidad media junto con las excelencias apostando por costos estándar y retribuciones regulares con recursos adicionales. Como sistema educativo, la bondad de un sistema universitario debe evaluarse teniendo en cuenta la calidad media de la enseñanza que se ofrece a los estudiantes que luego se acercarán al mundo del trabajo aportando nuevos conocimientos e innovación. Sin duda, la excelencia en las mejores universidades es un orgullo para un país; debe buscarse y genera importantes externalidades positivas, aunque difícilmente puede, por sí sola, incrementar el nivel de crecimiento de todo el sistema. Un modelo de financiación eficaz debe apostar por la responsabilidad de cada una de las universidades, ya sean pequeñas, medianas o grandes, favoreciendo un grado de competencia sostenible al conjunto del propio sistema, atendiendo las situaciones de mayor dificultad. Ante un razonable incremento del componente público de financiación al sistema universitario sobre los valores de 2009, se podrán regular los principios de asignación introducidos absorbiendo gradualmente el componente histórico y no competitivo.

En segundo lugar, más allá de las responsabilidades estatales, es crucial preguntarse sobre el desarrollo de nuevos modelos de financiación para garantizar la sostenibilidad del sistema universitario. El reciente informe ANVUR (2013) describe cómo, conjuntamente con la clara reducción de la cuota cubierta por las transferencias del ministerio, la financiación pública en 2012 representa el 54% del total de los ingresos de las universidades, mientras que el incremento de las tasas de matriculación y de los ingresos de otra naturaleza ha aumentado la representatividad de dichas partidas en el presupuesto de las universidades, alcanzando un 14% y un 18%, respectivamente.

Esta dinámica de las financiaciones sugiere dos temáticas relacionadas entre sí. La primera atañe a la diversificación de las fuentes de financiación, mientras que la segunda concierne al desarrollo de nuevos modelos de financiación para cada una de las universidades, con el fin de facilitar la creación de un «ecosistema» universitario capaz de dar también una mayor reactividad a las necesidades de diferentes stakeholders (partes interesadas).

El incremento proactivo de las fuentes de financiación, y no solo como respuesta a la disminución de los fondos públicos, debe fomentar una mayor colaboración con el mundo de las empresas. Se pueden apoyar formas de financiación pública-privada, incluso para la contratación de personal, sobre todo si es joven y opera en sectores estratégicos. Piénsese, por ejemplo, en los investigadores tipo A financiados por universidad y empresa, donde a la empresa le correspondería el crédito fiscal. Una financiación indirecta análoga del sistema universitario podría ser la de los estudiantes, siempre y cuando el gasto en formación se considere como una inversión. Así como se han concedido deducciones fiscales para las inversiones en el ámbito de la construcción y de la eficiencia energética, de la misma manera se podría otorgar un crédito fiscal para apoyar la formación universitaria. La actual deducción del 19% sobre las tasas universitarias es realmente irrelevante. Una mayor dinámica entre fuentes públicas y fuentes privadas garantizaría una inyección de liquidez en los presupuestos de las universidades, si bien vinculada a proyectos educativos y de investigación específicos, y haría que las instituciones académicas fueran más flexibles financieramente. Además, las interacciones con el mundo privado incrementarían también el beneficio del sistema universitario en el territorio, al ser un catalizador de desarrollo social y económico por su capacidad de generar y atraer nuevos talentos y por su papel institucional de soporte a la actividad empresarial a nivel local. Aunque sean bien conocidas las diferentes perspectivas del sector privado y del académico, como la mayor inclinación al mercado y la protección de la ventaja competitiva, por un lado, y el desinterés, el universalismo y el valor del conocimiento en sí mismo, por otro, los beneficios que se obtendrían son innumerables.

Siempre en clave de diversificación de las fuentes de financiación, se han emprendido nuevas e innovadoras vías durante los últimos años por parte de algunas instituciones académicas de otros países, eminentemente anglosajones. Entre estas la opción de emprender el mercado de la deuda, con el uso de emisiones de obligaciones como fuente adicional de financiación para proyectos de expansión o de reestructuración de las infraestructuras para los estudiantes, y proyectos de investigación. El recurso a dicho mercado es una estrategia generalizada en los Estados Unidos, donde las instituciones académicas acceden a esta oportunidad desde hace más de una década. Sin embargo, esta práctica no es exclusiva de las prestigiosas universidades americanas como Harvard, Stanford, Princeton y Yale, que, en función de su propia reputación, consiguen calificaciones de las propias emisiones iguales a la triple A. Múltiples universidades y colegios universitarios con nombres menos conocidos (por ejemplo, la Tufts University) han decidido dar un paso similar. Emisiones que alcanzan cifras importantes, como la recientemente realizada por la Universidad de California en 2012 de casi mil millones de dólares con vencimiento en 2112. Diferente es la difusión de este fenómeno en Europa, donde solo recientemente algunas universidades británicas han empezado a emitir obligaciones en el mercado de la deuda, como la Universidad de Cambridge. La prestigiosa universidad británica ha vendido los primeros bonos por un contravalor de 350 millones de libras esterlinas con vencimiento a cuarenta años. El encuentro entre el mundo de las finanzas con el de la educación podría precisamente permitir a diferentes sistemas educativos europeos, caracterizados por una adecuada solvencia presupuestaria, recoger ingentes capitales. Es evidente que esta apertura supondría una reflexión sobre la naturaleza jurídica de las universidades. El camino hacia estas formas «nuevas» de financiación de las instituciones académicas no es corto, ni tampoco debe emprenderse indiscriminadamente, pero al mismo tiempo la experiencia de otros sistemas, aunque diferentes, sugiere cómo se puede y se debe hacer frente a la retirada por parte del Estado como principal financiador del sistema universitario. A la vez, a una menor presencia del Estado le debe corresponder una mayor autonomía de las universidades. Al Estado le corresponde el mantenimiento de una buena calidad media y el equilibrio de todo el sistema.

