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El lector que presidió el gobierno

La inspiración para la acción y la capacidad de dar cuenta de ella no tienen por qué ir juntas. Quizá sea más frecuente lo contrario: los hombres de acción pueden ser más decididos que reflexivos y, volcados en el hacer, ni tienen tiempo ni interés por dar cuenta de qué hicieron ni de cómo. Sin embargo, los gustos de los lectores y el interés comercial de las editoriales han convertido en un género frecuentado las memorias de políticos y celebridades, quizá con la esperanza de que desvelen lo que permaneció oculto mientras gobernaron, el secreto de sus éxitos u ocultas amarguras… Si echamos un vistazo sobre quienes se han dedicado a la política en España en los últimos cuarenta años, el elenco de memorias publicadas es abundante, tanto que puede tomarse por un género. 
Sin embargo, entre los presidentes de gobierno eran una excepción hasta hace unos meses, cuando aparecieron las de José María Aznar y José Luis Rodríguez Zapatero. Y la excepción tenía un nombre: Leopoldo Calvo-Sotelo. 
Paradoja sobre paradoja, la obra en que este expresidente da cuenta de sus años de gobierno, comienza así: «Esto, aunque otra cosa sugiera la portada, no es un libro de memorias» (p. 13). Las razones para esta solemne y tajante afirmación inicial ofrecen información importante acerca del autor. La primera que aduce es técnica: no es un libro porque le falta sistema y unidad. Y sigue: no son memorias porque no dan cuenta cronológica de una vida o una parte de ella, porque los hechos están demasiado cerca y falta la perspectiva, porque el autor se confiesa pendenciero con doctrinas y personas, y porque afirma que cede a la apologética y no es bastante autocrítico. En resumen, Leopoldo Calvo-Sotelo tiene un alto concepto de los libros y hace un elenco de los peores defectos de los de memorias que provoca una sonrisa irónica y condescendiente en cualquier lector un poco experto. Las páginas que siguen ofrecen lo que prometen las primeras líneas: un discurso inteligente que conviene leer entre líneas, empapado de referencias implícitas nacidas de la amplia cultura de su autor, con un tono entre el suave humor británico, el castizo de Madrid y la socarronería gallega. 
Pues bien, estas «crónicas trufadas por algunas reflexiones» que caen en el «feo vicio, que tantas veces ha reprochado a los periodistas, de mezclar información y opinión» (p. 13), dicen mucho sobre la personalidad y ejecutoria de su autor. 
Leopoldo Calvo-Sotelo era un padre de ocho hijos muy enamorado de su mujer, Pilar Ibáñez-Martín, ingeniero de caminos, excelente en los resultados académicos, que había trabajado en la empresa privada buena parte de su vida, buen conocedor de Europa, de sus tierras, gentes y lenguas, hablante de varias de ellas, gran lector, aficionado a la música y a tocar el piano, amigo de escribir versos y apasionado por la política desde muy joven. Empezó a hacerla como gobernante cuando contaba casi cincuenta años y tenía a la espalda una amplia experiencia profesional, humana, y también política en términos de interés y debate. 
El índice de sus memorias, por más que lo tilde de asistemático, es elocuente. Para empezar, tiene cuatro estrambotes, lo que le delata como autor de sonetos, alguno de los cuales encontró acomodo en estas páginas: el dedicado a Ricardo de la Cierva (p. 196), que puede ser uno de los que motivan su alusión a pendencias y apologías. Otra nota especial, menos estrambótica, es la riqueza de las notas, que forman un río subterráneo que merece la pena bajar a conocer: «Temeroso de hablar, por fin, libremente ha encomendado más de una vez a una nota la travesura que no se atrevía a poner en el texto, confiando en que las notas no se las lee nadie; y así han salido más de un centenar, la mitad académicas y la mitad festivas» (p. 15). 
Me parece que en el índice de la obra cabe descubrir los grandes asuntos de su experiencia política. Podríamos dividirlos en dos: la transición y la obra de su gobierno. 
Dentro de la primera el autor se detiene en las relaciones entre poder político y militar y entre el centro y la derecha (Manuel Fraga), en la vida interna de UCD y en Adolfo Suárez, visto desde la encrucijada de su dimisión. En cuanto a su presidencia, se accede a ella inevitablemente a través del 23-F, la charnela que la une y separa de la transición. El evento está desdoblado en dos capítulos, antes y después del golpe, y le siguen los asuntos a los que se concede mayor relieve: la cuestión militar, la autonómica, la entrada en la OTAN, las negociaciones con las Comunidades Europeas y la vida económica vista a través de la mala relación con la CEOE. El orden, ciertamente, no es cronológico, y esta división en dos partes es nuestra, no del autor del libro. 
De la transición nos ofrece una definición solemne: «Los años 76, 77, 78, 79, 80, 81 y 82 han sido un extrañísimo paréntesis de libertad y de limpieza en la historia de España» (p. 15). El machacón enunciado de cada año y la carga nostálgica de una afirmación escrita a finales de los ochenta por quien tenía una visión aguda y profunda de la historia de su país hacen doblemente densa la sentencia. Parece que para Calvo-Sotelo la emancipación del poder civil respecto al militar y del centro respecto a la derecha posfranquista fueron dos manifestaciones cruciales de libertad. Respecto a lo primero hay un par de sucedidos que tratan del mismo asunto en un libro que se repite poco y en un autor que mide mucho sus palabras. El primero tuvo lugar en 1976, cuando era ministro de Comercio y nombró el primer director general de Pesca no militar. El cesado, que compartía malestar con el ministro de Marina, Pita da Veiga, le comunicó que no asistiría a la toma de posesión de su sucesor. El ministro le advirtió: «Señor Director General, le recuerdo que está usted ante un superior. Supongo que no se le ha olvidado cuál es la actitud reglamentaria de un marino en esta situación. 
