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El consenso como antídoto de la inestabilidad

Soraya Sáenz de Santamaría. Abogada del Estado desde 1998, fue vicepresidenta del Gobierno y ministra de la presidencia (2011-2018) en las filas del Partido Popular. En la actualidad es socia del despacho Cuatrecasas.

Avance

La autora del artículo remite a la recesión económica de 2008 como punto de partida de la polarización política que mina la capacidad de pactar y recuerda que solo de esa manera, pactando, será posible afrontar desafíos como el cambio climático o la digitalización. Estas son ahora las nuevas cuestiones de Estado, como lo fueron en su día «y deberían seguir siéndolo», señala Sáenz de Santamaría, las pensiones o el debate territorial. Es difícil, sí, pero no imposible y recuerda algunos ejemplos que vivió en primera persona.

La tarea es doble: restaurar tanto la posibilidad de alcanzar acuerdos como prestigiar la actividad política. Para lo primero, además de la voluntad de los partidos políticos se requiere también la colaboración de los medios de comunicación y la sociedad civil. «En la política actual hay un déficit de gestión y un exceso de comunicación». Y prosigue: «Gestionar los fondos europeos, aprobar unos presupuestos generales del Estado de forma responsable exige algo más que un par de tuits».

Y algo más: unas palabras finales sobre la moderación. En el clima de crispación actual se menosprecia, «da poco juego a los que prefieren el espectáculo», pero la política no es espectáculo o no siempre lo es; Sáenz de Santamaría recuerda la discreción, tan necesaria para que avancen debates peliagudos hasta el consenso final. Habla también de salir del pensamiento único y de la necesidad de intentar entender las razones del otro. Si la generosidad y la búsqueda de conocimiento no fueran suficientes como razones para buscar el consenso, que sea por interés: «Un proyecto compartido suele sobrevivir al gobierno que lo puso en marcha». Pero, ¿de qué sirve tener un buen proyecto de Estado si no hay estabilidad para ejecutarlo?», se pregunta.

Artículo

La recesión económica que vivimos en la primera década de este nuevo milenio tuvo un efecto pernicioso en la credibilidad y prestigio de nuestras instituciones, que son el armazón de los derechos y garantías que protegen a los ciudadanos. Desde entonces, hemos vivido una fase de polarización extrema que no solo ha desprestigiado la política en general, sino que ha convertido su ejercicio en una actividad tremendamente emocional, donde los sentimientos importan más que los hechos. Además, esta crisis ha sido aprovechada por algunas dictaduras para convencer a sus súbditos de que el concepto de democracia liberal está en decadencia y defender así su propia legitimidad.

Este mundo polarizado se enfrenta además a retos propios de una nueva era, como son el cambio climático o la transformación digital. Ninguno de estos desafíos es realizable en una o dos legislaturas y exigen un esfuerzo de país que no puede truncarse con cada cambio de gobierno. Afrontarlos requiere grandes dosis de determinación política sostenida en el tiempo, que solo es posible desde el diálogo social y el consenso político. Por eso, los consensos, sobre todo entre los grandes partidos, son el antídoto contra los momentos de incertidumbre en los que vivimos. Solo con un pacto básico entre partidos podemos dar respuestas duraderas a esos desafíos —que son las nuevas cuestiones de Estado, como lo fueron en su día y deberían seguir siéndolo las pensiones, el debate territorial o la política exterior— y competir con aquellos regímenes que pueden fijar un horizonte de país en el largo plazo a costa de no tener que dar explicaciones a los ciudadanos ni respetar sus derechos.

Las fortalezas de la democracia, como son las garantías del Estado de derecho o la alternancia electoral, no pueden ser aprovechadas por sus detractores como una ventaja competitiva; pero para proteger nuestras democracias en esta batalla, debemos ser capaces de pactar entre demócratas. El consenso es fundamental para preservar los valores esenciales y los objetivos de futuro de cualquier país, el nuestro incluido. Véase, por ejemplo, el debate que la Unión Europea está manteniendo sobre la autonomía estratégica, su posicionamiento tecnológico o la transición energética. Solo a través del consenso interno podemos tener la capacidad de estar presentes en esos debates y ser protagonistas de las soluciones que enfrenten esos desafíos.

Los pactos son posibles y deseables

Llevar a cabo las tareas de gobierno y ser capaz de impulsar las reformas y políticas que respondan a esos retos es ya de por sí difícil. Hacerlo en un clima de polarización irrespirable es prácticamente imposible. No siempre ha sido así en España. No es la primera vez en nuestra historia que España ha sabido construir pactos que le ha permitido encarar el futuro que entonces se antojaba incierto.

En nuestro pasado cercano también se vivieron momentos en los que el consenso, aunque no fuera fácil de alcanzar, era posible. Había debates muy duros, sí, pero se respetaban una serie de códigos personales y políticos y una manera de entender la política que permitía sentarse a negociar después de un debate parlamentario, por duro que fuera éste. En estos últimos años el ambiente político se ha vuelto cada vez más tenso y crispado. En paralelo, vivimos un proceso de desprestigio de la política y de los políticos que parece imparable.

La tarea que tenemos por delante es restaurar tanto la posibilidad de alcanzar acuerdos como prestigiar la actividad política. Para ello son fundamentales las instituciones. Unas instituciones fuertes permiten preservar un entorno de moderación y tolerancia que nos brinde esa estabilidad tan necesaria.

De mi época en primera fila de la política, tanto en el gobierno como en la oposición, recuerdo que, aunque hubiera momentos de mucha tensión y dureza, fuimos capaces de lograr pactos y consensos en temas de Estado. Por ejemplo, cuando España pudo haberse colocado en una situación financiera irreversible en el verano de 2011, el Partido Popular pactó con el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero la reforma del artículo 135 de la Constitución que nos comprometía con la estabilidad presupuestaria. Esa reforma se demostró crucial para que España no se deslizara por la desastrosa senda seguida por otros miembros de la eurozona.

Unos años más tarde, la Ley de Abdicación culminó un exitoso proceso de sucesión en la primera institución del Estado pactado entre el PP y el PSOE. Y en 2017, tras el referéndum ilegal celebrado en Cataluña el 1-O, el Gobierno volvió a llegar a un acuerdo con el PSOE y otros actores políticos esenciales para preservar nuestro esquema constitucional mediante la ley de aplicación del artículo 155. La mayoría absoluta que respaldaba al Gobierno en aquel momento habría permitido su adopción en solitario, pero era evidente que medidas de esa naturaleza exigían un acuerdo que aunara todos los puntos de vista y preservara la legitimidad, continuidad y eficacia de esas decisiones. Nos tocó aplicar artículos de la Constitución que hasta entonces no se habían empleado, y preferimos hacerlo con consenso, como forma también de preservar el pacto constitucional que se estableció en 1978 ante el importante desafío al que estaba sometido. E, insisto, preferimos hacerlo de la mano de quienes forjaron la Constitución, especialmente, claro está, el Partido Socialista.

Recuperar la dinámica de pactos requiere la participación de los políticos, pero también de los medios de comunicación y la sociedad civil. Los ciudadanos también tenemos, por supuesto, nuestro papel en la creación de un entorno en el que se puedan alcanzar acuerdos. Todo ello es compatible con el mantenimiento de diferencias, legítimas, sobre las ideas y las políticas. Sin embargo, el clima actual de polarización y la fragmentación política excesiva dificultan llegar a acuerdos. En parlamentos cada vez más atomizados, el consenso político es rara avis, dificultado por el afán de buscar espacios para la diferencia entre partidos que comparten espectro político y que se examinan ante las urnas prácticamente cada año entre elecciones generales, autonómicas, autonómicas parciales, locales y europeas.

Necesitamos restaurar un cierto clima de confianza entre los líderes de los partidos y, a la vez, preservar y preparar a los equipos que puedan negociar esos acuerdos. Debemos cuidar ese entorno negociador para poder confiar en quienes tenemos enfrente. Sin dejar de lado la transparencia ni la necesidad de rendir cuentas, también la discreción en las negociaciones es clave para posibilitar y preservar los pactos.

Prestigiar la política

Pero si queremos tener buenos gobernantes y permitir que más españoles con vocación se involucren en la vida pública, debemos prestigiar la política. Participar en la política activa ha de ser visto con normalidad, no con recelo. Los problemas que se debaten en los parlamentos hoy en día son de una complejidad considerable: pensemos en debates tan sofisticados como el transitar hacia el hidrógeno verde o regular la inteligencia artificial.

Debemos ser capaces de atraer talento a la política y que los expertos que provengan de esos ámbitos se sientan seguros y cómodos en la vida pública, no inmediatamente estigmatizados. Sin embargo, en la política actual hay un déficit de gestión y un exceso de comunicación, lo que la convierte en poco atractiva para esos perfiles. Gran parte de la responsabilidad la tiene el mal uso de las redes sociales y su búsqueda del efectismo: prefieren conmover en lugar de convencer. En este mundo emocional en el que vivimos, se menosprecia a los que se tilda de tecnócratas por considerarse aburridos. La política como espectáculo se olvida de la gestión de lo público en beneficio de todos. Pero luego, claro está, hay que gestionar los fondos europeos para transformar la economía del país o aprobar unos presupuestos generales del Estado, lo que exige algo más que un par de tuits. Sobra emoción y falta razón en el clima político actual.

Hablamos mucho de la crisis de las democracias liberales, pero lo que estamos experimentando es una crisis de libertad y moderación. En el clima de crispación actual se menosprecia la moderación: da poco juego a los que prefieren el espectáculo. El sectarismo que nos invade es empobrecedor, ya que implica un pensamiento único. Como he escuchado decir en alguna ocasión, el pensamiento único solo puede tener dos orígenes, ninguno bueno: o bien solo piensa uno, lo cual es malo, o no piensa ninguno, lo cual es aún peor. En la política, incluso en los debates internos de los partidos, es necesario encontrar diferentes perspectivas y tratar de entender las razones del otro. Durante una confrontación electoral, es comprensible que ese diálogo quede en suspenso, pero una vez en el gobierno, el diálogo permanente se convierte en un instrumento necesario que brinda estabilidad. Por qué, ¿de qué sirve tener un buen proyecto de Estado si no hay estabilidad para ejecutarlo? A veces, el consenso es una obligación, y no solo por generosidad, sino por puro interés. Un proyecto compartido suele sobrevivir al gobierno que lo puso en marcha.

Así lo ha hecho nuestro proyecto común más importante, el pacto constitucional, porque tiene, pese a sus problemas y fragilidades, una gran fortaleza: que, para reemplazar un pacto por otro, necesitas tener, al menos, la misma legitimidad que la que tuvo en su origen. En ese momento de incertidumbre, los españoles pensaron en el futuro que tenían por delante y fijaron el rumbo con generosidad y concordia. Valoremos lo que hemos conseguido desde entonces y preservemos ese espíritu para afrontar con éxito los tiempos inciertos que nos ha tocado vivir.

El turno pacífico: un pacto ambivalente

Javier Moreno Luzón. Catedrático de Historia del Pensamiento y de los Movimientos Sociales y Políticos en la Universidad Complutense de Madrid.

Avance

El autor revisa en su artículo el papel del turnismo en la historia de España. Durante casi medio siglo cumplió algunos de sus fines primordiales, «como garantizar una cierta continuidad política bajo una Constitución duradera». El sistema consiguió apartar a los militares de la toma de decisiones: «los relevos se imponían no ya por las armas, como ocurría antes, sino por la alternancia sin sobresaltos entre conservadores y liberales, que consolidaron así un sistema liberal, aunque no democrático». El sistema invertía la lógica representativa moderna, ya que «las mayorías se fabricaban desde arriba por los gobernantes nombrados previamente por la corona». Este panorama desencadenaba continuas críticas entre intelectuales y excluidos del turnismo. En este contexto el «desastre» del 98 se interpretó como una llamada a la regeneración general del país. La Gran Guerra azuzó el fin del sistema de turnos: España se mantuvo neutral, pero la inflación bombeó las protestas sociales y acabó finalmente cuando en 1923 el rey «despidió al presidente Manuel García Prieto para dar el poder a Miguel Primo de Rivera, que estableció la primera dictadura militar del siglo XX español».

Entre las conclusiones de este recorrido histórico, «la relativa estabilidad se ligaba al fraude y parecía reñida con la democracia. Los caudillos militares, apartados durante decenios, volvieron a la palestra y esgrimieron los vicios caciquiles para abolir derechos, libertades y equilibrios de poderes. La monarquía constitucional no se transformó en monarquía parlamentaria y terminó trasfigurada en autoritaria, con la bendición del hijo de aquel rey romántico que agonizaba en El Pardo mientras se redondeaba un pacto trascendental. A la caída del trono en 1931, la Segunda República invirtió los términos: se implantaron valores y procedimientos democráticos, pero no unas reglas compartidas y, menos aún, un sistema político estable».

Artículo

Entre 1958 y 1960, las películas ¿Dónde vas, Alfonso XII? y ¿Dónde vas, triste de ti? contaron, con notable éxito de taquilla, el breve reinado de aquel monarca. Su mirada folletinesca y almibarada seguía la vida sentimental del protagonista, enamorado y viudo, amigo de aventuras y vuelto a casar por conveniencia. Pero también explicaba el triunfal regreso a España de la dinastía Borbón, tras un pronunciamiento militar, el arranque del nuevo régimen de la Restauración y la confluencia de varios partidos en torno a la monarquía. Al final de la segunda parte, mientras el joven Alfonso agonizaba en el palacio de El Pardo, una escena sintetizaba el acuerdo entre las dos grandes fuerzas políticas de entonces, base del sistema. El ideólogo de aquel pacto, el conservador Antonio Cánovas del Castillo, paseaba por un jardín con el jefe liberal, Práxedes Mateo Sagasta, quien, ante los peligros planteados por la prematura muerte del soberano, se avenía a defender el trono. Cánovas dictaba el compromiso, según el cual ambos dejarían a un lado sus discusiones apasio- nadas para apoyarse mutuamente: «vamos a establecer el turno pacífico», concluía. Un apretón de manos zanjaba la cuestión: «—¿pactado, Sagasta? —pactado, Cánovas».

El turno pacífico como elemento de estabilidad

De esa manera tan sencilla, el guion —firmado por el escritor monárquico Juan Ignacio Luca de Tena— transmitía un mensaje político diáfano: la corona, servida por el patriotis- mo del ejército y de unos cuantos estadistas, había traído la paz y la estabilidad a un país atormentado por guerras civiles y revoluciones. El acuerdo del turno pacífico, conocido asimismo como «Pacto del Pardo», culminaba ese proceso de normalización. No faltaban razones para un diagnóstico tan optimista, puesto que la restauración borbónica alumbró un régimen bastante longevo: la Constitución de 1876 estuvo en vigor cuarenta y siete años seguidos. Y, contra lo que indicaba el golpe inicial, apartó a los militares de las principales decisiones políticas. Durante décadas, algunos generales tocaron poder, pero los relevos se imponían no ya por las armas, como ocurría antes, sino por la alternancia sin sobresaltos entre conservadores y liberales, que consolidaron así un sistema liberal, aunque no democrático. El turno funcionó, mal que bien, hasta que los efectos de la Gran Guerra abrieron paso a nuevas intervenciones castrenses y lo hicieron estallar en pedazos. Cuando una militarada suspendió el orden constitucional en 1923, los políticos dinásticos buscaban la recomposición de los cauces turnistas. El pacto se concretaba en algunas normas y prácticas que tardaron en cuajar. Según el proyecto canovista, lo fundamental consistía en acabar con el endémico exclusivismo de partido. Es decir, con el monopolio ejercido por quienes, desde el gobierno, se fabricaban una Constitución a medida y obligaban a sus contrarios a buscar el mando en los cuarteles. Para ello hacían falta un marco legal y unos mecanismos de cambio compartidos por la mayoría. Primero fue el texto constitucional de 1876, en el que predominaban los rasgos doctrinarios o moderados, como el principio de cosoberanía entre las Cortes y el rey, opuesto al progresista de soberanía nacional, que daba primacía al parlamento. Se diseñaba así una corona muy poderosa: titular del poder ejecutivo y partícipe en el legislativo, nombraba con libertad a los ministros y podía disolver las cámaras. No obstante, también se incluían los derechos y libertades básicos y, en el delicado terreno religioso, junto a la oficialidad del catolicismo figuraba la tolerancia con las otras confesiones. En realidad, el articulado sobresalía por su flexibilidad, que dejaba al desarrollo legal asuntos tan importantes como la extensión del voto.