A caballo entre el modelo de financiación basado casi íntegramente en la intervención pública y un modelo más orientado al mercado, el desarrollo de nuevos modelos híbridos constituyen, pues, una posibilidad para que las universidades se puedan asegurar una perspectiva de crecimiento y la sostenibilidad a medio-largo plazo. Tal y como se indica en la Tabla 2, dichos modelos deben ser más flexibles con respecto al modelo clásico de la universidad tradicional italiana donde, teóricamente, el 80% proviene de fondos públicos y el 20% de la aportación de los estudiantes; y respecto al modelo privado, donde solo el 10% se refiere a fondos públicos, el 80% a la aportación de los estudiantes y el 10% a fondos de terceras partes. Frente a una mayor autonomía financiera y a una asignación exclusiva de los fondos públicos basada en principios de eficiencia y rendimiento de las instituciones, las universidades deberán configurar el modelo de financiación más adecuado, como resultado de sus propias características intrínsecas (por ejemplo, el estatus legal) y del contexto socioeconómico
en el que ejercen su actividad

PRIORIDADES DE INVERSIÓN

Frente a una toma de conciencia tanto por parte del ministerio como de cada una de las universidades sobre el hechode que el modelo de financiación actual debería ser gradual y conjuntamente repensado, dos son las prioridades de inversión para hacer que nuestro país pueda beneficiarse del capital formado a través de los años. En primer lugar, la inversión en jóvenes investigadores mediante la creación de un estado jurídico nuevo que premie a los mejores y reduzca la precariedad de los jóvenes, actualmente en niveles más que patológicos. Basado, pues, en un principio meritocrático, la contratación del 20% de los mejores doctores de investigación (2.000 jóvenes cada año) necesita urgentemente una inversión de 100 millones de euros el primer año y 300 para el plan entero. Esto permitiría frenar la diáspora de los investigadores hacia otros países donde trasladándose crean, a expensas de Italia, nuevos conocimientos, innovación y desarrollo, y ventaja competitiva para otras naciones. Analizando las estadísticas de los fondos ERC (European Research Council) de 2014, la situación parece realmente paradójica, puesto que nuestro sistema universitario forma investigadores altamente preparados, capaces de posicionar a Italia en el podio por el número de reconocimientos recibidos. Sin embargo, nuestro país se retira de la clasificación cuando se le considera como host institution (institución anfitriona) de dichos reconocimientos.

En segundo lugar, el dique que urge poner en el lado de los investigadores no puede prescindir de tutelar a los nuevos entrantes en el sistema universitario. Independientemente de las dinámicas demográficas, la reciente crisis económico-financiera ha mermado las matriculaciones universitarias debido a la más baja capacidad de las familias para soportar los costes directos (tasas universitarias, transporte, alojamiento) e indirectos (coste de oportunidad). Al mismo tiempo, los servicios de derecho a la educación regionales han sufrido importantes recortes que han afectado a la valiosa actividad de soporte a todos los estudiantes con derecho a ellos. A causa de las condiciones del país, el servicio de derecho a la educación representa hoy en día la única posibilidad para muchos estudiantes de emprender los estudios universitarios y de asegurarse una vía de ascenso social, para que puedan ser capaces de elevar el nivel de conocimiento de nuestro país. A este respecto, es imperativo planificar una asignación de recursos constantes, aunque en conjunto resulte escasa, que alcanzaría los cien millones de euros el primer año para cubrir las demandas de todos aquellos que tengan derecho.

Traducción al español de Laura Volpe

NOTA

253,5 millones de euros se han añadido a la partida «Otro» en el año 2013 en Tabla 1 para la comparabilidad con FFO 2014.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AVNUR (2013). Informe sobre la situación del sistema universitario y de la investigación. ANVUR. Roma.

CNSU (2015). Informe sobre la situación de los estudiantes. Consejo Nacional de los Estudiantes Universitarios.

DEF (2015). Documento de Economía y Finanzas. Ministerio de Economía y Finanzas, Roma.

EUA (2013). EUA’s Public Funding Observatory. European University Association, Bruselas.

EUA (2014). EUA’s Monitoring of the impact of the Economic Crisis on Public Funding for Universities in Europe. EUA, Bruselas.