»El señor Piniés se cuadró con un sonoro taconazo y me dijo: 
»“A las órdenes de V.E., señor Ministro”» (p. 222). 
El segundo relata una conversación con el general Alfonso Armada el 15 de abril de 1977. Cuando las quejas del general por la legalización del Partido Comunista subieron de tono hasta convertirse en una amenaza al Gobierno, el ministro le espetó: «General: no puedo consentir ni el contenido ni el tono de lo que me dices. Te recuerdo que estás ante un superior […]. 
»El efecto fue inmediato, Armada se cuadró con un taconazo y me respondió: 
»“A tus órdenes, Ministro; perdóname, estoy muy nervioso en estos días; retiro lo que hubiera de agravio en mis palabras anteriores”» (p. 21). 
Si tenemos en cuenta que el 23-F fue un acto de insubordinación militar, y que Leopoldo Calvo-Sotelo tuvo buen cuidado de hacer que la sentencia militar fuera revisada por la justicia civil, quizá quepa convenir en que estamos ante un lugar central en la política de la época. 
El desencuentro con la derecha posfranquista, liderada por Manuel Fraga, está escenificado también desde el primer capítulo. La noticia de la legalización del Partido Comunista alcanzó al ministro de Obras Públicas en Ribadeo. De vuelta hacia Madrid, Manuel Fraga subió al tren y cenó con la familia en el vagón especial del ministro: «Con una desgraciada decisión administrativa —tronaba él— habéis hecho retroceder cuarenta años la historia, habéis arruinado la pacificación de España, habéis provocado al Ejército, habéis abierto a la incertidumbre el futuro de nuestros hijos» (p. 19). La cuestión de la relación con Fraga vuelve de la mano de la «mal llamada mayoría natural»: «Lo primero que hay que decir […] es que la mayoría natural no ha sido nunca natural ni mayoría». El asunto fue un motivo de tribulación política en sus años de presidencia, y no solo desde fuera de UCD, también desde dentro. Me parece que es otra clave interpretativa de la transición en el autor: hicieron que fuera algo muy distinto de lo que Fraga quería que hubiera sido. 
Si se suman los dos elementos es posible que tengamos a la vista dos de los cambios fundamentales introducidos por la política centrista en los años de libertad que evocan estas páginas. Puede que en esos dos puntos quepa resumir en qué consistía para Leopoldo Calvo-Sotelo superar el franquismo, al menos en política interior, y las dificultades que entrañaba. Porque la liquidación del franquismo fue cosa de las derechas tanto, si no más, que de las izquierdas. Pese esto lo que pese a alguna historiografía. 
La transición, según el autor, tuvo un gran protagonista: la UCD, y dentro de ella, otro, Adolfo Suárez. Por eso escribe: «¿Por qué dimitió Adolfo Suárez? Esta es la pregunta más importante entre las que todavía no han hallado respuesta clara en la historia de la transición» (p. 28). Por eso titula ese capítulo «“Entre Calvo-Sotelo y Lavilla, me quedo con Suárez”», así, entrecomillado, citando(se) ¡a sí mismo! El retrato de Suárez y sus políticas está de alguna manera en todo el libro y, significativamente, es su política militar la que merece una crítica explícita (p. 33). 
El tratamiento del líder centrista es siempre respetuoso, afectuoso, aunque al modo galaico, con la distancia que marca el punto de humor irónico con que el autor se mira a sí y mira a los otros, y con el respeto por la misteriosa incógnita que es cada uno. Se advierte incluso en el párrafo en que aparece el reproche más explícito: «En la puerta de la Moncloa Suárez me invitó a pasar, porque aún le quedaba algún tiempo (veinte o veinticinco minutos, me dijo mirando el reloj) antes de salir hacia el aeropuerto. La invitación me encendió la sangre: no había podido hablar con él después del golpe y ahora me brindaba unos minutos, puesto ya el pie en el estribo hacia unas largas vacaciones, para despachar aquello. No le alcé la voz, pero le respondí que quien tenía poco tiempo era yo» (p. 44). El eco de Cervantes en la narración es muy de su autor. 
Alguien podría preguntar si se niega o margina el protagonismo del Rey, tan destacado generalmente por la historiografía. Mi impresión es la contraria, pero el tratamiento es tan extremadamente respetuoso que es como si el Rey no hiciera política. Leopoldo Calvo-Sotelo es tan monárquico que esa figura está por encima del tratamiento habitual que él dispensa a todos los personajes de esta historia. No hay distancias ni ironías cuando se habla del monarca. 
En cuanto al partido, la UCD, lo evoca con un retruécano de literatura medieval: «Aquí termina el libro del mal amor, crónica incompleta de aquel proyecto de partido que hizo la transición mientras se deshacía como tal proyecto» 
(p. 93). La traída a colación de la obra del arcipreste de Hita se basa en otra cita, de Adolfo Suárez, entradilla del capítulo: «¿Por qué no nos querremos más? (Adolfo Suárez, al salir de una reunión de UCD en 1980)». Literatura y recuerdos sentenciosos en narración colorista, son fibras mayores del texto. 
Uno de los aspectos más brillantes de la obra es la sucesión de breves retratos de personajes. Es el tema de medio estrambote 2.º, «El consejo de Ministros», dividido en «Escenario» y «Bestiario», y el del 3.º, «Nominilla de tránsfugas». Quizá sea en este género donde mejor destaque la agudeza de ingenio del autor, su buen humor y su talento para la metáfora. Si estoy en lo cierto, puede que también pase por aquí el resumen de alguna de sus mejores virtudes de gobernante: una fina inteligencia concentrada en conocer a los hombres, y un indulgente humor para cubrir la inevitable limitación y miseria humana. 
Veamos algunos ejemplos: 
«El cíclope Manuel Fraga no es un simple Diputado, es, en una sola persona, todo un Parlamento» (pp. 96-97). 