En segundo término, debían formarse dos grandes partidos que, inspirados por el ejemplo británico, integraran al grueso de las organizaciones políticas y rotasen en el poder. El conservador, bajo la jefatura de Cánovas, reunió a centristas, moderados y católicos. El liberal-fusionista o liberal a secas, bajo el liderazgo de Sagasta, apodado «el viejo pastor» por su habilidad para conducir rebaños de seguidores, atrajo a gentes del centro y de la izquierda que habían gobernado durante el sexenio revolucionario y que acabaron, de forma gradual, por aceptar la nueva Constitución. Tras la desaparición de Alfonso XII y el nacimiento de su hijo póstumo Alfonso XIII, ya bajo la regencia de la reina viuda María Cristina de Habsburgo-Lorena, los liberales incorporaron reformas de carácter progresivo, desde la ley de asociaciones, que autorizó los sindicatos obreros, hasta el sufragio universal masculino, de modo que sumaron a sus filas al republicanismo más templado. Quedaron fuera del pacto los tradicionalistas y los republicanos puros, además de unos socialistas aún en sus comienzos.

El precio del turnismo: elecciones prefabricadas

Así configurados, los dos partidos se turnaban en el ejecutivo bajo el arbitraje de la corona, que no empleaba sus prerrogativas de modo caprichoso, sino que se atenía a unas costumbres asimismo consensuadas. Sólo cambiaba el color gubernamental cuando se producía una grave crisis, como el fallecimiento del rey, o cuando la formación gubernamental se fragmentaba en grupos enfrentados. Cuanto mayor fuera la unidad partidista y la aceptación interna de su jefe, más se reducía el margen de maniobra del monarca. Pero estos engranajes sólo funcionaban gracias al masivo fraude electoral que caracterizaba el comportamiento político español y que permitía a todos los gobiernos ganar las elecciones que convocaban. Algo que ocurría ya desde la década de 1830. Es decir, en la España liberal se invertía la lógica representativa moderna: los ministerios no salían de los bancos parlamentarios una vez celebrados los comicios, sino que las mayorías se fabricaban desde arriba por los gobernantes nombrados previamente por la corona. Para ello aprovechaban la desmovilización general del electorado y las herramientas de un Estado centralista, que dirigía a las autoridades territoriales. No obstante, la necesidad de no excluir al contrario —esencia del turnismo— exigía ahora complejas negociaciones y la confección de un cuadro de candidatos oficiales, denominado «encasillado», que por lo general anticipaba los resultados. La Restauración mantuvo un mapa electoral de pequeños distritos que facilitaba el fraude sin que el ensanchamiento del censo en 1890 trastornara en exceso los hábitos de una sociedad básicamente rural. No obstante, a la larga permitió una visible movilización urbana y, frente a las suplantaciones tradicionales, incrementó la corrupción debida a la compra de votos. Como en otros países, los partidos consistían en agrupaciones de notables o caciques, integrantes de clientelas que se alimentaban de favores administrativos, condicionaban los regateos y veían reforzada su influencia local, imprescindible para una administración débil e ineficaz. Todo lo cual conformaba el «caciquismo». El turno pacífico destiló así la versión española de un fenómeno coetáneo en el sur de Europa —del «rotativismo» portugués al «transformismo» italiano— y en América Latina, con casos como el porfiriato mexicano y el orden conservador argentino: tras decenios de violencia política, la relativa tranquilidad llegó gracias a un pacto entre élites antes enfrentadas, sustentado por el falseamiento electoral y los partidos clientelares.

Semejante panorama desencadenaba continuas críticas entre intelectuales y elementos excluidos del turnismo. Por ejemplo, el republicano Gumersindo de Azcárate denunció la falta de garantías democráticas y el abuso de las recomendaciones, que aconsejaban reformas urgentes. La solidez del sistema bipartidista, que incluso logró superar sin quebranto la derrota colonial de 1898, hizo elevarse las imprecaciones contra los poderosos, que el polígrafo Joaquín Costa resumió en 1901 con su expresión «oligarquía y caciquismo»: la Restauración era un entramado corrupto al servicio exclusivo de los gobernantes y apoyado por tiranos locales —los caciques— que les ayudaban a bastardear las elecciones y mantenían sometidos a los españoles. El «desastre» del 98 se interpretó como una llamada a regenerar el país en todos los ámbitos, y en el político concentró sus remedios en la extirpación del cáncer caciquil, si era preciso mediante la dictadura de un costiano «cirujano de hierro». Generaciones posteriores completaron estas impresiones aludiendo, como hizo el filósofo José Ortega y Gasset en 1914, a la contraposición entre la «España oficial» del turno, por un lado, y una «España real» que vivía al margen de la vida política, por otro. Esa falta de substancia representativa, no digamos ya de democracia, deslegitimaba el pacto y a instituciones tan visibles como las Cortes, que cumplían funciones esenciales —como legislar y controlar a los ministros— pero se veían descalificadas por el pecado original del fraude.

Más aún, el ambiente regeneracionista alcanzó también a los partidos gubernamentales, conscientes de su déficit de legitimidad y dispuestos a plantar cara a los movimientos de masas que irrumpieron en el cambio de siglo, del obrerismo anarcosindicalista a los nacionalismos catalán y vasco. Su renovación sólo se produjo a la muerte de los jefes históricos —Cánovas en 1897, Sagasta en 1903— y no sin trifulcas faccionales que acarrearon años de incertidumbre. Cada turno veía pasar varios presidentes del consejo de ministros. A partir de 1902, cuando alcanzó la mayoría de edad, el jovencísimo rey Alfonso XIII, imbuido de un regeneracionismo providencial, intervino con entusiasmo en sus querellas, que sólo se resolvieron cuando encontraron liderazgos capaces de emprender reformas de calado. Los conservadores, con el carismático Antonio Maura, quien abogaba por una «revolución desde arriba» que comprometiera de forma activa con el régimen a las clases medias y altas católicas, amantes del orden. Para ello había que descuajar el caciquismo, con medidas como una ley electoral más rigurosa, que logró aprobar en 1907 pero no liquidó una cultura más que arraigada, y una descentralización administrativa que satisficiera a la derecha catalanista. Los liberales, con el hábil José Canalejas, impulsor de un intervencionismo que aspiraba a nacionalizar la monarquía con políticas sociales y anticlericales pensadas, a partir de 1910, para contentar a los trabajadores y a la mesocracia de raíces republicanas.

El reformismo monárquico respetaba el turno, pero contenía algunos ingredientes incompatibles con sus reglas consuetudinarias, como las llamadas a la opinión pública en campañas que tensaron las relaciones entre ambos partidos y chocaron a la postre con mecanismos concebidos para un país desmovilizado. El gobierno Maura, de ribetes autoritarios, levantó en su contra a las izquierdas monárquicas y republicanas, y terminó de manera abrupta tras la represión de la llamada Semana Trágica en 1909, que produjo un escándalo internacional. Los seguidores de Maura nunca aceptaron de buen grado su despido por parte de Alfonso XIII y rompieron la baraja en 1913, cuando, en vez de ofrecerles el mando después del asesinato de Canalejas, el rey permitió continuar a sus rivales. Por vez primera, un líder turnista anunciaba que se negaría a turnar cuando llegara su momento. Los conservadores disidentes acudieron al rescate de la corona, mientras los liberales volvían a sus pugnas por la jefatura, por lo que las dos huestes se fragmentaron otra vez. A partir de entonces, los sectores dominantes en ambos bandos, el liberal del conde de Romanones y el conservador de Eduardo Dato, se apoyaron el uno al otro en el parlamento frente a las minorías: lo mismo que proponía Cánovas a Sagasta en ¿Dónde vas, triste de ti?, pero en una especie de turno demediado. Por otra parte, las elecciones ya no permitían injerencias gubernativas tan determinantes como las de antaño, pues, además de las pocas circunscripciones emancipadas por los partidos modernos, muchos diputados se hacían fuertes en sus distritos propios, nutridos por intercambios caciquiles.

La quiebra del turno

Los acuerdos turnistas, ya resquebrajados, no aguantaron el impacto de la Gran Guerra. España hubo de mantenerse neutral, pero la inflación desatada bombeó las protestas sociales, articuladas por el socialismo y el anarcosindicalismo en auge, y los ejemplos exteriores alentaron las demandas nacionalistas y revolucionarias. En 1917, el detonante fue la rebelión de las juntas militares, que encarnaron una renovada irrupción del ejército en la vida política, ahora como corporación y sin lazos de partido. Los oficiales insurrectos empleaban un lenguaje regeneracionista contra el turno y el caciquismo que hizo concebir esperanzas de cambio radical. Los catalanistas y sus aliados querían abrir un periodo constituyente, al tiempo que los sindicatos convocaban una huelga general. Al final, la descoordinación entre ellos hundió sus expectativas, pero los enemigos del turnismo —los grupos minoritarios de los campos monárquicos, más el catalanismo conservador— lograron que el rey, convertido en la clave de cualquier solución, explorara fórmulas inéditas de gobierno. Primero gabinetes pluripartidistas o de unidad nacional, luego ministerios más homogéneos y sin capacidad para pergeñar consensos parlamentarios. La Constitución seguía vigente, pero los primeros ministros se sucedían a un ritmo endiablado. En seis años, entre 1917 y 1922, hubo catorce relevos.

Sin embargo, no todo estaba perdido para el turno. Aunque el bipartidismo clásico resultaba irrecuperable, ahora se atisbaba la posibilidad de armar un acuerdo entre dos grandes coaliciones, una conservadora y otra liberal, que acogiesen respectivamente a catalanistas y republicanos reformistas, ordenaran la escena política y permitiesen embridar una situación social muy conflictiva y otra guerra colonial desastrosa, esta vez en Marruecos. Los notables dinásticos no tenían enfrente organizaciones masivas capaces de desplazarlos —socialdemócratas, católicas o fascistas—, pero sí una creciente ola contrarrevolucionaria y antiliberal que emulaba las de otras latitudes en la Europa de posguerra, a la que se auparon la extrema derecha, parte de las fuerzas armadas y el mismo Alfonso XIII. En 1923 gobernaba una amplia concentración de liberales, que ganó las elecciones al estilo caciquil pero con una ambiciosa batería de reformas en cartera, entre ellas algunos retoques democratizadores de la Constitución. Aquel fue el último gobierno constitucional, pues cuando algunas guarniciones se sublevaron, el rey despidió al presidente Manuel García Prieto para dar el poder a Miguel Primo de Rivera, que estableció la primera dictadura militar del siglo XX español. La Restauración había sucumbido a manos de quien se reclamaba el verdadero «cirujano de hierro», invocado en su día por Costa para barrer a oligarcas y caciques.

El turnismo había cumplido durante casi medio siglo algunos de sus fines primordiales, como garantizar una cierta continuidad política bajo una Constitución duradera, pero sus métodos corrompidos lo habían desprestigiado por completo, sin que vinieran a sustituirlos otros más limpios y democráticos. De ahí su ambivalencia, que a menudo se olvida: la relativa estabilidad se ligaba al fraude y parecía reñida con la democracia. Los caudillos militares, apartados durante decenios, volvieron a la palestra y esgrimieron los vicios caciquiles para abolir derechos, libertades y equilibrios de poderes. La monarquía constitucional no se transformó en monarquía parlamentaria y terminó trasfigurada en autoritaria, con la bendición del hijo de aquel rey romántico que agonizaba en El Pardo mientras se redondeaba un pacto trascendental. A la caída del trono en 1931, la Segunda República invirtió los términos: se implantaron valores y procedimientos democráticos pero no unas reglas compartidas y, menos aún, un sistema político estable.

BIBLIOGRAFÍA

Dardé, Carlos: La aceptación del adversario. Política y políticos de la Restauración, 1875-1900. Biblioteca Nueva, 2003.

Moreno Luzón, Javier: El rey patriota. Alfonso XIII y la nación. Galaxia Gutenberg, 2023. Varela Ortega, José: Los amigos políticos. Partidos, elecciones y caciquismo en la Restauración (1875-1900). Marcial Pons Historia, 2001 (1ª ed. 1977).

Villares, Ramón y Moreno Luzón, Javier: Restauración y Dictadura, volumen 7 de la Historia de España dirigida por Josep Fontana y Ramón Villares. Crítica/Marcial Pons Historia, 2009.

Los Pactos de la Moncloa. La cultura de pacto (social) y el papel de patronal y sindicatos

Juan Moscoso del Prado Hernández. Coordinador de la Secretaría General del Consejo Económico y Social de España y Senior Fellow en EsadeGeo.

Avance

Los Pactos de la Moncloa, firmados en 1977, fueron un conjunto de acuerdos que sirvieron para consolidar el marco en el que se asentó la democracia en España. El autor del artículo destaca su relevancia histórica, ya que permitieron la redacción de la actual Constitución; situaron a nuestro país en el camino de la modernización; y sentaron las bases de su homologación con los estándares de las economías europeas. Y resalta que pusieron en valor la importancia del acuerdo entre diferentes para la consecución de unos fines comunes, y el cumplimiento de lo pactado, cimiento de cualquier sociedad democrática.

Los pactos se encuadraron en tres grandes ámbitos: político, económico y social. Los de orden político avanzaron en derechos y libertades fundamentales, y sirvieron para impulsar el debate constitucional, que culminaría en la aprobación de la Carta Magna, en 1978. Los de orden económico tuvieron como objetivo la modernización de España y el ingreso en las entonces Comunidades Europeas, mediante la estabilización de las cuentas públicas, una política monetaria capaz de contribuir a la reducción de la inflación, un impuesto sobre la renta que sería progresivo, y la reforma de la Seguridad Social. Por último, los acuerdos alcanzados por sindicatos y organizaciones empresariales son los que gozan de mejor salud, indica Moscoso, porque nunca han dejado de renovarse. Marcan, además, la principal diferencial del modelo europeo respecto del resto del mundo occidental o desarrollado. «Un verdadero diálogo social —señala— hace referencia a un modelo de gobernanza en el que los representantes de los intereses económicos y sociales son llamados a participar en la adopción de las decisiones más relevantes de política económica y social sin imponer líneas rojas, admitiendo que el contrario puede tener parte de razón». Desde su experiencia en el Consejo Económico y Social, el autor afirma que «el diálogo social es el ingrediente básico y fundamental de los sistemas políticos».

Artículo

Se ha escrito mucho sobre los Pactos de la Moncloa firmados en el Palacio así llamado el 25 de octubre de 1977. Como corresponde al título de este monográfico (Una sociedad que pacta es una sociedad que progresa), el objetivo de este artículo es analizar su repercusión sobre la cultura de pactos de nuestro país y de nuestro sistema democrático, cuestión que exige un breve repaso previo del contenido de lo que conocemos como Pactos de la Moncloa.

En líneas generales, los Pactos de la Moncloa fueron un conjunto de acuerdos que, a pesar de sus indudables éxitos y evidentes debilidades, —como sus carencias procedimentales de transparencia acerca de quienes participaron y cómo lo hicieron o en virtud de qué legitimidad o llamada—, sirvieron para consolidar el marco del que surgió nuestro sistema democrático político, económico y social. Y lo hicieron de manera crucial y determinante. De lo que surgió de ellos todo era susceptible de mejora, pero nada hubiera sido lo que fue si no se hubieran producido. Los Pactos de la Moncloa fueron un éxito imprescindible para llevar a buen fin la transición democrática española.

Los Pactos de la Moncloa permitieron la redacción de una Constitución de concordia con un grado de consenso inédito en la historia de nuestro país; ubicaron a España claramente en el camino de la modernización; y, aunque la economía tardó aún muchos años en recuperarse, sentaron las bases de su homologación con los estándares de las economías europeas cuya estela había perdido mucho tiempo atrás.

Asimismo constituyeron un ejercicio público de pacto que puso en valor la importancia del acuerdo entre diferentes para la consecución de unos fines comunes, así como del valor del cumplimiento de lo pactado y de las reglas vigentes, fundamentos últimos del funcionamiento de cualquier sociedad democrática articulada, como fue poco tiempo después, constitucionalmente. Pactar es fundamental, y cumplir lo pactado más todavía. El expresidente del Gobierno Felipe González siempre destaca¹ que, en momentos de crisis o de zozobra democrática, nada hay más importante y trascendente que el cumplimiento de las reglas institucionales. Su llamamiento a cumplir la ley es una constante.