«Al revés que la mayoría de los políticos, Fernando Abril es un hombre que discurre mejor que habla» (p. 197). 
«Rodolfo [Martín Villa] es un ingeniero como yo y aprendió en la Escuela que los hechos son más fuertes que las razones y que, pese a Hegel, no todo lo real es racional» (p. 198). 
«Salvo en la incontinencia telefónica, Paco [Fernández Ordóñez] fue un excelente Ministro con Suárez, conmigo y —por lo visto— con Felipe González» (p. 202). 
«Cuanto dice se oye como una parte de la gran verdad oculta, revelada a medias por él, que el exégeta se dispone inmediatamente a descubrir; Pío [Cabanillas] es una promesa constante, rara vez cumplida, de horizontes nuevos y nunca vistos» (pp. 191-192). 
«De pasada, Pío [Cabanillas] define a Adolfo con una pareja de sustantivos: superficialidad e instinto» (p. 79). 
«Tiene José Pedro [Pérez-Llorca] mucho de quebradizo y de transparente, como los materiales nobles y es, como ellos, de manejo difícil y aún peligroso; pero vale la pena trabajar con él» (p. 202). 
«Joaquín Garrigues tuvo una conciencia muy aguda de su propia singularidad, como les sucede a los ungidos por el sentido del humor» (p. 189). Por cierto: ¿no habla de sí mismo aquí el autor? Y, si no, vean este otro: «Miguel [Herrero] es pedante como yo, leído como yo, pendenciero como yo: ahí acaban nuestras coincidencias» (p. 210). 
Y, para terminar con la importancia de los retratos personales, baste decir que la persona de que se habla mal en el libro es anónima: «un desconocido meritorio socialista, Diputado, creo, por Ciudad Real había lanzado en los pasillos del Congreso una burda patraña» (p. 144). 
Hombres pues, como principales protagonistas del relato, pero otro tanto cabe decir de los libros. Están por todas partes en la Memoria viva y, como ella, están vivos. Puede verse en la entradilla de esta reseña, donde aflora Quevedo para describir a un presidente; y puede verse casi en cada página, más en cita implícita que explícita. Leopoldo Calvo-Sotelo fue un gran lector. Su amplia biblioteca, hecha personalmente, ha sido motivo de la obra más completa publicada sobre él hasta hoy: Leopoldo Calvo-Sotelo. Un retrato intelectual. El libro, del que fue editor su hijo Pedro, reúne una semblanza autobiográfica y varias entrevistas con quienes luego analizan el catálogo de su biblioteca vista por materias: historia, política, filosofía, economía, religión y teología, matemáticas, geografía y mapas, música, periódicos y poesía. El elenco es expresivo, como lo son también los números: casi once mil volúmenes que, como escribió su bibliotecaria, revelan un humanista interesado en múltiples ramas del saber y preocupado por la historia de España y de Europa. Ahí está una de las raíces de su savia política. Quizá ahora se entiende mejor que cuando describe al presidente como un exiliado mencione en primer lugar la separación de sus libros. 
La imagen que deja la Memoria viva es una idea alta de la política, y por eso mismo enemiga de la política de regate corto, rastrera. Revela un hombre que anhelaba cambiar su tiempo para llevar a España donde él pensaba que debía estar y no estaba. Dos apuntes pueden mostrarlo. Primero: «Mi larga lucha en la arena política (tres Ministerios, una Vicepresidencia y la Moncloa) responde a ese cuadro pesimista del oficio público, salvo en un paréntesis soleado y casi placentero: los tres años de negociación con el Mercado Común, los tres años en los que fui Ministro para las Relaciones con las Comunidades [Europeas]. Probablemente esa excepción se deba al carácter singular que tuvo aquella función negociadora dentro de la Administración Pública» (p. 143). 
Segundo: «Por entonces veía yo muy a menudo a Alfonso Guerra con ocasión de los Pactos Autonómicos, y en los descansos de la farragosa discusión me solía obsequiar con su mejor sonrisa (“cada gesto de su cara es un delito”, había dicho Cambó de Romanones con menos fundamento) mientras aseguraba: 
»—“No lo dudes, Presidente: nunca entraremos en la Alianza Atlántica”» (p. 134.) 
Cuando se publicó el libro, a la URSS le quedaba poco más de un año de vida y a Alfonso Guerra todavía menos tiempo como vicepresidente, después de haber convocado un referéndum para permanecer en la Alianza. A la cuestión autonómica, en cambio, le esperaba un recorrido más largo. 
Es de agradecer que Leopoldo Calvo-Sotelo quisiera redactar estas páginas que nos lo muestran como un maestro construyendo relatos y guardando recuerdos, enraizado en el poso que la buena literatura ha dejado en él: «Me acuso de haber buscado indistintamente, y sin éxito, la precisión y la literatura, y de haberme quedado casi siempre entre Pinto y Valdemoro» (p. 219). Ahí puede encontrarlo el lector. � 
NOTA (1) Leopoldo Calvo-Sotelo, Memoria viva de la transición, Barcelona, Plaza&Janés, 1990, p. 174. 

Los poderes morales en la práctica

En el momento álgido del imperialismo británico, Lord Palmerston acuñó la célebre afirmación de que la Gran Bretaña no tenía eternos aliados ni enemigos perpetuos, solo intereses que eran eternos y perpetuos. Aunque la observación del político whig ha pasado a la historia como la manifestación extrema del pragmatismo en política internacional, ocultaba una realidad, y es que, si bien los británicos en los asuntos europeos podían estar relativamente distantes mientras al otro lado del Canal no existiera una potencia hegemónica que amenazase su seguridad, en sus inmensos dominios extendieron una weltanschaung de tal modo que, siglo y medio después de esa declaración, el historiador Tony Judt, descendiente de inmigrantes judíos de origen ruso y que había nacido en Londres en 1948, diría poco antes de fallecer: «Cuando me encuentro con alguien de mi generación procedente de Calcuta o de Jamaica, nos sentimos inmediatamente cómodos el uno con el otro, intercambiando referencias que van desde la literatura al críquet; lo que para nada ocurre en la misma medida cuando son de Bolonia o Brno». 
Todo poder que aspire a ser hegemónico, y Gran Bretaña lo fue en el XIX en aquello que no fuera Europa, como los franceses comprobaron bien en la crisis de Fashoda, se conforma en torno a una cosmovisión, en el caso referido, el liberalismo parlamentario y económico de la Corona anglicana. 
LA PRETENSIÓN UNIVERSALISTA 
En la Europa continental, los ejemplos no han faltado desde la idea de cristiandad con la que la familia Habsburgo quiso consagrar su control sobre los viejos territorios del Sacro Imperio, o la ruptura napoleónica del equilibrio de poder configurado en Westfalia en 1648, al albur del cambio cultural impulsado por la Revolución francesa. «El espíritu universal a lomos de un caballo», describió un impresionado Hegel al ya emperador después de Jena. La era de los totalitarismos ha sido llamada como la de «las religiones políticas». El comunismo fue, en su eje principal, una religión política al servicio de un poder con aspiraciones globales; la Unión Soviética. Algo similar se puede decir de los fascismos. 
Aunque entre las grandes potencias las tensiones de carácter territorial se han mitigado, la pretensión universalista de los poderes con aspiraciones globales no ha desaparecido. Un universalismo que, a diferencia del pasado, no excluye la posibilidad de convivencia entre ellos, aunque en un equilibrio no exento de problemas y contradicciones. Los líderes de Estados Unidos han acostumbrado a revestir su política exterior con un discurso moralista de alcance universal. Desde que George Washington comenzara a sentar las bases de la política exterior de la joven nación, sus dirigentes asumieron el criterio de que los valores democráticos que habían sustentado la independencia de la joven República les conferían un carácter excepcional, casi mesiánico. 
El propio Barack Obama, en su discurso de recepción del Premio Nobel de la Paz, no olvidó decir que «el mundo debe recordar que no fueron simplemente las instituciones internacionales quienes trajeron estabilidad al mundo posterior a la II Guerra Mundial. Por encima de los errores que hemos cometido el hecho cierto es este: Estados Unidos ha garantizado la seguridad global por más de seis décadas […] promovido paz y prosperidad desde Alemania a Corea y permitido que la democracia se instalase en los Balcanes […] porque creemos que las vidas de nuestros hijos y nietos tendrán un mejor futuro, si otros hijos y nietos pueden vivir en libertad y prosperidad». 
El siglo XX ha sido, quizás, el siglo en el que el poder moral del papado católico, una institución en su esencia universalista, se ha mostrado con mayor evidencia. Como ya apuntó Stalin durante la Cumbre de Yalta en 1945, el Papa no tiene divisiones militares. Un creyente en las relaciones de poder como era Stalin —lo que le había llevado incluso a pactar con Hitler— ponía en cuestión la influencia real del liderazgo moral que se confiere a sí mismo y muchos reconocen en el papado católico. A pesar del desdén de Stalin, a partir de la labor humanitaria de Benedicto XV durante la I Guerra Mundial, la figura del papado ha sido un referente permanente ante cualquier conflicto internacional desde entonces hasta nuestros días. 
NACIONES UNIDAS E INTERVENCIONISMO DEMOCRATIZADOR 
Al final de la II Guerra Mundial, la comunidad internacional, liderada por las grandes potencias que habían derrotado al nazismo, levantó las Naciones Unidas como instancia colectiva de la seguridad mundial. Naciones Unidas es la fuente de legalidad internacional que nos hemos dado, aunque las insuficiencias de un mecanismo establecido sobre la realidad de 1945 en ocasiones le han impedido adaptarse a las nuevas necesidades de seguridad, como se comprobó en Kosovo para Europa, o en África con los genocidios de Ruanda y Darfur. Los intentos de articular una «responsabilidad de proteger» por parte de las Naciones Unidas cuando las poblaciones civiles sean amenazadas por conflictos internos, no ha podido ser modelada de modo preciso dentro de la legalidad internacional, permaneciendo sometida esta a los intereses de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. 
La capacidad de liderazgo de algunos de sus secretarios generales —el caso paradigmático fue el sueco Dag Hammarskjöld— trataron de conferir a su función de «más alto funcionario administrativo de la organización», como lo define en el capítulo XV de la Carta de Naciones Unidas, una suerte de referente moral internacional. La actividad de Kofi Annan en los meses previos a la Guerra de Irak en 2003, fue un claro ejemplo de tratar de impulsar este liderazgo en la senda de su antecesor nórdico. 
Esas insuficiencias de Naciones Unidas, que también comparten Estados Unidos —Guantánamo, espionaje a líderes internacionales— y el papado —véase los acontecimientos de los meses anteriores a la renuncia de Benedicto XVI—, no cuestionan su carácter universalista, aunque menoscaban poderosamente su influencia y pueden llegar a ser, incluso, motivo de fricción entre ellos. 
La primavera árabe, por un primer momento, parecía un nuevo ejemplo de ese universalismo democrático de Estados Unidos, singularmente por lo ocurrido con la caída de Mubarak en Egipto y, en menor medida, con la de Ben Alí en Túnez. Esos cambios fueron saludados con esperanza y hubo quienes, como los miembros de la anterior Administración Bush, solicitaron su parte alícuota de lo que se suponía fuera a ser un éxito. Ante el caos de Libia, y con una comunidad internacional dividida —Alemania y Rusia se abstuvieron en el Consejo de Seguridad—, se desarrolló una operación por parte de la OTAN que, aunque inicialmente diseñada para amparar a la población civil, terminó por derrocar al dictador Gadafi. 