El contenido de los Pactos de la Moncloa puede clasificarse en tres grandes categorías o ámbitos diferenciados que, desde entonces, han seguido unos recorridos muy distintos, lo cual resulta relevante para analizar la cultura del pacto en nuestro país:

  • Político y constitucional
  • Económico y de homologación con Europa
  • Social y de reconocimiento de interlocución de los sindicatos y de las organizaciones empresariales

En el primer ámbito, el político y constitucional, los Pactos de la Moncloa avanzaron en cuestiones que hoy parecen inauditas (libertad de prensa, derechos de reunión y de asociación política, libertad de expresión, propaganda, asistencia letrada a los detenidos, igualdad de hombres y mujeres, escolarización universal para todos los niños, etc.), y que permiten recordar el horror civil del que proveníamos. Estos elementos allí acordados sirvieron para allanar el camino y completar durante 1978 el debate constitucional aprobando la Constitución, que fue refrendada el 6 de diciembre de ese año, trece meses y dos semanas después de la firma de los Pactos de la Moncloa.

La estabilidad del pacto político

En este ámbito, el político constitucional, desde entonces, y salvo alguna excepción —la reforma de la Constitución de 1992 para adaptarla al Tratado de Maastricht y la de 2011 para modificar el artículo 135 para consagrar el principio de estabilidad presupuestaria— no ha habido transformaciones. La foto del acuerdo constitucional sigue siendo básicamente la de entonces, y hoy resulta imposible imaginar una reapertura de sus contenidos en cuestiones como el ordenamiento territorial o la Corona, por ejemplo, sobre las que sería imposible repetir el alto grado de consenso alcanzado entonces. Cierto es que no tiene nada que ver asumir un ordenamiento completo, la Constitución en su conjunto como se hizo entonces, con debatir a posteriori sobre apartados específicos de la misma. Lo que entonces se vivió fue un ejercicio irrepetible en el que toda la ciudadanía asumió el valor de ceder en determinadas reivindicaciones para lograr un bien común indiscutido y anhelado colectivamente, culminándolo con un referéndum, que implicaba la recuperación de la democracia y libertad tras una oscura, larga y cruel dictadura. Desde entonces, los principales avances en derechos y libertades fundamentales se han forjado y blindado mediante sentencias del Tribunal Constitucional, desestimando recursos presentados contra avances legislativos, y no a través de reformas de la Carta Magna española.

Hoy en día resulta patente y preocupante no sólo la imposibilidad de alcanzar nuevos consensos en la aprobación de reformas que caen por su propio peso, como las normas de la sucesión de la Corona que otorgan preferencia al varón sobre la mujer, sino en su propio cumplimiento. Hoy, el caso más evidente y más grave de incumplimiento básico de la misma y de sus reglas es el de no renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), un hecho sostenido en el tiempo sin consecuencia alguna.

El pacto económico

En cuanto al segundo aspecto, el económico camino de la modernización y el ingreso en Europa, los Pactos de la Moncloa asumieron como variable de fondo compartida por todos el objetivo último de lograr el ingreso en las entonces Comunidades Europeas, sin duda el mayor anhelo colectivo social español tras el de recuperación de la democracia perdida en 1936.

Eran momentos muy difíciles de estabilización económica en tiempos de vacío institucional e incertidumbre política tras los estragos provocados en la frágil economía española por la crisis del petróleo de 1973 —hiperinflación, desempleo, déficit exterior, déficit público etc.—, agudizados por las secuelas del sistema económico franquista cuya tardía, parcial e ineficiente reforma iniciada en 1959 a partir del Plan Nacional de Estabilización no impidió la amplificación de los desajustes durante los últimos años del régimen.

En los Pactos de la Moncloa se acordó estabilizar presupuestariamente las cuentas públicas, el comienzo de la articulación de una política monetaria capaz de contribuir a la reducción de la inflación, la creación del impuesto sobre la renta que sería progresivo, la modernización del sistema financiero y la reforma de la incipiente e insostenible Seguridad Social de entonces².

Tal y como recuerda José Luis Leal, hubo mucha diversidad de opiniones acerca del tipo de ajuste necesario, de su gradualidad y alcance, eligiéndose una línea en la que el ámbito de los participantes, sindicatos incluidos, garantizó cierta moderación social en sus consecuencias inmediatas y a medio plazo como vía intermedia.

De manera similar a lo acontecido desde entonces en el ámbito político constitucional, en el económico y de homologación con Europa nunca se pudo volver a alcanzar un acuerdo semejante. Aunque de manera tácita ese consenso de fondo, y nunca en las formas, continuó hasta el ingreso en las Comunidades Europeas en 1986, explícitamente no ha sido posible mantenerlo. Desde entonces, aun asumiendo las reglas de juego de manera similar, los principales partidos y sin duda los que han ostentado responsabilidades de gobierno, no lo han hecho. Así, por ejemplo, tras la brutal crisis que estalló en 2008, en nuestro país nunca se ha logrado alcanzar ni siquiera un diagnóstico común y compartido sobre la burbuja inmobiliaria y el hundimiento económico y financiero que vino después, y sigue sin haberlo. Tampoco lo hay acerca de cómo la burbuja inmobiliaria contribuyó a agravar y prolongar hasta hoy el secular problema de baja productividad de nuestra economía al tiempo que alimentaba la corrupción y erosionaba la credibilidad de nuestras instituciones democráticas.

Hoy, con todo, el marco europeo y del euro constituye el mejor blindaje imaginable de nuestro sistema de economía social de mercado, siendo la principal barrera contra las burbujas inmobiliarias, el abandono de la innovación y la formación de calidad, la destrucción del medio ambiente o el dumping fiscal que constituyen las principales amenazas para nuestra prosperidad y cohesión futuras. Por ejemplo, tras la pandemia y durante la invasión de Ucrania, Europa ha sabido articular políticas económicas mucho más efectivas que las aplicadas tras la crisis financiera de 2008, políticas que a pesar de sus indudables éxitos tampoco han alcanzado los grados de consenso que merecían.

El pacto social y laboral

El tercer aspecto o pilar de los Pactos de la Moncloa es el que tiene que ver con el acuerdo alcanzado por sindicatos y organizaciones empresariales, el propio del ámbito social y de reconocimiento recíproco y ante terceros de la interlocución de los sindicatos y de las organizaciones empresariales. Este es, en mi opinión, y a pesar del rechazo que genera desde todo tipo de populismos, enemigos de uno u otros, patronal o sindicatos, el que desde entonces goza de mejor salud porque nunca ha dejado de renovarse. También, es el ámbito fundamental que marca la principal diferencial del modelo europeo respecto del resto del mundo occidental o desarrollado, y de muchas democracias. Es ese pacto social el que marca la diferencia. Un contrato social como rasgo propio que, obviamente, no podría producirse sin los dos elementos previos, político y económico, pero que cualifica la esencia europea porque sobre el mismo radica el elemento diferencial europeo, clave de su bienestar y cohesión social. Por ejemplo, como principal diferencia respecto a las sociedades democráticas americanas (con la excepción de Canadá). En América Latina y en menor medida en los EE.UU. nunca ha existido ese acuerdo social implícito entre empresarios y trabajadores que establece unos mínimos sociales y de redistribución, que se fundamenta en el reconocimiento de la interlocución de ambas partes y que sustenta la fiscalidad y desarrollo de políticas de bienestar que explican las abismales diferencias existentes a favor de las sociedades europeas. Como pacto es un tesoro social.

Sería entonces ese factor, el del diálogo social, el garante del contrato social europeo (mercado de trabajo, pensiones y política social, políticas de igualdad de oportunidades universales como educación y sanidad) que distingue a nuestra sociedad. Y no es raro entonces que hoy, a pesar de su vigencia y resultados, sea objeto de un ataque iliberal constante desde todos los populismos, pero en particular el de derechas inspirado en ocasiones en lo que ocurre en la América donde no hay pacto social, a pesar de que los fracasos de allá se explican en buena medida por su inexistencia.

En los Pactos de la Moncloa participaron desde un primer momento las asociaciones empresariales que entonces existían y el sindicato Comisiones Obreras (CC.OO.) con la excepción de algunas de sus secciones sindicales del mismo. Inicialmente contó con la oposición de la Unión General de Trabajadores (UGT), que finalmente lo suscribió, y de la Confederación Nacional del Trabajo (CNT), que nunca lo hizo.

Esta tercera dimensión de los Pactos de la Moncloa permitió que, desde la transición política, en España se establecieran unas estructuras políticas y económicas que favorecieron el diálogo social y que contribuyeron a consolidar la democracia y el Estado Social y de Derecho en nuestro país y, en definitiva, que nos permitieron acceder a la actual Unión Europea (UE) que, con sus éxitos, y también con sus fracasos, nos ha ido reconduciendo y orientando en el marco de una tarea común europea.

Así lo he podido ratificar desde mi experiencia profesional en el Consejo Económico y Social (CES) de España, institución de naturaleza constitucional y, en palabras de su primer presidente Federico Durán, «máximo exponente en nuestro país del diálogo social institucionalizado»³.

El diálogo social es el ingrediente básico y fundamental de los sistemas políticos más avanzados, indispensable para el desarrollo económico y la cohesión social. La llegada de la democracia facilitó el desarrollo de un nuevo sistema plural o pluralista de relaciones laborales que se había ido gestando en las décadas anteriores. Ese nuevo sistema de relaciones laborales se apoya, fundamentalmente, en la existencia misma de un marco jurídico estable. Este nuevo modelo de relaciones laborales tiene como expresión máxima el desarrollo del diálogo social, que tiene enorme valor en sí mismo, como intercambio de información y pareceres, sin que sea necesario llegar siempre a un acuerdo o pacto. El diálogo social es el producto de una cooperación, de una cultura de cooperación social, sin duda fundamental en la resolución de problemas y conflictos en materia social y laboral. Ahora bien, el diálogo social no puede existir, y esta idea desde luego no es propia ni exclusiva de la experiencia española, sin la presencia y promoción de unos agentes económicos y sociales para los que el diálogo social exige que sean:

  • Representativos,
  • reconocidos como interlocutores válidos, unos res- pecto de otros, y con respecto a la Administración, y
  • fuertes e independientes; es decir, autónomos.

La tradición del diálogo social en España es relativamente reciente pues se inicia en el periodo de transición democrática (1975-1978). Durante la dictadura del franquismo aquel gobierno llevó la filosofía del intervencionismo estatal en las relaciones laborales hasta sus últimas consecuencias, suprimiendo prácticamente la capacidad de organización y de acción de empresarios y trabajadores e incorporándolos a la estructura jerarquizada del Estado. Entonces existió la denominada Organización Sindical Verticalista, con un único sindicato de afiliación obligatoria y automática en todos los sectores productivos, de trabajadores y empresarios a la vez y sometido jerárquicamente, primero al partido político único (FET y JONS) y, más tarde, al Estado. En el ámbito de las empresas, existía un cierto monopolio estatal en la fijación de las condiciones de trabajo a través de las denominadas Reglamentaciones de Trabajo prácticamente hasta el año 1958, fecha en la que se inicia el fin de la autarquía, la apertura de fronteras, así como un cierto reconocimiento de una tímida autonomía colectiva (Ley de convenios colectivos de 1958)⁴.

En España, la gran capacidad de adaptación, de consenso y de diálogo y de madurez que han alcanzado los interlocutores sociales no fue algo que se alcanzara de manera espontánea. Fue necesario ir superando etapas en un largo y, a veces, muy difícil proceso. El comienzo de este proceso se puede señalar con la firma de los Pactos de la Moncloa en otoño de 1977. La reinstauración de la democracia facilitó el desarrollo de un nuevo sistema plural o pluralista de relaciones laborales que contribuyó a su consolidación de manera determinante.

Los Pactos de la Moncloa fueron la expresión de un acuerdo político y de un pacto social con el objetivo declarado de facilitar la transición democrática y la consolidación del nuevo sistema político. Estos acuerdos, firmados por todos los partidos políticos con representación parlamentaria, tuvieron sus principales repercusiones en la aplicación de una nueva política en materia de salarios y la instauración de la participación institucional de naturaleza tripartita. A través de ellos se fue posibilitando la incorporación de las organizaciones más representativas de los sindicatos y empresarios de nuestro país a los procesos de creación y elaboración de políticas sociales y económicas cuya implantación exigía el país en esos momentos.

La cultura del pacto exige la promoción prioritaria del diálogo social, por encima de resistencia políticas, con independencia del gobierno que ocupe en esos momentos el poder, ni de su voluntad o no de estar abierto al diálogo, con firmeza y seguridad, garantizando la participación de todos los representantes de la sociedad civil. De nada sirve un diálogo social y una institucionalización democrática vacía de contenidos. Tampoco sirve no alcanzar nunca resultados concretos.

No hay modelos únicos, ni modelos estables: son los propios interlocutores sociales y económicos, representantes de los ciudadanos, los llamados a ir determinando cuáles han de ser la velocidad, los caminos o vías y, en definitiva, las políticas, actuaciones o procesos adecuados según las circunstancias o factores concretos presentes en cada momento. Un verdadero diálogo social hace referencia a un modelo de gobernanza en el que los representantes de los intereses económicos y sociales son llamados a participar en la adopción de las decisiones más relevantes de política económica y social sin imponer líneas rojas, admitiendo que el contrario puede tener parte de razón y no concebir la negociación como el simple intento de convencimiento del otro para que acepte nuestras posturas⁵, y evitando la tentación de usar al Gobierno amigo como ariete contra la otra parte. Esa es la clave de la cultura de pacto sobre la que se asienta buena parte de nuestro modelo democrático económico y social esencialmente europeo.

Su objetivo es muy claro: la consolidación de la democracia, de la auténtica, que se traduce en la construcción de una sociedad más rica y desarrollada, con mayores oportunidades para todos, pero sobre todo en una sociedad más ética, más cohesionada y más solidaria y unos sistemas políticos, inclusivos y no excluyentes, cuyas señas de identidad sean, por encima de todo, la paz, la igualdad y la justicia social.

NOTAS

1 Felipe González Márquez. Discurso de investidura (1982).https://www.lamoncloa. gob.es/presidente/presidentes/investiduras/Paginas/30111982_InvestGonzalez.aspx

2 José Luis Leal. Los Pactos de la Moncloa. Diario El País, 2/4/2009 (Madrid).

3 Federico Durán López. El Consejo Económico y Social, instrumento del diálogo social. Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales: Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, ISSN 1137-5868, Nº 3, págs. 185-192, 1997 (Madrid).

4 Federico Durán López. 15 años del CES, la difícil institucionalización del diálo- go social. Cauces: Cuadernos del Consejo Económico y Social, ISSN 1888-038X, ISSN-e 1988-3463, Nº. 6-7, 2008-2009 (Madrid).

5 Federico Durán López. El pacto social y el papel de patronal y sindicatos. Diario de Sevilla, 17/3/2010 (Sevilla).

El pacto territorial en la Constitución de 1978

Ramón Jáuregui. Presidente de la Fundación Euroamérica, ingeniero técnico y abogado, ha sido vicepresidente del gobierno vasco (1987-1990), ministro de la Presidencia (2010- 2011), secretario general del Grupo Parlamentario Socialista (2008-2009) y parlamentario europeo.

Avance

Al igual que al inicio de la Segunda República en 1931, la organización territorial del Estado español se presentaba en 1977, al comienzo de la elaboración constitucional, como uno de sus principales problemas. La Constitución española, que entró en vigor el 29 de diciembre de 1978, fijó tres grandes principios al respecto de la organización territorial: el Estado sería descentralizado; se llamaría autonómico (no federal); se constituirían regiones autonómicas con asambleas legislativas propias y ejecutivos con amplias competencias. Desde entonces, la organización territorial española se fue formando con los pactos entre todos los partidos del país, sobre el eje PSOE-PP. Con esas premisas, las autonomías se desarrollaron entre 1977 y 1997.

En los comienzos de este nuevo siglo, coincidiendo con el final de la mayoría absoluta del PP (2000-2004), se empezaron a observar fuertes tensiones nacionalistas, tanto en Cataluña como en el País Vasco. A la vez, surgieron corrientes de opinión pública críticas con el Estado autonómico, partidarias de una mayor centralización.

En los últimos años, los nacionalismos de Cataluña y del País Vasco han planteado una abierta superación del modelo autonómico, y han cuestionado de forma radical la Constitución de 1978. Emerge con fuerza la pretensión autodeterminista en ambas comunidades.

El autor de este artículo opina que sería necesario abordar una alternativa perfeccionadora del modelo autonómico español, en clave federal, no confederal. Jáuregui sostiene que se podría plantear una reforma de nuestra Constitución en la que no se fracture la soberanía (eso significa «no confederal»), y en la que la autodeterminación no quepa «bajo ningún concepto» La ruta sería: la incorporación a la Constitución de nuestro mapa autonómico; una nueva y clarificadora distribución de competencias inspirada en los repartos competenciales federales; la determinación y reconocimiento de los hechos diferenciales; sustituir el Senado por una cámara de representación territorial dotándola de nuevas competencias en el proceso legislativo; el reforzamiento de las facultades del Estado para asegurar la igualdad de los españoles en sus prestaciones básicas; finalmente: constitucionalizar la participación de las comunidades autónomas en el gobierno del Estado, así como los principios de lealtad y colaboración entre comunidades autónomas.

Desde principios del siglo XIX, España ha sido incapaz de forjar una identidad nacional suficientemente amplia como para abarcar su pluralidad. El inicio, en 1808, de un sentimiento colectivo vertebrador de una incipiente nación, fue torpedeado por una historia repetidamente fratricida a lo largo de los dos últimos siglos. Un nacionalismo empeñado en dar vida a una España uniforme, negadora de su diversidad ideológica y territorial e incapaz de compartir un proyecto colectivo abierto a las transformaciones sociales que se fueron sucediendo en este tiempo, más la Guerra Civil, la represión y una dictadura demasiado trágicas y largas como para olvidar, culminaron nuestra división social.

La aparición de los nacionalismos internos, especialmente en el País Vasco y Cataluña, añadió a la cuestión territorial española una particular complejidad. Un país dividido por su historia y por su débil vertebración identitaria enfrentaba además una pretensión nacional particularista en dos de sus regiones más notables por su dinamismo industrial y su peso económico en el conjunto del Estado. De manera que, al igual que en el inicio de la Segunda República en 1931, la organización territorial del Estado se presentaba en 1977, al comienzo de la elaboración constitucional, como uno de sus principales problemas.

La nueva Constitución, que debería formalizar la ruptura con el régimen franquista, fue uno de los elementos clave de aquella admirable transición que España protagonizó aquellos años. Un espíritu de pacto presidía la política de aquel tiempo. Una actitud de reconocimiento y  respeto al otro impregnó de tolerancia y aceptación del pluralismo todos los debates del proceso constitucional. Sobre todo, una voluntad común de construir juntos el futuro, dando así paso a un tiempo de compromiso histórico que pusiera fin definitivamente a una historia fratricida.

Esta actitud fue imprescindible para encauzar y resolver las viejas asignaturas pendientes de nuestra historia contemporánea: la cuestión religiosa; la naturaleza del Estado; monarquía o república; la enseñanza; la cuestión social… y por supuesto la cuestión territorial. Quizás en esta, más que en ninguna otra, la Constitución se limitó a establecer sólo unas cuantas líneas referenciales para marcar un camino que la prudencia y el consenso deberían recorrer. Era una cuestión demasiado delicada para correr y eran demasiados los riesgos de caer en las viejas rupturas históricas en un momento tan importante de nuestra historia. Por eso, la Constitución se limitó a definir tres grandes principios:

  • Primero, que el Estado sería descentralizado, se llamaría autonómico (no federal) y que se constituirían regiones autonómicas con asambleas legislativas propias y ejecutivos con amplias competencias.
  • Segundo, que las comunidades que habían aprobado o tramitado estatutos de autonomía en el período republicano podrían acceder a ese estatus mediante nuevos Estatutos de Autonomía (Disposiciones transitorias primera y segunda) y que el resto de comunidades regionales, también podrían hacerlo cumpliendo una serie de requisitos previos (artículo 143 CE).
  • Tercero, un reparto competencial estableciendo las funciones ejecutivas de las comunidades autónomas (artículo 148) y las competencias exclusivas del Estado (artículo 149) regulaba sustancialmente el nuevo marco funcional de la organización territorial del Estado.

El famoso Título VIII de la Constitución nos decía poco más. Nadie sabía bien qué estructura territorial se acabaría construyendo. No sabíamos cuántas ni cuáles serían las comunidades autónomas que accederían a la autonomía, ni sabíamos el procedimiento que se debería de emplear para su constitución. El primer gran Pacto Territorial de la España democrática fueron estas reglas básicas de nuestra Constitución.

El segundo gran pacto fue la puesta en marcha de los nuevos estatutos del País Vasco, Cataluña y Galicia por el orden en que fueron presentados sus proyectos orgánicos en las Cortes. A partir de aquí, el siguiente paso fue más polémico. ¿Sólo ellas? ¿Por qué las llamamos «históricas» y por qué otras no lo son? Aquí surgió ya el primer gran desacuerdo entre los dos grandes partidos cuando el PSOE lideró frente al gobierno de UCD de entonces, el acceso a la autonomía de primer nivel de Andalucía mediante un referéndum en cada una de las ocho provincias de esa región. Pero el aplastante resultado de aquel referéndum, a excepción de Almería, obligó a retomar el consenso cuando ambos partidos pilotaron juntos el Estatuto de Autonomía de Andalucía.

El tercer gran acuerdo en el modelo territorial español se manifestó en el método para poner en marcha el modelo autonómico previsto en la Constitución. Estamos ya en la primera legislatura de Felipe González y las regiones españolas querían constituirse en autonomías, pero claro, las tensiones territoriales eran enormes. ¿León sola o en Castilla? Las uniprovinciales: Cantabria, Asturias, Rioja, Murcia, ¿solas o junto a las comunidades próximas a ellas? Madrid: ¿Distrito Federal o Comunidad Autónoma? ¿Ceuta y Melilla? Lo primero fue hacer el mapa y disciplinar las pretensiones imposibles. Lo segundo, elaborar estatutos razonables y aprobarlos en las Cortes. Todo fue pactado entre PSOE y PP con las correlativas organizaciones territoriales. La España autonómica echó así a andar entre 1984 y 1986.

Sin entrar en detalles, la organización territorial española fue construida por los pactos entre todos los partidos del país sobre el eje PSOE-PP y bajo ese paraguas se desarrolló a lo largo de veinte años: entre 1977 y 1997. Su balance fue formidable porque permitió la recuperación del autogobierno para las mal llamadas comunidades históricas, ofreciendo el único marco en el que era posible construir la democracia española que integrara las realidades políticas catalana, vasca y gallega. Acertó con la generalización al resto del Estado de un modelo de autogobierno que no podía ser privilegio de unos pueblos sobre otros. El modelo autonómico ha sido precursor de una descentralización propia del siglo XXI, adoptado después en los países más modernos del mundo. Ha fortalecido la democracia acercando el poder a los ciudadanos y ha establecido un reparto territorial del poder político favorecedor de sinergias y dinamismo económico en todas las regiones españolas. Curiosamente, ha sido el modelo autonómico el que ha aproximado las condiciones económicas y materiales de vida de todos los españoles superando las enormes brechas entre territorios y pueblos, es decir entre españoles, que había generado el centralismo durante más de siglo y medio. Ha generado una sociedad cada vez más justa y equitativa con más servicios públicos a disposición de todos los ciudadanos y cada vez más cercanos en su acceso, disfrute, gestión y posibilidades de control democrático. El Estado del bienestar (construido por la izquierda española desde una concepción histórica protectora y redistribuidora para el conjunto de los ciudadanos) se ha ido haciendo una realidad cada vez más intensa mediante la acción política de los poderes públicos autonómicos en coordinación y cooperación con los estatales: educación universal y gratuita, sanidad igualmente gratuita, existencia de pensiones dignas, servicios sociales, grandes infraestructuras vertebradoras de España a disposición de todos. Todo ello con un modelo más democrático, más eficaz y próximo al ciudadano.

Los puntos débiles del pacto territorial

Junto a un balance tan positivo, es necesaria una mirada crítica a los errores o a los defectos que esta política territorial produjo en la primera fase del proceso autonómico y en concreto detectar puntos débiles en cuatro grandes planos:

  • Primero, la financiación de las comunidades autónomas fue sensiblemente detrás del proceso autonómico. Autonomía y suficiencia financiera fueron las grandes olvidadas en el comienzo y desarrollo del modelo autonómico. Las reformas autonómicas aspiran a la creación de una organización adaptada a las peculiaridades de cada comunidad
  • Segundo, el Senado no ha sido nunca la cámara territorial que reclamaba la naturaleza federal de nuestro modelo autonómico. Las reformas del reglamento y los intentos políticos de revaluar su papel nunca han conseguido transformar el carácter de segunda lectura de la Cámara Alta.
  • Tercero, el sistema ha funcionado con notables reservas y desconfianzas mutuas. Ha habido más competencia institucional que cooperación federal. Ha habido, y en parte sigue habiendo, un exceso de conflictividad jurídica ante el Tribunal Constitucional, poca cultura de la cooperación entre instituciones, demasiados recelos centralistas y una exagerada desconfianza autonómica.
  • Cuarto, la generalización autonómica del modelo ha dificultado objetivamente un tratamiento político más acorde con las demandas y los problemas particulares planteados por algunas comunidades autónomas, especialmente las que están regidas por partidos nacionalistas. Quizás por ello, aunque no sólo, las pulsiones nacionalistas en Euskadi y Cataluña han seguido presionando y tensionando el modelo territorial autonómico. Los partidos nacionalistas mostraron una cierta decepción estatutaria que explicaban sobre la base de los retrasos en el desarrollo estatutario, la expansión competencial del Estado a través de las leyes de bases y en sus desacuerdos con la doctrina autonómica del Tribunal Constitucional.

En los comienzos de este nuevo siglo, coincidiendo con el final de la mayoría absoluta del Partido Popular (2000- 2004), se observan fuertes tensiones nacionalistas, tanto en Cataluña como en Euskadi y al mismo tiempo se perciben corrientes de opinión pública críticas con el Estado autonómico y sensibles al viejo discurso recentralizador.

Los nacionalismos vasco y catalán comienzan a expresar su descontento con el desarrollo autonómico. El fondo de su crítica es su desacuerdo con la generalización estatutaria, aunque no lo pueden expresar por la impopularidad de ese argumento. En su opinión, el Estado está incapacitado para un tratamiento más flexible a sus demandas de más autogobierno por los problemas que supone la generalización de algunas de sus demandas. Lo cierto es que a los veinticinco años de vida autonómica, los nacionalismos de ambas comunidades plantean una abierta superación del modelo autonómico y por tanto un cuestionamiento radical de nuestra propia Constitución. Emerge así con fuerza la pretensión autodeterminista en ambas comunidades, bajo el eufemismo del «Derecho a decidir». El PNV, que viene de haber fracasado en su propuesta de paz a ETA con este señuelo (Lizarra), plantea formalmente el llamado «Plan Ibarretxe», que es apoyado por Herri Batasuna en el Parlamento Vasco y rechazado después en el Congreso de los Diputados.

Paralelamente, emerge una preocupación sobre el Estado resultante de un proceso descentralizador ilimitado. Son voces que consideran que el modelo autonómico desarrollado puede debilitar al Estado o poner en cuestión las funciones esenciales del Gobierno central. Incluso, aventuran, se está poniendo en cuestión la idea misma de España. Por supuesto, como complemento a estas expresiones —un tanto alarmistas, pero no despreciables—, crecen las disconformidades con la complejidad de la gobernanza territorial (duplicidades, ineficiencias, excesos de coste, etcétera).

Y aquí comienzan nuestros desacuerdos. En la primera legislatura de Rodríguez Zapatero (2004-2008), esta doble y antagónica pulsión coincide con el primer gobierno de Pascual Maragall en Cataluña, quien en su pacto de gobierno con ERC había asumido el compromiso de renovar el Estatuto de Cataluña.

El Estatut Catalán

Aunque me constan los intentos del gobierno por incorporar al PP a esta negociación para la reforma del Estatuto catalán, el contexto político descrito y la victoria de Rodríguez Zapatero en las elecciones de 2004 (inesperadas y sorpresivas para el PP), llevaron a Rajoy y a su partido a elegir el desacuerdo en esta reforma. Influyó, todo hay que decirlo, que el estatuto aprobado en el Parlament incluía excesos competenciales y una retórica nacionalista que su paso por las Cortes debería corregir. Fui ponente constitucional de la tramitación en las Cortes del Estatut y puedo afirmar que el PP se autoexcluyó de la compleja tarea de hacer constitucional el proyecto remitido por el Parlament.

No se trata de atribuir responsabilidades a los demás. Todos las tenemos en esta desgraciada ruptura de los consensos autonómicos, pero, lo cierto es que el PP se opuso a este estatuto, en el Parlament, en el Congreso, en el Senado y en el referéndum catalán. Es más, como es bien sabido, lo recurrieron al Tribunal Constitucional.

Curiosamente el PP fue protagonista principal de la reforma de otros estatutos de autonomía que tomaron al de Cataluña como modelo. Lo cierto es que en varias comunidades autónomas surgieron iniciativas para adaptar y modernizar sus textos normativos autonómicos. El Gobierno de Rodríguez Zapatero había asumido en su política autonómica tres objetivos: primero, la recomposición del diálogo institucional con las comunidades autónomas; segundo, el impulso federal a la cooperación institucional; tercero, el impulso al autogobierno mediante las reformas estatutarias de las comunidades autónomas.

Las iniciativas surgieron de los parlamentos autonómicos incluyendo a todas las fuerzas políticas del arco parlamentario: socialistas, populares y nacionalistas/regionalistas en las diferentes comunidades que aprobaron estas reformas (Valencia, Cataluña, Andalucía, Baleares, Aragón y Castilla y León). Pero, sobre todo, conviene precisar que los nuevos estatutos normalizaron y modernizaron los viejos estatutos, elaborados en plena etapa constituyente sobre textos muy breves y básicos, propios del contexto del inicio autonómico del período 1979-1983. Veinticinco años después y en el marco de las formidables transformaciones sociológicas, económicas y geopolíticas de España, las reformas estatutarias respondían a una necesidad indudable de adaptación y mejora de estas normas institucionales básicas del autogobierno de nuestras comunidades y a las reivindicaciones de mayor autogobierno, mejor financiación y atención a diversas singularidades que sólo podían abordarse mediante dichas reformas.

El Pacto territorial se recupera, pues, con estas iniciativas, paralelamente al gran desacuerdo surgido en el Estatut catalán. De hecho, muchos de estos nuevos textos estatutarios copian literalmente disposiciones y artículos del Estatut porque, no podemos olvidarlo, habían surgido demandas semejantes y propuestas de equiparación a Cataluña en los debates políticos de varias de esas comunidades: Andalucía, Valencia, etc.

Es así como puede decirse que estas reformas incorporaron al marco autonómico correspondiente:

  • Primero, una amplia regulación de derechos y libertades en el ámbito autonómico, confirmada ya como tal posibilidad por el Tribunal Constitucional en el Estatuto de Valencia.
  • Segundo, una definición más precisa de los aspectos identitarios: lengua, historia, etcétera.
  • Tercero, la mejora del autogobierno a través de la incorporación de nuevas competencias y la clarificación jurídica de los ámbitos competenciales.
  • Cuarto, una regulación homogénea de los aspectos fiscales, en el marco de la revisión del modelo de financiación.
  • Quinto, una organización institucional y territorial adaptada a las peculiaridades de cada comunidad.
  • Sexto, una organización de la administración de la justicia y del Poder Judicial con una visión más autonómica y eficiente.
  • Séptimo, una nueva regulación de la participación en los asuntos de la Unión Europea, así como nuevas facultades de acción exterior.
  • Octavo, un nuevo modelo de mayor cooperación, participación e integración de las comunidades autónomas en las tareas de la administración del Estado.Pues bien, estas reformas se hicieron con el acuerdo, otra vez y afortunadamente, de todos los partidos y otra vez sobre el eje grueso de la alianza PSOE-PP.El desgraciado desenlace del Estatut de Cataluña en el que un estatuto refrendado por la ciudadanía en referéndum en 2006 con una mayoría de 73,90 % votos a favor, pero con una participación del 48,85 fuera después, en 2010, rectificado por la sentencia del Tribunal Constitucional, fue la chispa que encendió la hoguera independentista del proceso que hemos sufrido desde 2012 hasta hoy, aunque las tensiones internas de CiU, unidas a sus problemas de corrupción, habían situado a CiU en el borde de su radicalidad identitaria. Una hábil manipulación de la sentencia por parte de las fuerzas nacionalistas, en el marco de una enorme crisis social (2009-2014), dieron lugar a la ruptura unilateral del nacionalismo catalán con el Estatut, con la Constitución y con España.No hace falta recordar más sobre ese triste y grave desencuentro político de Cataluña con España. No creo necesario insistir en las nefastas consecuencias que ha generado aquel intento, inviable jurídica y políticamente.