Ya desde el conflicto de Kosovo se creó el término de «daños colaterales» para denominar algunos de los efectos negativos que iban aparejados a esas intervenciones, y que en el caso libio también se padecieron. Como en tantas otras ocasiones, las consecuencias prácticas del universalismo moral no están exentas de contradicciones. 
La guerra civil de Siria, y singularmente el uso de armas químicas contra la población civil, puso en marcha a estos tres «poderes morales» en una región en la que, además, conviven otros dos poderes, Arabia Saudí e Irán, que son el epicentro espiritual de las diferentes sectas en las que se ha fragmentado el islam, y un país, Israel, oficialmente laico aunque su identidad nacional venga marcada por su excepcional historia religiosa. Una región en la que las lealtades no son nacionales sino del grupo religioso de pertenencia. 
El presidente americano amenazó con hacer cumplir su advertencia de que las armas químicas serían una «línea roja», el Papa quiso evitar una intervención unilateral que podría agudizar los problemas de la región y Naciones Unidas acreditó el uso del armamento químico y, a continuación, trató de articular la respuesta de la comunidad internacional. Todo ello bajo el precedente de peso de la tragedia de Irak; una comunidad internacional dividida, unas evidencias que resultaron ser falsas, y una invasión para cambiar un régimen que derivó en un conflicto con decenas de miles de víctimas. 
Obama advirtió, en este discurso desde Oslo a una audiencia mundial, que no entendía limitada su responsabilidad de presidente a los dictados de la comunidad internacional: «No erradicaremos los conflictos violentos en nuestro tiempo. Habrá ocasiones en las que las naciones —de modo individual o acordado— encontrarán que el uso de la fuerza no es solo necesario sino moralmente justificado», debido a que «el mal existe en el mundo», a consecuencia de «las imperfecciones del hombre y los límites de la razón». Aunque en su inicio se presentó como el presidente para terminar las dos guerras en las que estaba embarcado su país, Irak y Afganistán, cuando el conflicto de Siria, él mismo —de un modo que muchos consideran desacertado— trazó una línea roja al uso de armas químicas por parte del régimen de los Al Asad, que le empujaba a dar una respuesta militar que mantuviera su credibilidad. 
EN LA BOCA DEL AVISPERO SIRIO 
La opinión pública americana se puso en contra, y congresistas y senadores de los dos partidos fueron mostrando su reticencia a respaldar una acción bélica, en una región en la que los intereses de Estados Unidos son cada vez menores. Además, el primer ministro británico, David Cameron, vio rechazado en el Parlamento británico su pretensión de apoyar al presidente americano. Solo Francia, con su histórica vinculación con Siria, se mostró dispuesta a ocupar la vacía silla británica de la relación especial con Estados Unidos. 
Aun así, las incógnitas políticas eran abundantes y tan numerosas las contradicciones de apoyar a los opositores. Entrar en el avispero sirio, donde zumban las divisiones sectarias, religiosas y políticas, todas ellas demasiado vecinas del inestable Líbano, más un Egipto al borde de su propia guerra civil, e Irak, todavía no repuesto de los efectos de la invasión, más un Irán en incipiente cambio de liderazgo… y Turquía, a la que la tensión crónica de Erdogán con la cúpula militar se le había unido la protesta de la calle, era una aventura que revestía los caracteres de lo temerario. Sin dejar la pregunta por China, necesitada de petróleo seguro y barato para asegurar su crecimiento intensivo. 
Al mismo tiempo, han sido constantes los llamamientos a la paz efectuados por el papa Francisco —con una jornada mundial de ayuno incluida—, con la preocupación añadida de la protección de los menguantes cristianos de Oriente Medio. Hasta la fecha, dictadores como los derrocados Sadam Hussein, Mubarak o el tunecino Ben Ali habían permitido un cierto ámbito de libertad para esos cristianos árabes. De hecho, la Guerra del Golfo, que repelió la agresión iraquí sobre Kuwait en 1990, contó con el aval de Naciones Unidas pero no el del Vaticano. Las relaciones con Al Asad eran muy fluidas y en 2001 recibió en Siria a Juan Pablo II en una histórica visita. En la actual guerra, los cristianos de Alepo han sufrido más a los rebeldes que a las fuerzas gubernamentales. A finales de diciembre, Al Asad agradeció en una carta al Papa los llamamientos que había hecho a favor de la paz. Tampoco eran buenas las perspectivas para los cristianos en el Egipto del presidente recién electo, Mursi. La democracia que no se limita a sí misma, en garantía de las minorías, muta su naturaleza representativa para convertirse en un instrumento de absoluto control popular. 
Frente a estos poderes morales y sus condicionantes, el poder legal de la comunidad internacional halló una vía de escape en la iniciativa rusa de garantizar y supervisar la destrucción del arsenal químico del régimen sirio. La Administración Obama, que estaba en el callejón de tener que embarcarse en otra operación militar sin claros apoyos ni hoja de ruta, encontró en la iniciativa de Putin un punto de amarre. 
Al tiempo que se comenzaba a requisar el arsenal químico sirio, se ha puesto en marcha lo que se ha denominado como Ginebra II, esto es, una conferencia internacional para que las partes del conflicto lleguen a un acuerdo sobre el futuro del país. Irán, en el último momento, fue excluido y el papa Francisco ha mostrado en todo momento su apoyo a las conversaciones de Ginebra. El mediador de la conferencia, Lakdar Brahimi, es un experimentado político y diplomático argelino que ya fue embajador en el Egipto de Nasser. Es decir, Naciones Unidas confía en alguien que ha estado en responsabilidades de primera línea en la región desde hace medio siglo. 