    Lo importante hoy es constatar que una mayoría muy cualificada de los ciudadanos de nuestro país nos reclaman un diálogo y un acuerdo tanto dentro de Cataluña como entre las grandes fuerzas políticas españolas para abordar este grave desencuentro. Quizás no haya una solución única o mucho menos perfecta, pero la que sea debería contar con amplios consensos en Cataluña y en España.

    En mi opinión, sería necesario abordar una alternativa perfeccionadora del modelo autonómico español, en clave federal (no confederal). Se podría plantear por ello una reforma de nuestra Constitución para (en paralelo a otras reformas necesarias en la Carta Magna) y en particular de su Título VIII, contemplar, entre otras, las siguientes medidas:

  • Primero, la incorporación a la Constitución de nuestro mapa autonómico.
  • Segundo, una nueva y clarificadora distribución de competencias inspirada en los repartos competenciales federales.
  • Tercero, la determinación y reconocimiento de los hechos diferenciales.
  • Cuarto, sustituir el Senado por una cámara de representación territorial dotándola de nuevas competencias en el proceso legislativo.
  • Quinto, el reforzamiento de las facultades del Estado para asegurar la igualdad de los españoles en sus prestaciones básicas.
  • Sexto, constitucionalizar la participación de las comunidades autónomas en la gobernación del Estado, así como los principios de lealtad y colaboración entre comunidades autónomas.
  • Séptimo, un nuevo modelo de financiación tomando como referencia el federalismo alemán.Aunque no de manera explícita, esta propuesta se materializa en un proceso de negociación política amplio que incluye, primero, la reforma constitucional y, después, la de los estatutos de autonomía, en momentos sucesivos o simultáneos. La aprobación del referéndum constitucional en algunas de nuestras comunidades no sería posible si no fuera acompañado de la actualización de su autogobierno. En otras, la nueva Constitución permitiría modernizar sus estatutos en fases posteriores especialmente para aquellas que no los actualizaron en el período 2006-2010.En definitiva, la cuestión territorial vuelve a llamar a la puerta del consenso porque este es condición «sine qua non» de desarrollo del Título VIII. No hay otra manera de avanzar en la definición constitucional y autonómica de nuestro modelo territorial.La reforma —en el sentido federalista— de nuestra Constitución, es condición previa para poder aprobar reformas estatutarias que encajen en ella, a la vista de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut.

    Pero hay dos condiciones políticas que deben establecerse previamente: la primera es la necesidad de ofrecer a Cataluña una reforma de su estatuto que dé cabida a un autogobierno y a una financiación, pactados previamente, tanto en el interior de Cataluña como entre PP y PSOE a escala nacional. La segunda, es dejar claro que ese modelo es autonómico y constitucional, no confederal —por tanto, la soberanía no se fractura— y que en él no cabe la autodeterminación bajo ningún concepto.

    PSOE y PP están llamados a muchos pactos de Estado que nuestro país necesita, pero este es vital para el futuro de España. Depende de nosotros.

     

El pacto social

Fátima Báñez García es economista, jurista y política, fue ministra de Empleo y Seguridad Social entre 2011 y 2018, bajo el gobierno de Mariano Rajoy. En la actualidad es presidenta de la Fundación CEOE.

Avance

«Nuestro modelo político, económico y social se sustenta en el pacto. Debemos ser conscientes de ello y ponerlo en valor», recuerda la exministra Fátima Báñez que en este artículo hace un ejercicio de memoria destinado justo a eso, a valorar los logros que los pactos en sí y, sobre todo, la capacidad de pactar, han traído a la sociedad española en las últimas décadas. Lo refrendan ejemplos como el Pacto de Toledo, que abordaba la sostenibilidad del sistema de pensiones, «desde un debate sosegado, compartido y alejado de la contienda partidista».

Más allá de los necesarios acuerdos entre agrupaciones políticas, Báñez hace hincapié también en la contribución de los interlocutores sociales en los grandes pactos bipartitos o tripartitos de contenido socioeconómico. Una aportación de gran relevancia, pues «a través de ella, la dimensión social del Estado se conecta también con su propia configuración democrática. Aquí los interlocutores sociales, hacen llegar su voz y propuestas y en no pocas ocasiones, contribuyen a una concepción más pluralista y rica de la democracia».

En la parte final de su exposición Fátima Báñez recuerda que «una moderación que no siempre encuentra suficientes seguidores» es el mejor entorno para favorecer la cultura del pacto. Es esta la que ha hecho posible que «distintos gobiernos en España y de la UE, tanto de centro-izquierda como de centro-derecha, hayan contribuido a transformar la realidad de la economía, el empleo y la protección social siempre junto a los interlocutores sociales, organizaciones del tercer sector y administraciones regionales y locales. Siempre he defendido –prosigue la exministra– que todo éxito social es, y siempre será, resultado de la suma de esfuerzos conjuntos de sus protagonistas». Y concluye: «Los pactos sociales son una garantía para la convivencia y un gran antídoto contra la polarización».

Artículo

«La integración política, de la que la Constitución es instrumento, sólo es posible en democracia mediante la negociación permanente, el consenso sobre lo fundamental y el pacto frecuente. La vía del diálogo es la única vía ‘leal’ a la Constitución».

Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón

Parafraseando a Murakami y a Raymond Carver conviene que nos vayamos haciendo la pregunta, aclarando los conceptos, buscando los antecedentes remotos y los próximos (1). Es conveniente que ahondemos, busquemos ejemplos. Porque, según se afirma, puede que estemos, no en una época de cambios, sino en un cambio de época.

El mundo se hace más complejo en cantidad y calidad de las cuestiones relacionadas. Pues son los tiempos de una humanidad poblada, con intereses diversos y a menudo enfrentados. Como he tenido la oportunidad de contrastar con Marcos Peña en numerosas conversaciones, armonizar esta diversidad de aspiraciones, carencias y desequilibrios no es cosa fácil (2). O como prefiere decir Víctor Pérez-Díaz pertenecemos a una sociedad española «alerta y desconfiada» (3) en relación con las dificultades de comprender técnicamente lo que pasa a nuestro alrededor y a partir de ahí apoyar reformas profundas en el plano socio económico que afectan de modo desigual a los miembros de una misma familia en la que «insiders y outsiders cenan juntos todas las noches» (4).

Da la impresión de que, en algún momento, en la última década, el carácter previsible o lineal de las cosas ha parecido romperse. Todo ello coincide además con una significativa desafección política y una fragmentación del poder inauditas en treinta años. Y en este contexto anímico, se alude de forma reiterada a la necesidad de alcanzar pactos de Estado para abordar los problemas estructurales.

Lo cierto es que nuestro modelo político, económico y social se sustenta en el pacto. Debemos ser conscientes de ello y ponerlo en valor. El pacto social, entendido como el método de implementación de políticas económicas y sociales basadas en la concertación entre actores sociales, es un elemento esencial de la democracia. Además, forma parte de nuestra manera de vivir gracias a herramientas como el diálogo social, que impregna las reglas de juego de las relaciones económicas y sociales de todos los sectores y todos los territorios (5).

El diálogo social

El diálogo social abarca todo tipo de negociación, consulta o concertación entre el Gobierno y las organizaciones representativas de trabajadores y empresarios para la formulación de la política social y económica. Además, entendido como intercambio político entre los agentes sociales y el Gobierno, se ha mostrado como un método idóneo para hacer frente a los problemas económicos y sociales y tiene atribuida una función estructural en el ordenamiento jurídico español (6). El diálogo social ha sido una vía adecuada para aunar consensos a lo largo de la historia reciente de España, y ha jugado un papel fundamental en las estrategias de recuperación económica, como ha ocurrido más recientemente tras la pandemia.

La relevancia política del diálogo social se pone de manifiesto tanto en el plano internacional y comunitario como en el nacional. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha manifestado de forma reiterada la necesidad del tripartismo y del diálogo social ante los desafíos que hoy plantea el mundo globalizado, con el objetivo de conciliar los imperativos de la justicia social con la competitividad de las empresas y el desarrollo económico. La Unión Europea también pone el acento en el diálogo social, situándolo en el marco de los nuevos modelos de gestión del poder o la gobernanza europea.

Europa apuesta por un modelo de gestión del poder basado en la toma de decisiones colectivas, en el cual encajan fundamentalmente las políticas de diálogo y concertación social, en cuanto modo singular de diseño y ejecución de las políticas públicas en virtud del cual las grandes organizaciones representativas de intereses legítimos intervienen en el proceso de adopción de decisiones. De hecho, los principios que dan cuerpo a la cultura del pacto social en nuestras sociedades impregnan el derecho internacional y el propio espíritu de las normas.

La Declaración Universal de Derechos Humanos, ratificada en 1948, es el documento internacional de referencia para sentar las bases de los derechos sociales. Con posterioridad, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que entra en vigor en 1976, recoge en su preámbulo que los principios de libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables. En este sentido, corresponde a los poderes públicos crear las condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos y sociales. La mayoría de los países del mundo forman parte de este gran pacto internacional y apenas una veintena de Estados ha optado por mantenerse fuera de él. El Pacto Social Europeo de 1961 y la Carta Social revisada de 1996, considerada la «Constitución Social Europea», marcaron un avance sustancial en la materia. Precisamente, uno de los hitos de nuestra etapa de Gobierno tuvo lugar en 2017 en la ciudad sueca de Gotemburgo, que reunió a jefes de Estado y de Gobierno, agentes sociales y stakeholders para debatir la manera de hacer compatible dos objetivos esenciales: trabajo justo y crecimiento económico. Allí quedó recogido el compromiso del Gobierno de España manifestado por el presidente Rajoy con los grandes retos que afrontaba el acceso al mercado de trabajo: facilitar el acceso al empleo de los jóvenes y las personas que llevaban largo tiempo en el desempleo, modernizar las políticas activas de empleo y sus sistemas de gestión, la formación como herramienta al servicio de la empleabilidad y el talento o priorizar la digitalización de empresas y administraciones. Todos eran temas que deberían seguir siendo abordados en convergencia con los estándares europeos. Posteriormente el Gobierno, tras la cumbre de Lisboa de 2021, ratificó ese compromiso en el Plan de Acción de Derechos Sociales. Europa seguía el proceso de desplegar un código normativo destinado a garantizar la solidaridad entre generaciones, centrado en el empleo y las oportunidades, con la mirada puesta en la innovación y la protección social.

La materialización de los objetivos en materia de derechos sociales es, por tanto, un compromiso político compartido por las instituciones de la UE, por las autoridades nacionales, regionales y locales de todo signo, de los interlocutores sociales y la sociedad civil en su conjunto. Esto quiere decir que todos tenemos una función que cumplir acorde a las competencias concretas, y que el mandato se extiende por igual a los distintos gobiernos a lo largo de los años.

Los pactos sociales en España

La Constitución española, tras definir en su art. 6 a los partidos políticos como vehículos de la expresión del pluralismo político e instrumentos fundamentales para la participación política, establece en su artículo 7 que «los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios». Los interlocutores sociales, por lo tanto, forman parte, cada uno desde su lugar, de la arquitectura participativa de nuestras sociedades abiertas y plurales. Los grupos políticos articulando posicionamientos políticos en las Cámaras; los interlocutores sociales en la negociación colectiva y a menudo haciendo aportaciones significativas, a través del diálogo social, en multitud de disposiciones de carácter normativo. Una de las formas más clara de contribución de los interlocutores sociales es su participación en los grandes pactos bipartitos o tripartitos de contenido socioeconómico con los que asegurar la paz social y que tocan cuestiones fundamentales para la competitividad de nuestro país.

El encaje constitucional elegido dota a los sindicatos y asociaciones empresariales de una especial relevancia en un doble papel de defensa y de promoción de sus intereses. Defensa y promoción como dos caras de una misma moneda. Defensa de derechos e intereses con frecuencia confrontados en la negociación colectiva que pone límites, que garantiza que ninguna de las partes impedirá a la otra llevar a cabo su actividad con garantías. Y, por otro lado, la promoción en un sentido positivo de poner en valor sus planteamientos desde la autonomía. Nos encontramos, por tanto, con una doble función o una doble dimensión de los interlocutores sociales que nos recuerda a las dos dimensiones de la libertad, que apuntaba Isaiah Berlin en sus Dos ensayos sobre la Libertad.

Siguiendo ese silogismo nos encontramos, en un sentido, con la dimensión de defensa de los intereses en conflicto que nos conducen a su vez a otros conceptos constitucionales como el de la libertad sindical, el derecho de huelga, la adopción de medidas de conflicto o el derecho de negociación colectiva. A través de estas instituciones los interlocutores establecen límites, defienden y preservan los aspectos tuitivos del derecho laboral o plantean los requisitos para la competitividad de las empresas.

Pero hay otra dimensión que tiene que ver con esa participación en las decisiones de tipo político que también es constitucional y tremendamente relevante porque, a través de ella, la dimensión social del Estado se conecta también con su propia configuración democrática. Aquí los interlocutores sociales hacen llegar su voz y propuestas y, en no pocas ocasiones, contribuyen a una concepción más pluralista y rica de la democracia. En la perspectiva de las últimas cuatro décadas, la práctica continuada del diálogo social es un excelente ejemplo de cómo los interlocutores sociales han asumido su papel constitucional, dando respuesta positiva a esa oferta de actuación que la Constitución les planteaba. Y a la vez, la fuerza de ley de la negociación colectiva y la eficacia general de los convenios han propiciado un espacio normativo que da amplia cobertura a las relaciones laborales.

Sin duda, la práctica de la negociación colectiva, podríamos decir que ha servido, además de para actuar como marco normativo, como un valioso entrenamiento de sus protagonistas de cara a la suscripción de otros acuerdos sociales en importantes aspectos de las relaciones laborales, el modelo de protección social o las pensiones. Quizás porque se desarrolla la escucha del otro y se adquieren conocimientos y perspectivas de la contraparte, se termina, a través de esta suma, construyendo una fotografía más completa de los intereses en juego y una visión más clara de la manera en que las variables socioeconómicas se relacionan unas con otras.

Sea como fuere, la apuesta de las organizaciones sindicales y empresariales por desarrollar sus facultades constitucionales a través de la concertación social ha sido clara. Con mayor o menor intensidad, con una retórica más o menos amistosa, pero de forma sostenida en el tiempo, y a través de una diversidad de modalidades, los agentes sociales han negociado y han acordado en multitud de ámbitos para conciliar eficiencia económica y cohesión social y han contribuido así, de forma decisiva, a las profundas transformaciones políticas, económicas y sociales de España.

Desde el acuerdo Básico Interconfederal (ABI) (7) pactado por CEOE y UGT en diciembre de 1979 hasta el último acuerdo de rentas de 2023, ha habido una pluralidad de grandes pactos de concertación. Estos son algunos:

  • Acuerdos para la Negociación Colectiva de 1997, 2002, 2003, 2005 y 2007.
  • Compromiso de Actuación entre CEOE y CEPYME, y CC.OO. y UGT, sobre la Negociación Colectiva pendiente 2009 y 2011.
  • I Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2010, 2011 y 2012.
  • II Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2012, 2013 y 2014.
  • V Acuerdo sobre Solución Autónoma de Conflictos Laborales 2012-2016.
  • III Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2015, 2016 y 2017, suscrito el 8/6/15 (BOE de 20 de junio)
  • IV Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2018, 2019 y 2020.
  • V Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2023, 2024 y 2025.

Esta relación de acuerdos, tanto en las etapas de los gobiernos socialistas como de los gobiernos populares, ya fueran estos bipartitos o tripartitos, han cumplido esa doble función antes aludida de afrontar con éxito los problemas socioeconómicos y equilibrar las dimensiones de interés que son propias de trabajadores y empresarios, aumentando así la confianza y la competitividad económica y garantizando, a la vez, la paz social.

Otro ejemplo que merece ser mencionado es el Pacto de Toledo. En 1995, los distintos partidos del Congreso de los Diputados acordaron abordar juntos los retos de sostenibilidad y suficiencia del sistema de pensiones, desde un debate sosegado, compartido y alejado de la contienda partidista. Ese mismo año los diputados elaboraron un informe con quince recomendaciones iniciales y comenzaron las reuniones de una comisión no permanente para hacerle seguimiento y evaluación a los acuerdos alcanzados en su seno. Fruto de sus trabajos podemos destacar la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, la creación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social y gran parte de las reformas posteriores en materia de sostenibilidad y garantía del sistema público de pensiones de nuestro país.

El valor del pacto social

De todo lo anterior, debemos deducir que el diálogo social ha estado presente en nuestra cultura política sin interrupciones, con independencia del signo político de los gobiernos. Así, a lo largo de los años sindicatos y patronales han colaborado, a través de los pactos sociales, con el Estado en la toma de decisiones de políticas sociales y económicas con el fin de garantizar la efectividad de la democracia, la cohesión social y la distribución equitativa. La experiencia, en fin, nos muestra que cuanto más compleja y estructural es la tarea más necesarios son los pactos, pues estos servirán para orientar el futuro de varias generaciones. No podemos sino creer en las virtudes del pacto social, tanto en lo que tiene que ver con la regulación de las relaciones laborales como con el diseño de las políticas públicas y los marcos de previsión social y las pensiones. La experiencia nos dice que, con todas las dificultades que estas prácticas puedan conllevar, el resultado merece la pena. Por eso, me congratula participar en una obra como esta en la que se compendian reflexiones en torno a los diferentes pactos que han formado parte de nuestra historia democrática.

Contrario sensu, la polarización ideológica y una excesiva fragmentación del sistema de partidos pueden ser elementos que compliquen la estabilidad del sistema de pactos que llevan décadas sirviendo a la paz social y la convivencia en España. Pues el pacto social requiere una moderación que no siempre encuentra suficientes seguidores pero que es, precisamente, la tendencia más estable y paradigmática de la sociedad española desde la democracia.

Apostemos, entonces, por la moderación, que ha servido tan adecuadamente a nuestro modelo a lo largo de las últimas décadas. Las relaciones laborales sobre las que descansa nuestro sistema de protección no puede ser un juego de suma cero en la que unos pierden y otros ganen y viceversa. Más bien debe ser una suma en positivo y en equilibrio inspirada en la buena fe negocial. Y como baluarte de una moderación necesaria, los pactos sociales son una garantía para la convivencia y un gran antídoto contra la polarización.

Apoyemos, por todo ello, en línea con las reflexiones planteadas, iniciativas de búsqueda de consensos, como la que representa el Pacto de Toledo en relación con sus recomendaciones sobre el presente y futuro de las pensiones. Dejemos que siga haciendo su trabajo con independencia y rigor al margen de las discrepancias electorales. Dejemos que avance en su trabajo a través de recomendaciones unánimes que cada gobierno pueda llevar a cabo después con las reformas que estime oportunas.

La cultura del pacto ha hecho posible que, durante las últimas décadas, distintos gobiernos en España y de la UE, tanto de centro-izquierda como de centro-derecha, hayan contribuido a transformar la realidad de la economía, el empleo y la protección social siempre junto a los interlocutores sociales, organizaciones del tercer sector y administraciones regionales y locales. Siempre he defendido que todo éxito social es, y siempre será, resultado de la suma de esfuerzos conjuntos de sus protagonistas.

Sigamos esa senda de compartir lo esencial. Tratemos a la sociedad española como la sociedad madura que es y ofrezcamos información y consensos del más amplio alcance. Sólo así seremos capaces de cumplir con los compromisos de la Europa social a través del empleo. Son veinte objetivos que se agrupan en tres principales a alcanzar para 2030, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas:

  • Que, como mínimo, el 78 % de la población con una edad comprendida entre los 20 y los 64 años debe tener empleo.
  • Que al menos el 60 % de los adultos participen en actividades de formación todos los años.
  • Que reduzcamos en al menos quince millones, las personas en riesgo de pobreza o exclusión social.

Para lograr lo anterior tenemos una larga trayectoria en España de trabajo compartido, ejemplificada en cada rincón por las distintas manifestaciones del pacto social ininterrumpido durante décadas. Alcanzar estos objetivos requiere una inmensa movilización de recursos, además de inteligencia de país y capacidad de lograr acuerdos bipartitos y tripartitos en múltiples áreas, como la formación para el empleo o las condiciones de trabajo flexibles, estables, saludables e inclusivas. Tendremos que poner a punto las políticas activas de empleo y seguir diseñando y reforzando un sistema de protección social sostenible que no deje a nadie atrás.

Como siempre, estaremos a la altura de estos retos con generosidad y responsabilidad.

Notas

1) El relato de Raymon Carver, ¿De qué hablamos cuando hablamos de amor? inspiró a su vez la obra de Haruki Murakami ¿De qué hablo cuando hablo de correr? empleada para abordar temas complejos sobre los que existen innumerables formas de abordaje.

2) Presidente del Consejo Económico y Social del Reino de España entre 2006 y 2019.

3) Víctor Pérez-Díaz, Juan Carlos Rodríguez, Alerta y desconfiada: la sociedad española ante la crisis (2011).

4) Víctor Pérez-Díaz, Juan Carlos Rodríguez: Entre desequilibrios y reformas. Economía política, sociedad y cultura entre dos siglos (2014).

5) Desde el punto de vista de la filosofía abundan quienes encuentran sus orígenes en la obra de Rousseau El contrato social o antes de él en los trabajos de otros grandes pensadores desde Hobbes a Locke. En ese sentido, también resulta interesante la idea más contemporánea de contrato social o consenso social propuesta por John Rawls, que en su teoría de la Justicia Social busca el equilibrio moral de fuerzas entre los conceptos de igualdad y libertad que tradicionalmente han aparecido en oposición y que encuentran en el pacto un in medio virtus equilibrado.

6) Así, en el periodo 2011-2018 se mantuvo vivo el diálogo social, a través de diferentes mesas de trabajo en torno a la calidad en el empleo, la garantía juvenil, los autónomos y la economía social, la formación profesional, el SMI, pensiones y  protección social. A pesar de las dificultades, dada la grave crisis económica y social que atravesaba nuestro país, se alcanzaron importantes acuerdos sociales.

7) El Acuerdo Básico Interconfederal (ABI) contenía las bases de la negociación colectiva, y pasaría a convertirse finalmente en el Título III de la Ley del Estatuto  de los Trabajadores.

El último pacto de Estado

José Antonio Zarzalejos. Periodista y licenciado en Derecho. Ha sido director del diario ABC, El Correo Español–El Pueblo Vasco y su trayectoria ha sido reconocida por distintos premios. Autor de cuatro libros, en la actualidad colabora con diversos medios.

Avance

El autor del artículo parte del último pacto entre Partido Popular y Partido Socialista Obrero Español sobre una cuestión de Estado: el combate al terrorismo de ETA y la defensa de las libertades. Para valorarlo en toda su dimensión se detiene en el contexto, en las consecuencias –otros acuerdos que posibilitaron el final de terrorismo– y en la significación. En palabras de Zarzalejos: «La comprobación de que el consenso en problemas de Estado es, además de posible, conveniente y que los apriorismos ideológicos no cotizan cuando de lo que se trata es de defender el patrimonio de las libertades y de la integridad constitucional». Y recuerda: «La integridad territorial de España y la preservación de los derechos fundamentales […] son territorios de la política que solo se salvaguardan mediante grandes acuerdos de Estado». Se menciona aquí la adhesión del PSOE a la aplicación de medidas de intervención en la autonomía de Cataluña al amparo del artículo 155 de la Constitución en octubre de 2017, ya que: «Es muy probable que la unidad nacional requerirá en un futuro inmediato una colaboración estrecha entre los partidos políticos con representación parlamentaria que salvaguarden el esencial pronunciamiento del artículo 2 de la Carta Magna», el que afirma la indisoluble unidad de la nación española.

Entre las conclusiones: «Un pacto de amplio espectro es imprescindible para otra reforma que solo será viable cuando se den las condiciones (ambientales y aritméticas) para afrontarla con éxito: la reforma constitucional». Repaso a la historia reciente y vista al futuro porque «España, en el ojo del huracán de las contradicciones democráticas, no puede remitirse simplemente al pasado, pero tampoco olvidar sus mejores episodios históricos. Si así ocurre está condenada a repetir los que fueron los peores de su pretérito convulso».

Artículo

El 8 de diciembre del año 2000 el Partido Popular y el Partido Socialista Obrero Español firmaron en Madrid el último pacto entre ambas formaciones sobre una cuestión de Estado: el combate al terrorismo de ETA y la defensa de las libertades. Fue un acto solemne en el edificio del Consejo de Ministros de la Moncloa y lo suscribieron Javier Arenas y José Luis Rodríguez Zapatero en presencia de José María Aznar, presidente del Gobierno. Aunque el texto acordado comprometía a las dos formaciones a desplegar hasta diez políticas conjuntas, el espíritu del acuerdo se sintetizaba en el preámbulo que, de forma sencilla, directa y sin circunloquios ofrecía todas las claves que llevaron a socialistas y populares a unirse como nunca después lo han hecho. Decía así:

«El retorno de ETA a la violencia terrorista, tras el cese temporal anunciado en septiembre de 1998, ha puesto dramáticamente en evidencia la situación en el País Vasco. Con ello, ha quedado también de manifiesto el fracaso de la estrategia promovida por el PNV y por EA, que abandonaron el Pacto de Ajuria Enea para, de acuerdo con ETA y EH, poner un precio político al abandono de la violencia. Ese precio consistía en la imposición de la autodeterminación para llegar a la independencia del País Vasco.

La estrategia de ETA no puede ser más evidente: tratan de generalizar el miedo para conseguir que los ciudadanos y las instituciones desistan de sus principios, ideas y derechos y así alcanzar sus objetivos que, por minoritarios, excluyentes y xenófobos, no lograrían abrirse camino jamás con las reglas de la democracia.

El abandono definitivo, mediante ruptura formal, del Pacto de Estella y de los organismos creados por éste, por parte de ambos partidos, PNV y EA, constituye una condición evidente y necesaria para la reincorporación de estas fuerzas políticas al marco de unidad de los partidos democráticos para combatir el terrorismo. La recuperación plena de esa unidad para luchar contra el terrorismo debe llevarse a cabo en torno a la Constitución y el Estatuto de Guernica, espacio de encuentro de la gran mayoría de los ciudadanos vascos.

Asimismo, la ruptura del Pacto de Estella y el abandono de sus organismos constituye, para el Partido Popular y el Partido Socialista, un requisito para alcanzar cualquier acuerdo político o pacto institucional con el Partido Nacionalista Vasco y Eusko Alkartasuna.

Desde el acuerdo en el diagnóstico y en las consecuencias políticas que del mismo se derivan, el Partido Popular y el Partido Socialista Obrero Español queremos hacer explícita, ante el pueblo español, nuestra firme resolución de derrotar la estrategia terrorista, utilizando para ello todos los medios que el Estado de Derecho pone a nuestra disposición.

Queremos, también, reforzar nuestra unidad para defender el derecho de los vascos, el de todos los españoles, a vivir en paz y en libertad en cualquier lugar de nuestro país».

El anterior es un texto histórico por su singularidad en la trayectoria democrática española y por su valor de referencia en los momentos actuales en los que la polarización sugiere la imposibilidad de repetirlo sobre cualquier otro problema de Estado. Para valorarlo en toda su dimensión es preciso, sin embargo, indagar sobre el contexto en el que se produjo. En primer lugar, debe subrayarse que la iniciativa partió de José Luis Rodríguez Zapatero, a la sazón secretario general del PSOE desde el mes de julio de ese mismo año. Esa iniciativa, además, se produjo tras las elecciones generales del 12 de marzo de ese año en las que el PP obtuvo mayoría absoluta en el Congreso con unas cifras contundentes: más de diez millones de votos, el 45% de las papeletas y 183 escaños. El PSOE, lastrado aún por la crisis interna, era la primera fuerza de la oposición, pero disminuida: casi ocho millones de votos, el 34,70% de los emitidos y solo 125 diputados en el Congreso.

Superar la desconfianza entre los partidos

Con esa correlación de fuerzas parecería ‒según el entendimiento actual de la política‒ que la oferta de Rodríguez Zapatero podía ser o tramposa o ingenua. De hecho, tanto en el Gobierno como en el PP se acogió por algunos sectores con prevención. Pero los acontecimientos que aconsejaban abordar ese acuerdo eran demasiado trágicos, especialmente preocupantes y, a la postre, prescribían la unidad de acción política para mantener la integridad del Estado. Porque ese año, la banda terrorista ETA rompió la tregua declarada en 1998 y cometió 73 atentados y 23 asesinatos, entre ellos el de Fernando Buesa (22 de febrero), portavoz del Partido Socialista de Euskadi en el Parlamento Vasco y el del exministro socialista Ernest Lluch (21 de noviembre).

Esa furia terrorista, además, se desató después de que la propia ETA, los partidos nacionalistas vascos y los sindicatos de obediencia al radicalismo abertzale firmasen (12 de septiembre de 1998) en Estella-Lizarra otro pacto que, además de derogar de hecho el alcanzado por todas las fuerzas políticas vascas el 12 de enero de 1988 en el palacete presidencial de Ajuria Enea, respondía al enorme movimiento popular contra el terrorismo nacionalista que se activó en julio de 1997 con el secuestro de Ortega Lara y de Miguel Ángel Blanco y la ejecución criminal de este joven concejal popular del Ayuntamiento vizcaíno de Ermua. El abertzalismo, en todas sus versiones, sintió el temor a ser arrollado por la indignación de los crímenes y del terror y urdió un pacto para, supuestamente, transar las condiciones de la desaparición de ETA que, en realidad, preservaba a la banda terrorista asumiendo la teoría del «conflicto» entre España y Euskadi y, consecuentemente, propugnando una suerte de negociaciones de paz.

Las conversaciones iniciales entre los partidos se sustanciaron discretamente entre Alfredo Pérez Rubalcaba, entonces diputado y miembro del Comité Federal del PSOE (luego, en 2006 ministro del Interior y a partir de 2010 vicepresidente primero, portavoz de Gobierno, reteniendo la cartera de Estado de Interior) y Javier Zarzalejos, secretario general de la Presidencia con categoría de secretario de Estado, luego secretario general de FAES y en la actualidad también diputado en el Parlamento Europeo (No hay ala oeste en la Moncloa, editorial Península. 2018, relato de Zarzalejos que recoge en las páginas 271 a 294 su interlocución con Pérez Rubalcaba y el papel de ambos en la consecución del pacto). Esa negociación –muy confidencial en ocasiones– estaba engrasada previamente por las buenas relaciones en el País Vasco entre Jaime Mayor Oreja y Nicolás Redondo, secretario general del PSE que fue ratificado por Rodríguez Zapatero, que confirmó también el papel relevante de Pérez Rubalcaba.

El pacto por las Libertades y contra el Terrorismo recibió antes de su firma impactos negativos de una parte importante del socialismo español: el Partido de los Socialistas Catalanes (PSC) terminó desvinculándose, esgrimiendo su autonomía confederal reconocida en el protocolo de relación con el PSOE. Pasqual Maragall avistaba entonces la presidencia de la Generalitat con un partido socialista con sectores claramente partidarios de un nacionalismo que terminaron por eclosionar mucho tiempo después en los años 2012-2017 durante el proceso soberanista. El PNV, EA, los sindicatos abertzales y otras fuerzas políticas y sociales en el País Vasco tildaron el pacto de «frente nacional». Pero tanto la CEOE como las dos grandes centrales sindicales –UGT y CC.OO.– se unieron al acuerdo en la cascada de adhesiones que se produjeron desde otros ámbitos sociales.