Es evidente que siempre es preferible encontrar soluciones en las mesas de diálogo que en los campos de batalla, pero esta crisis, además, ha sentado el precedente de los límites de la influencia de Estados Unidos en la región. La renuncia al uso del poder militar por debilidad política interna señala una línea de fractura en un país que no hace mucho se consideraba como la «nueva Roma». El permanente estado de crisis de la actual Administración con Israel, apunta a una toma de distancia de una región que la Administración Carter reconoció como la clave para la seguridad energética de Estados Unidos, pero que el fracking permite ir relegándola como prioridad. Hace muchos siglos que el papado renunció a «liberar» los santos lugares por medio de cruzadas y optó por pactar con los administradores de los mismos, dado que la «internacionalización» es una quimera en una región en la que, a pesar de la sobreabundancia del sentimiento religioso, las relaciones de poder son el elemento determinante, y nadie está dispuesto a renunciar a un metro de tierra conquistada. 
El 27 de mayo está anunciada la audiencia del papa Francisco a Obama. Será una reunión de dos líderes globales que confieren un carácter universal a su labor. Seguramente, el dossier sirio esté en la mesa de la reunión. Un dossier que dio con la jugada de Putin una vía de salida y que ahora confía a los buenos oficios del pragmático Brahimi una parte de sus esperanzas para llevar a buen puerto las negociaciones de Ginebra II. Al final, los poderes morales no han encontrado otra salida mejor a la cuestión siria que terminar pactando con la misma realidad. El precedente de Bosnia a finales de los noventa combinó acciones militares de la comunidad internacional junto con negociaciones, que felizmente concluyeron en la americana base de Dayton. Parece difícil que, renunciando a la amenaza de la fuerza por parte de Estados Unidos, pueda llegarse a una solución fiable. El resultado final siempre va a ser el que imponga el más decidido en el teatro de operaciones. Confiemos que el universalismo no quede limitado a la retórica. 

Al fin, elecciones de encrucijada

 

Desde que en 1979 se convocaron las primeras elecciones europeas, estas no acaban de movilizar a suficientes ciudadanos, ni han conseguido que nuestros dirigentes las valoren como los comicios proyectados a toda la Unión que realmente debieran ser. La paradoja del 25 de mayo, a la vista ya, es que elegiremos un parlamento con más competencias y poder que nunca. Gracias al Tratado de Lisboa, el hemiciclo de Estrasburgo tiene la última palabra en casi toda la legislación comunitaria, aunque el abultado poder reglamentario de la Comisión escapa de su control real. Además, en Bruselas pretenden que el nuevo presidente de la Comisión salga de aquel que designe de antemano como su candidato la formación política más votada, restando así poder a un Consejo Europeo que mira demasiado hacia Berlín. Lo permita o no Angela Merkel, el socio socialdemócrata estaba por la labor hasta llegar a formar parte del gobierno de gran coalición, nunca el proceso de integración ha tenido un parlamento tan poderoso y nunca la suma de populismo y, sobre todo, la indiferencia hacia la Unión ha campado por sus respetos tan sin complejos. La pesadilla de una cámara dominada por voces antisistema o euroescépticas estropea ruidosamente el sueño europeísta. Mientras el rediseño del euro está aún lejos de completarse, es muy oportuno prestar la debida atención a la voz de los ciudadanos en estas elecciones europeas y tomar buena nota de su veredicto en los cenáculos bruselenses. 
COMPROMISO ELECTORAL DE LOS GRANDES 
Para ayudar a que suceda así, los grandes partidos nacionales deberían, al menos, hacer el esfuerzo de presentar unas listas con candidatos de peso y un mínimo de bagaje técnico (idiomas, conocimiento de alguna política europea, qué menos). A mi modesto entender, una de las reformas viables que debe plantearse la Unión en el futuro es hacer compatible el escaño europeo con el nacional, para conectar los dos niveles de representación popular en Europa. Al menos, un cambio así estaría más cerca de cumplir con el primer requisito que hoy se echa en falta, el de la autoridad personal. Pero, mientras no se vuelva sobre aquel mal paso de haber separado parlamentos nacionales y parlamento europeo, pongamos filtros, por favor, a la hora de seleccionar representantes políticos para la gran asamblea de la Unión. 
Los miembros de la nueva Comisión volverán a tener la doble legitimidad de haber sido designados por los gobiernos, pero confirmados dentro del edificio Louisse Weiis. No tengan dudas, es un buen procedimiento, que mejorará el día que haya menos comisarios que Estados miembros y se abandone la perniciosa práctica inaugurada con el Tratado de Niza de «un comisario, un Estado», la perniciosa cuota que pone demasiado en evidencia la designación nacional. La otra gran cuestión acerca del gobierno comunitario, es si la selección de comisarios y la puesta en pie de un programa para los siguientes cinco años deben reflejar la mayoría de la Cámara, o si la Comisión debe seguir siendo transversal y muy plural. 
La misma Unión necesita, tanto o más que España y Alemania, un Ejecutivo de gran coalición, mejor sería que los dos grandes «partidos de partidos» a escala europea, el popular y el socialista, no solo controlasen el funcionamiento interno de la cámara, en nada favorable a los demás grupos, sino que ampliaran su vis expansiva a la nueva Comisión. Todavía es pronto para hacer un pronóstico certero de quién ganará las europeas a escala continental, es hora de desear un resultado cercano al empate para empujar a estos acuerdos de gobierno compartido entre las grandes fuerzas moderadas. 
MONNET, SÍ Y NO 
Tantas veces se ha dicho que la integración se hallaba en una encrucijada, que afirmarlo de nuevo parecerá un cliché. Pero, en este 2014, por fin será más verdad que en ningún otro momento del devenir comunitario. El problema de fondo es que, ante la desaparición de un cierto espíritu de utopía para renovar el proceso de unidad europeo, nuestros dirigentes titubean, exhiben su pragmatismo y pactan entre muy pocas soluciones técnicamente muy complejas, cuya naturaleza rehúye por fuerza las luces cegadoras del debate público. En el fondo de sus atribulados esfuerzos, nuestros dirigentes echan de menos aquellos tiempos en los que el europeísmo era tan necesario como posible, servido por un colegio casi invisible de expertos, en ayuda de unos gobernantes que compartían la misma experiencia a cada lado de las fronteras de la Europa históricamente fracasada y empequeñecida. 