Un pacto germen de otros pactos

Observado con perspectiva, el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo fue más trascendente de lo que quizás los firmantes pudieron suponer cuando lo suscribieron. Porque el acuerdo llevó a otros sustanciales: la aprobación de la ley orgánica 6/2002 de 27 de junio de Partido Políticos y, en su aplicación, igualmente por consenso de populares y socialistas, alcanzado en el seno de la comisión del seguimiento del Pacto, a la histórica votación en el Congreso de 26 de agosto de 2002 en la que la Cámara (PP y PSOE) solicitó al Gobierno que instasen al ministerio fiscal y a la abogacía del Estado la interposición de demanda de ilegalización de Herri Batasuna, Batasuna y Euskal Herritarrok. La petición fue resuelta por la Sala Especial del Supremo, por unanimidad de sus dieciséis magistrados, y ratificada por el Tribunal Constitucional y por el Europeo de Derechos Humanos que declaró la sentencia conforme al Convenio que los regula el 30 de junio de 2009.

En ejecución de esta resolución, la Sala Especial del Supremo, actuó hasta 2011, siendo especialmente relevante la ilegalización del Partido Comunista de las Tierras Vascas en 2008, lo que permitió la investidura al año siguiente del secretario general del PSE, Patxi López, como lehendakari con el voto del Partido Popular, componiendo entre ambos partidos una mayoría absoluta (PSE, 25; PP, 13; sobre un total de 75 parlamentarios) que igualmente puede calificarse de histórica y que tampoco nunca se repitió.

Tras los acuerdos que llevaron al consenso constitucional de 1978, el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo ha sido el más importante por su significación y por sus consecuencias. La significación reside en la comprobación de que el consenso en problemas de Estado es, además de posible, conveniente y que los apriorismos ideológicos no cotizan cuando de lo que se trata es de defender el patrimonio de las libertades y de la integridad constitucional. Sus consecuencias fueron definitivas: el pacto activó los mecanismos institucionales para la erradicación del terrorismo de ETA. La ilegalización de su brazo político, por aplicación de la ley de Partidos, condujo a la banda terrorista –no sin el previo y enorme esfuerzo policial y gracias también a la colaboración internacional– a declarar el cese de la llamada «lucha armada» en 2011 y a su disolución en 2018.

La integridad territorial de España y la preservación de los derechos fundamentales –pilares de la Constitución de 1978– son territorios de la política que solo se salvaguardan mediante grandes acuerdos de Estado. Desde entonces (2000-2003) no se han producido más, salvo la adhesión del PSOE en el Senado a la aplicación de medidas de intervención en la autonomía de Cataluña al amparo del artículo 155 de la Constitución el 27 de octubre de 2017 propuesta por el Gobierno del PP presidido por Mariano Rajoy.

Es muy probable que la unidad nacional requerirá en un futuro inmediato una colaboración estrecha entre los partidos políticos con representación parlamentaria que salvaguarden el esencial pronunciamiento del artículo 2 de la Carta Magna: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española». Por lo demás, un pacto de amplio espectro es imprescindible para otra reforma que solo será viable cuando se den las condiciones (ambientales y aritméticas) para afrontarla con éxito: la reforma constitucional. Ahora no parece posible, pero la aceleración de los tiempos políticos en esta tercera década del siglo XXI aconseja no formular pronósticos a medio y largo plazo, aunque sí advertir de que la transformación del sistema bipartidista en otro multipartidista, con profundas mutaciones en la izquierda y la derecha convencionales por la incidencia del populismo de signos contrarios, obligarán a una reformulación de la concepción de los pactos en la política de las democracias occidentales. España, en el ojo del huracán de las contradicciones democráticas, no puede remitirse simplemente al pasado, pero tampoco olvidar sus mejores episodios históricos. Porque si así ocurre está condenada a repetir los que fueron los peores de su pretérito convulso.

Renovar el pacto para fortalecer la Unión Europea

Elena Valenciano. Presidenta de la Fundación Mujeres. Fue vicesecretaria general del PSOE, diputada del Congreso y diputada del Parlamento Europeo.

Avance

La Unión Europea debe superar dos problemas importantes para desenvolverse como una potencia en el mundo, indica Elena Valenciano: la ausencia de una soberanía superior a las soberanías agregadas de sus estados miembros; y el déficit democrático —el Consejo Europeo detenta un verdadero poder omnímodo en la Unión lo cual pervierte el buen método comunitario que busca lo equilibrios, y resulta «exasperante», señala la autora, que setenta años después no tengamos un verdadero control democrático del gobierno europeo—. Habría que adoptar, además, mecanismos específicos comunes para garantizar los bienes estratégicos ante retos nuevos como los que plantean la energía, el agua, los alimentos, la salud pública, la inseguridad y la demografía. Mención aparte merecen las migraciones: hace falta un gran acuerdo europeo para que quienes buscan una existencia digna no tengan que arriesgar la vida para llegar hasta nosotros.

Nada tiene que ver el mundo actual con el de hace medio siglo: la complejidad del escenario global exige más cooperación internacional.

Es necesario —afirma la autora— un multilateralismo renovado que se traduzca en pactos, a fin de eliminar desconfianzas y amenazas que pueden desembocar en conflicto. Así, se debe consolidar la presencia de la UE en el G7, el G20 y otros foros con una representación sólida evitando la multiplicidad de líderes de la Unión; y exigir un asiento para la UE en el Consejo de Seguridad como primer paso para reformar el sistema de Naciones Unidas.

La Unión —sostiene Valenciano— debe promover un gran pacto por el multilateralismo para reforzar su papel como actor global y su liderazgo en la cooperación internacional, en defensa de un orden basado en los derechos humanos y el imperio de la ley. Ante las amenazas contra la paz, la UE deberá insistir en la distensión, la disuasión y el acuerdo. Y ante quienes tratan de imponer su visión totalitaria o negar la universalidad de los derechos humanos, la UE debe hacerles frente uniéndose más.

El siglo XX iba a cambiar Europa para siempre. Tras las dos feroces guerras mundiales los límites a la barbarie habían desaparecido: bombardeos, deportaciones y hambrunas, campos de concentración y ejecuciones en masa.

La guerra no se concentra en un solo territorio: es una guerra total. El crecimiento del fascismo, el estalinismo y los nacionalismos excluyentes, dejaban una única salida razonable para Europa: romper con ese terrible legado y proyectarse hacia un futuro en el que los europeos construyeran algo juntos para dejar de destruirse entre sí. Se trataba no sólo de acordar la paz sino de generar el antídoto contra la guerra.

Es posible que sin el horror de la Primera Guerra Mundial y todas sus consecuencias Altiero Spinelli y sus compañeros, prisioneros antifascistas en la isla de Ventotene, no hubieran hecho nunca la reflexión (1941) que publicaron en forma de manifiesto en 1944. Spinelli imaginó una Europa en la que se abolirían los estados nación que la habían enfrentado y dividido, con una moneda única para todos, una política exterior propia y la práctica de la cooperación y la solidaridad dentro y fuera de sus fronteras. El escritor y político italiano consiguió llevar esa utopía, siendo ya eurodiputado, al Tratado Constitutivo de la Unión Europea, aprobado por amplia mayoría de la Eurocámara, en 1984.

El acuerdo para la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en 1951 por la República Federal Alemana, el Benelux, Francia e Italia supondría la semilla de la integración europea. La CECA representa el primer gran pacto entre distintos estados que, superando grandes escollos y todo tipo de presiones, suprimiría las aduanas con el objetivo de crear un mercado común cuyo resultado fue la mejora tanto de la producción del carbón y del acero como su comercio.

Los Tratados de Roma reforzarían la idea de avanzar en un futuro común para los europeos y, así, paso a paso, hemos seguido construyendo este impresionante invento político que es la Unión Europea.

Déficits a superar

De un tratado a otro tratado, la UE ha hecho camino hacia un destino final que no sé si alcanzaremos. Es posible que los europeístas estemos atrapados en nuestro propio sueño y aspiremos a algo que está lejos de los textos y de la realidad. Pero aun ateniéndonos a la letra y sin pretender ir más allá de lo previsto, debemos ser conscientes de que para desenvolverse como una potencia en el mundo y ser la verdadera cúpula política de un continente entero, la Unión Europea presenta, en su origen, dos problemas mayores que conviene recordar.

Por un lado, la ausencia de una soberanía superior a las soberanías agregadas de sus estados miembros. Este hecho perfila un funcionamiento basado en auctoritas y una potestas discutibles, difíciles de gestionar en el ámbito interno y aún más en el marco internacional. Dentro de la Unión resolvemos el problema utilizando un método lento pero seguro, el de parar el reloj hasta que todo encaje. En el espacio internacional, reclamamos comprensión de los demás, aunque no seamos un Estado ni tampoco una organización internacional propiamente dicha. Exigimos, a veces, a otros lo que no alcanzamos a cumplir nosotros mismos sin tener en cuenta que ello erosiona enormemente nuestra credibilidad.

Por otro, no debemos ignorar nuestro déficit o defecto democrático. No me refiero solo a que el Parlamento Europeo tenga más o menos competencias ni que en las elecciones europeas la participación sea insuficiente en la mayoría de los Estados miembros; la cuestión es que los problemas se enredan y enfrentan a las instituciones europeas entre sí retrasando las decisiones hasta un punto de no retorno, en algunas ocasiones. Hoy el Consejo Europeo detenta un verdadero poder omnímodo en la Unión y ello está pervirtiendo el buen método comunitario que busca los equilibrios.

Setenta años después resulta exasperante que, más allá de haber conseguido aumentar el número de países miembros, nuestro Estado de Derecho europeo no comience por una auténtica división de poderes y un verdadero control democrático del gobierno europeo.

Estos defectos son especialmente sensibles para España. Un país que mantiene en buena forma su compromiso y su adhesión al proyecto de la Europa unida. Los españoles reconocen una legitimidad superior a «lo que dice Bruselas» incluso por encima de las propias instituciones nacionales. España, por su europeísmo transversal, debería formar parte del grupo de países llamados a liderar los cambios que necesita la Unión para ser una verdadera federación de Estados, acelerar los tiempos y actualizar el sueño europeo para las generaciones más jóvenes.

Del pacto original a los pactos esenciales

Los cambios deberían empezar por la renovación del gran pacto original llamando a una Convención europea con ambición de dar el salto que la Unión necesita para sobrevivir en las próximas décadas.

Los últimos años han venido marcados por algunas crisis que dejan clara la urgencia de ir más allá de la gestión ordinaria de los problemas creando nuevos instrumentos comunes.

Europa debe poner en marcha mecanismos específicos para enfrentar lo que podríamos llamar «el problema de la escasez» y garantizar los «bienes estratégicos» o «bienes de supervivencia».

—La energía. La generación, disponibilidad, transporte, consumo, costes, precios de la energía; cualquiera de estos elementos justifica una estrategia común que se sostenga en el tiempo. Sin ello será difícil seguir planificando economías, sistemas productivos y garantizando el bienestar de los ciudadanos.

—El agua. Si la sequía sigue avanzando y no pactamos la gestión de los recursos hídricos europeos hasta el límite que permita la geografía física y la obra pública, en pocas décadas podemos enfrentarnos a un escenario Mad-Max en el que la última tecnología conviva con la máxima escasez y el agua sea causa de terribles conflictos también en Europa.

—Los alimentos. Hacen falta solo unos cuantos puertos bloqueados para poner en evidencia que el tráfico de los alimentos no está garantizado y que los problemas pueden pasar de ser imprevistos a convertirse en irresolubles en pocas semanas. La falta de algunos productos para la agricultura o la alimentación que, en nuestros países puede generar inquietud, en el Sur se convierte en una cuestión vital para grandes capas de población.

—La salud pública: La pandemia de la COVID-19 demostró lo urgente y decisivo que resulta el acuerdo europeo para afrontar una crisis de semejante gravedad y dimensión.

—La inseguridad, los tráficos ilícitos, el crimen organizado. El narcotráfico avanza también en suelo europeo. Algunos países están viviendo con alarma una verdadera espiral de criminalidad. De manera coordinada, valiente e innovadora podríamos tener frente al narcotráfico una victoria similar a la que Europa ha tenido frente al terrorismo: cooperación interna e internacional.

—La demografía. Si el peso económico de Europa en el mundo se va ajustando conforme crecen nuevas potencias, el peso demográfico es nuestro verdadero punto débil. Varias de las grandes tribus europeas no llegan a la tasa de reemplazo. Necesitamos un debate para decidir si estamos dispuestos a apoyar a los más jóvenes en su emancipación y que tener hijos no acabe siendo un deseo inalcanzable. No debemos seguir ignorando la importancia de equilibrar el envejecimiento galopante de nuestras sociedades.

—En la lista de retos urgentes podemos continuar con las migraciones. Nos hemos acostumbrado a una realidad inaceptable desde cualquier punto de vista. Quienes buscan una vida digna, lejos de la violencia o la pobreza de sus países, no pueden tener que arriesgar la vida para llegar hasta nosotros. No hay ideología ni razón filosófica, política o religiosa que no nos interpele. Hace falta un gran acuerdo europeo para detener este despropósito inhumano que, además, cuestiona radicalmente los valores éticos que decimos defender.

La prosperidad de nuestros vecinos es fundamental para el futuro de la Unión: Europa es la solución también para ellos. Nuestra política de vecindad es casi perfecta en la teoría, pero deja mucho que desear en su aplicación. Voy a citar un único ejemplo: Túnez. Una democracia que ayudamos a resucitar, una Constitución que hemos inspirado y una primavera fallida por asfixia. Pobre política de vecindad de la UE si no es capaz de salvar a un país de ese tamaño y que había manifestado su deseo de cambio.

Hay que acordar de manera sosegada pero sincera y responsable, entre nosotros los miembros de la UE y con ellos, los vecinos, cuáles serán las relaciones sin crear falsas expectativas. Tanto en los Balcanes y otros territorios que son europeos según el mapa, como en la orilla Sur del Mediterráneo y más allá. Muchos millones de personas originarias de todos esos países viven ya entre nosotros, así que parece razonable planificar con ellos su porvenir y el nuestro que será compartido. En esta realidad geopolítica cambiante pactar con nuestros vecinos el camino que, en todo caso, vamos a recorrer juntos es estratégico.

Tras varios siglos de evolución política y jurídica internacional civilizada, vivimos un retorno al caos. La guerra es híbrida; se ha dejado de respetar el derecho internacional humanitario; combaten los ejércitos privados, soldados sin estandartes ni distintivos y sin responsabilidad legal. Se invaden países, destruyen ciudades y masacran poblaciones y lo primero que se pisotean son las reglas del orden internacional que nos habíamos dado en 1949. Hoy, en pleno siglo XXI ni la Cruz Roja ni la Media Luna Roja pueden garantizar hacer de escudo contra artefactos teledirigidos sin límites a la crueldad.

Resucitar en el multilateralismo

Es necesario renovar un multilateralismo consciente de los cambios que se han ido produciendo en el escenario geopolítico para eliminar desconfianzas y amenazas que pueden desembocar en conflicto. El mundo es otro del que hemos conocido en los últimos 50 o 60 años. Europa no es el centro de ese mundo ni es valorada por grandes regiones del planeta como el modelo a seguir. A mayor complejidad en el escenario global, mayor necesidad de conversación y de cooperación internacional. El juego entre potencias debe empezar por el respeto y seguir por el (re)conocimiento mutuo. El multilateralismo renovado debe plasmarse en pactos como aquellos que supusieron el principio del fin de la Guerra Fría. Pactos a los que hemos ido renunciando de manera irresponsable.

A muchos nos gustaría que la Política Exterior y de Seguridad Común diese el gran salto adelante. Estamos en el momento de hacer de la necesidad virtud y, por qué no, convertir la que hasta ahora ha sido tan sólo una rama de la construcción europea, en el tronco de una verdadera federación de poderes que optimicen nuestras capacidades en la escena internacional.

Mientras llega ese salto, deben fortalecerse la coordinación y las operaciones conjuntas. Imaginemos que los aliados que buscan nuestro apoyo no tuvieran que girar por siete u ocho capitales para obtener la ayuda que necesitan. O bien pensemos en 27 ejércitos concentrados en uno solo, dirigido por generales europeos que planifican la nueva operatividad de la Alianza Atlántica en un plano mucho más equivalente con sus colegas norteamericanos.

—Se debe consolidar la presencia de la UE en el G7, el G20 y demás foros de alto nivel con una representación sólida evitando la multiplicidad de líderes de la Unión, cada uno buscando su protagonismo, porque resulta muy poco eficaz.

—Exigir un asiento para la UE en el Consejo de Seguridad debería ser el primer paso de una reforma a fondo del sistema de Naciones Unidas. En las grandes crisis recientes la ONU ha dado muestras de una cierta desorientación cuando no de ausencia.

En definitiva, mientras juega sus bazas, la UE debe promover un gran pacto por el multilateralismo que reforzaría nuestro papel como actor global y nuestro liderazgo en la cooperación internacional, en defensa de un orden basado en normas, los derechos humanos y el imperio de la ley.

En el núcleo de nuestra ambición para convertirnos en una verdadera potencia mundial debe estar, sin duda, el mantenimiento de la paz. A falta de métodos más eficaces, la Unión Europea deberá seguir insistiendo en la distensión, la disuasión y finalmente, el acuerdo.

En los últimos años hemos asistido a la decadencia de todos los acuerdos armamentísticos que sirvieron para garantizar la supervivencia del mundo. Ahora deberíamos ser los propios europeos quienes los reconstruyéramos. Entre otras razones porque no está escrito que Europa no vuelva a ser el escenario del peor conflicto, el definitivo.

Unirnos más

El método es conocido y lo hemos probado: acordar, pactar, convenir, paso a paso, forjando y consolidando las alianzas, los europeos entre nosotros, y después con los demás. Es la senda que emprendimos, por ejemplo, con los acuerdos para combatir el calentamiento global y que, ahora, corren también el riesgo de resquebrajarse.

Las fuerzas del mal, aquéllas que buscan imponer su visión totalitaria utilizando la violencia y el terror siempre han existido. En muchos lugares del mundo se mueven corrientes ultranacionalistas y excluyentes que niegan la universalidad de los derechos humanos. Y la única forma de combatirlas es uniéndonos más. Lo aprendimos con dolor en la reciente historia de nuestro Continente. Hemos llegado muy lejos; hoy los jóvenes europeos ya no comparten trincheras sino universidades, ya no se matan entre ellos, se escuchan. Es tiempo de poner en valor nuestros éxitos y corregir nuestras debilidades. No es fácil predecir cómo será la Unión Europa en los próximos cincuenta años, pero es seguro que seremos los que consigamos pactar entre todos.

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Ganar el futuro: el desafío de la sostenibilidad es la gobernanza

Cristina Monge. Profesora asociada de Sociología en la Universidad de Zaragoza y en la UNED. Politóloga y socióloga, especialista en movimientos sociales, emergencia climática y transición ecológica.

Avance

La gran dificultad de la transición ecológica —necesaria para enfrentarse al reto del cambio climático— radica en la gobernanza que permita hacerla real, expone Cristina Monge. Es necesario contar, para ello, con mecanismos institucionales y dinámicas de acuerdos. Y es fundamental canalizar el conocimiento, como hace el Panel Intergubernamental de Cambio Climático —IPCC— que no desarrolla investigación propia, sino que reúne a científicos para poner su trabajo al servicio de Naciones Unidas. El problema es que, al someter a negociación con los Estados los informes de síntesis, se tienden a suavizar algunas conclusiones, lo que ha merecido reproches por parte de los investigadores. Es necesario poner en marcha una red de colaboración e incentivos mutuos, dada la complejidad que tiene la gobernanza de la agenda internacional del cambio climático. Un ejemplo de esto es la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) creada en la Cumbre de Río en 1992, y que ha concitado el acuerdo de 197 países, quienes reciben el nombre de Partes y se reúnen anualmente en las conocidas Conferencias de las Partes —COP—. Especialmente relevante fue la COP 21 (2015) en la que se consiguió alcanzar el Acuerdo de París que estableció el objetivo de evitar un incremento de la temperatura que no supere 2ºC y a ser posible 1,5ºC.

La transición energética tiene víctimas, singularmente por la reconversión de algunos sectores económicos, lo cual requiere una gestión adecuada. En España, están en marcha los llamados Contratos de transición justa, que son acuerdos del Estado con los agentes sociales, políticos y económicos de un territorio obligado a reinventarse.

Con tecnología y acuerdos políticos se pueden obtener éxitos, como el logrado con el Protocolo de Montreal (1987), para eliminar las sustancias químicas que dañan la capa de ozono. La autora concluye señalando que ante el reto del cambio climático merece la pena invertir tiempo en diseñar una buena gobernanza, mediante procesos de deliberación que permitan alcanzar acuerdos múltiples.

Artículo

El principal reto que tiene hoy la humanidad es la crisis climática, y su gran desafío, encontrar la forma de enfrentarse a ella haciendo posible una transición ecológica. Tras años de investigación científica, desarrollo de tecnología, inversión en la llamada economía verde y avances regulatorios, la gran dificultad de la transición ecológica está en su dimensión política, en la gobernanza que permita hacerla real.

Esto viene marcado por las propias necesidades de dicha transición, que van más allá de incentivos puntuales para una reconversión económica. Como muestra la abundante literatura especializada, para hacer frente al desafío es necesario contar con mecanismos institucionales, dispositivos deliberativos y dinámicas de acuerdos multi-actor que incorporen todos los factores en juego y su complejidad.

El conocimiento colectivo

Una de las primeras muestras de la necesidad de sistemas de gobernanza distintos construidos sobre la necesidad de acuerdos se puede encontrar en la propia creación de conocimiento. El Panel Intergubernamental de Cambio Climático –IPCC, por sus siglas en inglés– que asesora a Naciones Unidas sobre cambio climático, no desarrolla investigación propia, sino que reúne a científicos de las distintas áreas de conocimiento relacionadas con la crisis climática para evaluar el conocimiento disponible creado previamente por toda la comunidad científica, identificar aspectos en los que hay coincidencia, y detectar aquellos otros en los que es necesario seguir investigando.

Una estructura cuyo fin es evaluar el conocimiento científico y ponerlo al servicio de Naciones Unidas con el propósito de servir de base a la búsqueda de acuerdos entre los Estados. Algo así es difícil de encontrar en otras áreas. Entre sus virtudes se señalan tanto la solvencia del trabajo desarrollado y la puesta a disposición del conocimiento para facilitar la toma de decisiones, como la pluralidad de la procedencia de revisores desde el punto de vista cultural y de áreas de conocimiento. Por la parte de las dificultades, la necesidad de someter a negociación con los Estados los informes de síntesis –que son lo que tienen repercusión pública– ha generado ya más de una crítica y reproche por parte de los investigadores, dado que la tendencia a dulcificar algunas conclusiones o rebajar la rotundidad de las recomendaciones genera frustración entre los mismos. No obstante, se sigue considerando que el IPCC juega un papel fundamental no sólo evaluando el conocimiento existente, sino haciéndolo con vocación de ayudar a la toma de decisiones. Conocimientos expertos –en plural– al servicio de la transformación.

Ejemplo de gobernanza compleja

La agenda internacional del cambio climático, hoy cuestionada en algunos sectores por su falta de eficacia y pérdida de credibilidad, es un ejemplo de gobernanza compleja. ¿Sería posible hacer frente a un desafío global de otra manera, mediante la imposición al conjunto de la comunidad internacional de ciertas estrategias por parte de quienes más poder geopolítico albergan? La experiencia demuestra que es necesario poner en marcha una red de colaboración e incentivos mutuos para poder desarrollar todos los elementos necesarios. La incorporación de cláusulas ambientales, por ejemplo, en acuerdos comerciales, puede ser un incentivo en algunos casos, y no debe descartarse, pero la transición que aquí se plantea es un caldo mayor.

La propia Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) es un ejemplo de esto. Creada en la Cumbre de la Tierra de Río en 1992, ha concitado el acuerdo de 197 países, quienes reciben el nombre de Partes y se reúnen anualmente en las conocidas Conferencias de las Partes –COP–. En estas cumbres las decisiones se toman por consenso de los 197 países que integran la Convención, lo que dificulta la agilidad y ambición de éstas. Dos cumbres han sido especialmente relevantes por los acuerdos alcanzados. La primera, la COP 3, en 1997, que aprobó el Protocolo de Kioto con el objetivo de reducir un 5% las emisiones de gases de efecto invernadero. Dieciocho años más tarde, en la COP 21 celebrada en 2015, se consiguió alcanzar el Acuerdo de París que estableció el objetivo de evitar un incremento de la temperatura a no más de 2°C en 2100, y a ser posible de 1,5ºC, a través de responsabilidades comunes pero diferenciadas de las Partes.

Esta Convención Marco se completa con una serie de acuerdos entre otros actores de distinta naturaleza, como los privados, que se dan cita en el Pacto Global con el objetivo de levantar un movimiento de empresas que hagan negocios de manera responsable[1]; actores subnacionales, como las ciudades o las regiones; organizaciones de la sociedad civil que trabajan en red pidiendo mayor ambición en las negociaciones; o redes de cooperación técnica como el Consejo Mundial de la Energía (WEC) o la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), entre otros.

No faltan tampoco espacios de colaboración multi-stakeholders como la Global Climate Partnership, la principal plataforma de colaboración de coaliciones regionales de soluciones innovadoras y aprendizaje; Alliances for Climate Action, que promueve una nueva forma de liderazgo climático mediante la articulación de grupos nacionales de líderes empresariales, gubernamentales, locales, académicos y de la sociedad civil en países de todo el mundo para impulsar la descarbonización en sus países, la red Sustainable Development Solutions Network, con protagonismo del mundo académico colaborando con el empresarial, etc.

Dicho lo cual, es importante no obviar la pregunta clave en todo esto: ¿Permite este modelo alcanzar la velocidad y ambición necesaria para hacer frente a la crisis climática? Habría que diferenciar los acuerdos alcanzados en las COP propiamente dichas, es decir, entre las Partes de la Conferencia, que son los Estados, y el resto de las redes que acompañan a la celebración de las cumbres. En el primer caso, como es conocido, la exigencia de unanimidad en el plenario provoca acuerdos poco ambiciosos, que, junto a la ausencia de instrumentos de obligatoriedad de cumplimiento, hacen que las cumbres comiencen a estar cuestionadas por sectores tanto del ámbito científico, como social y de opinión pública. Ahora bien, ¿sería posible hacerlo de otro modo? Se antoja complicado imaginar mecanismos distintos que permitieran avanzar más rápido. No obstante, a lo largo de la vida de la Convención, se han ido creando coaliciones de países ad hoc para llegar a acuerdos más ambiciosos en temas de interés común, o para conseguir introducir algún aspecto nuevo en los acuerdos, como la perspectiva de género o la idea de transición justa. Es decir, la Convención, en la medida en que exige la unanimidad, tiene abundantes limitaciones, pero nada impide que aquellos Estados que así lo consideren puedan poner en marcha acuerdos para incrementar la ambición o situar un enfoque nuevo, y generar incentivos para que otros países se sumen. Velocidades múltiples para incentivar la aceleración del conjunto.

Caso distinto es el de las múltiples redes de empresas, gobiernos subnacionales, centros tecnológicos y de investigación, u organizaciones de la sociedad civil que se agrupan alrededor de las conferencias, y que se han convertido en aceleradores de la transición compartiendo conocimiento y creando sinergias entre sus miembros.

Esta transición también tiene víctimas

Como todas las transiciones, esta también tiene sus víctimas. Gestionar este aspecto es clave para el éxito o fracaso. Ejemplos de lo segundo hay muchos: desde los chalecos amarillos en Francia, hasta las protestas por restringir el tráfico privado en el centro de las ciudades, pasando por la reconversión de algunos sectores económicos, proliferan los casos en los que los afectados por los cambios se oponen ante lo que consideran una afrenta a su modo de vida. Y en muchos casos, así es.

Ejemplos de lo contrario no hay tantos y están en fase de experimentación. En España, se están gestionando en este momento Contratos de transición justa, instrumentos creados dentro de la Estrategia de transición justa [2] aprobada en 2019 y hoy financiados en buena medida por el Fondo de transición justa de la UE: acuerdos del Estado con los agentes sociales, políticos y económicos de un territorio obligado a reinventarse ante el cambio de su estructura económica provocado por la transición ecológica. Se trata, fundamentalmente, de comarcas mineras que ven cómo el cierre de las minas de carbón y las centrales térmicas les obliga a repensar el conjunto de la economía. La gran dependencia que el territorio en su conjunto tiene de grandes empresas como estas les hace en mayor medida más vulnerables, ya que su cierre supone repensar la economía de toda la zona. Aunque con diferencias según las experiencias, se están valorando como procesos de éxito capaces de promover nuevas iniciativas económicas en la zona, diversificando la economía y priorizando la formación e inserción laboral de grupos tradicionalmente olvidados en sectores industriales como los jóvenes o las mujeres.

Víctimas se consideran también algunos territorios en los que se están instalando parques de placas solares o aerogeneradores. Aunque no todos los casos son iguales, en muchos de ellos opera un sentimiento de agravio anclado en experiencias del pasado que lleva a recordar cómo su territorio se ha puesto al servicio de otros para extraer recursos –agua, energía, agricultura, ganadería–, hipotecando otros desarrollos y sin apenas disfrutar de los beneficios. Esto, junto a malas prácticas operadas por empresas del sector, ha hecho estallar el malestar hasta el punto de llevar a retrasar proyectos, judicializarlos, o directamente, descartarlos. Por el contrario, existen también ejemplos de buenas prácticas, recogidos ya en publicaciones diversas, en los que se puede observar cómo las instalaciones que se han llevado a cabo de forma más rápida y exitosa son aquellas en las que, junto a las licencias correspondientes, la empresa promotora ha conseguido obtener la licencia social, es decir, el acuerdo del territorio. 

Casos de éxito

La narrativa actual sobre la crisis climática y la transición ecológica oscila entre quienes no ven salida posible y afirman que la humanidad está sometida al colapso, por un lado, y quienes confían en que la tecnología y el mercado operen con eficacia, por otro. La evidencia, sin embargo, muestra que el futuro no está escrito –luego el colapso tampoco– y que la tecnología por sí sola no es capaz de asumir estos retos. Sin ella es imposible hacerlo, pero sólo con ella no se llegará muy lejos.

En ambos casos se olvida a menudo que existen ya casos de éxito que deben analizarse. Uno de los más reconocidos es el Protocolo de Montreal, firmado en 1987 con el objetivo de proteger la dañada capa de ozono mediante la eliminación progresiva, de acuerdo con un calendario pactado por todos los Estados, de las más de cien sustancias químicas que podrían dañar la capa de ozono. El Protocolo no sólo se ha implementado según lo previsto, sino que unos años más tarde, en 2009, consiguió, junto con la Convención de Viena, ser ratificado de forma universal, y en 2016, amplió el espectro del acuerdo para incluir también los hidrofluorocarbonos (HFC). Hoy, aunque no goce de demasiada difusión, la ciencia comprueba cómo el enorme agujero de la capa de ozono se ha ido cerrando progresivamente, y, en función de otras variables meteorológicas, evoluciona a mayor o menor velocidad. Si esto ha sido posible ha sido, sin duda, gracias al compromiso de quienes firmaron el Protocolo y a la disponibilidad de tecnología que hiciera posible la sustitución de las sustancias dañinas.

Este ejemplo no es comparable al desafío que supone la transición ecológica necesaria para hacer frente a la crisis climática, enormemente más compleja, pero supone un ejemplo de cómo, con tecnología y acuerdos políticos, se pueden obtener importantes beneficios. El planeta Tierra, con su conocida resiliencia en muchos ámbitos, también pone de su parte.

A modo de conclusión

El debate sobre el clima ha cambiado ya de fase. Ya no se trata de discutir su existencia o debatir cómo opera, sino que el reto es hoy acordar cómo se lleva a cabo la transición imprescindible. La dimensión y urgencia del reto implica apostar por políticas ambiciosas y rápidas. Lejos de lo que puede parecer, y de acuerdo con las experiencias ya estudiadas, como las que se citan aquí y otras muchas, la manera más rápida de poner en marcha estas medidas es con procesos de deliberación que permitan alcanzar acuerdos múltiples y repartir los costes y beneficios. Invertir tiempo en diseñar una buena gobernanza y en alcanzar los acuerdos necesarios es ganarlo en la tramitación y ejecución de cada una de las iniciativas. La innovación tecnológica y la financiera avanzan a buen ritmo; no así la innovación socio-política, que necesita de más inversión, experimentación y evaluación.