El tan invocado como caracterizado método Monnet, el de los pequeños pasos para avanzar sin vueltas atrás, con la integración económica como prioridad, buscaba, más que nada, envolver a los actores en juego en la redes de una mutua dependencia transnacional. Pero el verdadero proceder del alma mater de la integración consistía en una osada combinación de examen impecable de los obstáculos en presencia, elaboración meticulosa y por las mejores cabezas de planes de reorganización general de los Estados y de cooperación a una escala nunca vista entre ellos, voluntad poderosa, y una audacia insólita de la agenda privada de Monnet, para persuadir a los personajes clave de cada momento, ofreciéndoles capitalizar, a ellos solos, unos proyectos de cambio de dimensiones épicas. Audacia conceptual y modestia personal resultaban lo decisivo de su método de integración y deberían volver a prevalecer. 
Monnet vivió un tiempo exhausto que pidió a los supervivientes orillar una competición de ganadores y perdedores, mutuamente destructiva. Tal fue el escenario de la fundación, enclavada en una guerra fría que hizo de los Estados Unidos el socio inseparable de los amenazados occidentales. La utopía de un cambio histórico a favor de la comunidad de Estados, la que cautivó a los Schumann, Adenauer, Spaak y De Gasperi, ha sido completada hace ya tiempo. 
LA EXTRAÑA GOVERNANZA 
Justo cuando el proceso de unidad daba repetidos síntomas de fatiga institucional, de extrema lentitud y recelos a una refundación operada desde dentro, se abatió la peor de las crisis económicas en sus setenta años de afortunada existencia. Los problemas de la moneda común y las asistencias financieras y rescates diseñados para la eurozona, han reabierto esa frontera peligrosa entre pueblos acreedores y deudores, virtuosos y pecadores, con toda clase de daños colaterales a las buena prácticas democráticas, sea europea o a escala nacional. Tal vez los dirigentes europeos no hayan mostrado el liderazgo debido, pero al menos se han comportado bajo la responsabilidad de no hacer caer al euro y abrir las puertas del caos. Su actitud grupal, de suma cautela, ha tejido una extraña gobernanza, hecha de parches y desconfianzas hacia el ejecutivo europeo y el método comunitario. El sueño de un demos europeo pare-ce cada vez más alejado de la realidad política diaria. A cambio, la buena noticia es que se ha ganado tiempo para relanzar la integración a través de la política. Si no estamos ante una Germania restituta se debe en no menor parte a que Berlín prefiere que le dejen en paz a tener que ocuparse de toda la Unión. Pero la resistencia no quita la obligación de dar pasos más rápidamente y para que no le salgan más grietas al debilitado contrato social europeo. El envite de fondo es nada menos que justificar un poder público europeo como tal, no como una limitación permanente de la democracia nacional aunque en beneficio de sus ciudadanos, como ha venido siendo hasta ahora. 
España necesita seguramente más que otros miembros que la integración funcione sobre nuevas bases por otros sesenta años. Esta Unión Europea contiene un verdadero régimen de antisecesión y el ideal cosmopolita del proceso fomenta la superposición de lealtades ciudadanas, a condición que no sean excluyentes. Solo hay que saber que el precio sigue siendo dejar atrás el nacionalismo y el proteccionismo, en cualquier nivel de toma de decisiones. El Reino Unido en estos días asombra al mundo por su opción a favor de la democracia directa, a pesar de su modélica experiencia como cuna de la democracia representativa. El referéndum escocés debe ser entendido como un mal precedente en el contexto británico y como una excentricidad europea, tolerada por una constitución no escrita y una historia mal contada de la unión de reinos. Pero no mucho más. El verdadero problema británico es del otro referéndum, el de la salida de la Unión, ofrecido por David Cameron en una huida hacia adelante, de cuyos efectos debilitadores en Bruselas el mismo Cameron es el primero en sentir, especialmente cuando Angela Merkel se queda sin el aliado preferido por ella en asuntos económicos. 
PROYECCIÓN DEL ORDEN EUROPEO 
Una manera lícita de ver el curso de la Unión en los últimos quince años es contemplarla como un personaje colectivo ensimismado, que se mira el ombligo y gasta sus mejores energías en esa introspección, solo rota para salir a atender las emergencias de un euro pensado únicamente para el buen tiempo. El caso es que los mejores observadores de la Unión coinciden en que un capítulo de la integración europea, en el que la legitimidad por los resultados puede volver a funcionar, es el de las relaciones exteriores de la Unión tantas veces apartada. Los europeos llevamos un retraso culpable en esa cita histórica de que la UE emerja como un actor global necesario para el avance de la globalización, con una clara influencia positiva en observancia de derechos humanos, seguridad jurídica y libertad de comercio. Todos ellos son intereses y valores básicos para la supervivencia del modo de vida europeo. Todos los Estados miembros saben que por su cuenta nadie ya es capaz de afrontar sus problemas en un futuro multipolar y menos previsible, sometido a las tensiones de un mercado global, con los Estados Unidos definitivamente más volcados en Asia y replegados en asuntos domésticos. 
No quisiera dejar de apuntar al otro gran asunto europeo pendiente, el de una enseñanza más común, que compita en ciencia, tecnología y humanidades y que mantenga tradiciones seculares de pensamiento y educación. Junto al de la política internacional, es el campo con una carga de futuro más prometedora. En todos estos ámbitos de saber hay todavía suficientes centros europeos que multiplicarían su calidad reconocida si se fortalecen las redes de profesores y alumnado bajo contexto europeo. Pero no hace mucho tiempo que en otro número de Nueva Revista me referí a este espacio europeo de educación superior (1). Baste añadir que las soluciones de corte paneuropeo y hechas a medias, al estilo de la Declaración de Bolonia, corren el riesgo cierto de homogeneizar sistemas por países, sin estimular la libertad de investigación y cátedra ni arrojar la excelencia en sus resultados académicos, ahí donde se encuentren. 
Vienen tiempos interesantes para este camino de integración continental que llamamos Unión Europea. Más de sesenta años después, la clave del procedimiento continúa siendo la aspiración a unir personas de un mismo espacio de civilización, poniendo la voluntad en mejorar un proceso político y superando la inercia de una despreocupación, que dejó de ser ilustrada hace algún tiempo, por el procedimiento de inventar un nuevo gobierno a escala continental y que se remonta a esos mismos tiempos de la fundación. 
NOTA  (1) José María de AREILZA CARVAJAL, «El rediseño del euro y el espacio europeo de educación superior», Nueva Revista, n.º 141, 2012. 

Una nueva arquitectura financiera

Como respuesta a la actual crisis económica y financiera, la Unión Europea ha tenido en los últimos años que emprender reformas en los ámbitos financiero, presupuestario y económico, que afectan tanto a las instituciones de la Unión como a las de los propios Estados miembros. Se trata de medidas que redefinen la arquitectura institucional con la que nació el euro y que hoy se estiman imprescindibles para hacer posible su buen funcionamiento, para restablecer la estabilidad financiera y presupuestaria y para posibilitar el crecimiento futuro. Buenos ejemplos que ilustren el alcance y trascendencia de las medidas puestas en marcha pueden ser la reforma que en España constitucionalizó en 2011 la regla del equilibrio presupuestario, la articulación a nivel europeo de nuevos fondos para suplir las dificultades financieras de distintos Estados de la Unión Europea, o la puesta en marcha de la unión bancaria. 
Ya en 1992 el Tratado de Maastricht, que inició el camino hacia la creación del euro, asumió que el adecuado funcionamiento de la unión monetaria requería una mayor coordinación de políticas y el establecimiento de un mecanismo que garantizase unas finanzas públicas sólidas y saneadas, lo que se sustanció en el «Pacto de Estabilidad y Crecimiento», aprobado en su diseño inicial en 1997. Unas orientaciones generales de política económica y el cumplimiento de los valores máximos del 3%, en lo que se refiere al ratio entre el déficit público y el producto interior bruto, y del 60% del producto interior bruto en lo que se refiere a la deuda pública, asegurarían la estabilidad macroeconómica. En caso de que se superasen estos valores, se pondría en marcha un procedimiento de déficit excesivo que podría conllevar la imposición de sanciones. Además, un ambicioso programa de reformas económicas conforme a lo establecido en la llamada «Agenda de Lisboa», una guía abierta de emulación de las mejores prácticas, favorecería la competividad y el crecimiento económico. 
MEDIDAS DE URGENCIA Y DE ALCANCE ESTRUCTURAL 
El inicio de la crisis económica y financiera, sin embargo, puso de manifiesto que los mecanismos inicialmente previstos no eran eficaces a la hora de prevenir ni el deterioro de las finanzas públicas en muchos Estados miembros, ni la acumulación de desequilibrios económicos y comerciales. También se constató que el marco institucional existente entonces no servía para dar respuesta a la crisis y, en particular, al círculo vicioso en el que la necesidad de recapitalizar instituciones financieras con fondos públicos acentuaba las dificultades presupuestarias provocando auténticas crisis de deuda. 
La unión económica y monetaria del euro no había producido, en el grado deseado, la esperada convergencia de las economías europeas, que continuaban mostrando grandes diferencias en términos de empleo, competitividad y crecimiento. Por otra parte, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento no había sido suficiente, tampoco, para prevenir el deterioro acelerado de las finanzas públicas, al que los Estados tuvieron que hacer frente a consecuencia de la crisis. Al tiempo, los poderes atribuidos inicialmente al Banco Central Europeo resultaron insuficientes para dar una respuesta adecuada a nivel europeo a la crisis bancaria. 
A partir del año 2008, cuando se hace patente la gravedad de la situación, tanto la Comisión Europea como el Consejo fueron estableciendo medidas destinadas a, por un lado, confrontar las urgencias del momento y, por otro, a reformar los acuerdos e instituciones que gobiernan esa unión económica y monetaria. Se empezaron, por tanto, a tomar medidas a nivel europeo destinadas a incrementar la capitalización de las instituciones financieras, a reforzar las garantías de los depósitos bancarios, a establecer sistemas de supervisión financiera y a facilitar asistencia financiera a los países con especiales dificultades (Hungría, Letonia y Rumanía, fuera de la zona euro, y Grecia, Irlanda y Portugal, dentro de la misma). En este contexto, la constatación de la gravedad de la situación económica, financiera e institucional de algún Estado aumentó la incertidumbre en los mercados y las dificultades de financiación, a causa del incremento pronunciado de las primas de riesgo, haciendo que hubiese quien llegase a dudar de la perduración del euro como moneda común. 
Fue a partir del verano de 2012 cuando el compromiso inequívoco mostrado tanto por el Consejo Europeo como por el Banco Central Europeo cambió esta percepción. En diciembre de ese mismo año el presidente del Consejo Europeo presentó un documento, elaborado en colaboración con el presidente de la Comisión Europea, con el presidente del Eurogrupo y con el presidente del Banco Central Europeo, en el que se traza el itinerario que permita completar una auténtica unión económica y monetaria. 
DENTRO Y FUERA DE LOS TRATADOS 
Desde entonces, las medidas que se están tomando están encaminadas a restaurar la disciplina y la sostenibilidad presupuestaria en los Estados miembros, a sanear y fortalecer el sector financiero, a implantar una auténtica unión bancaria, a lograr una mayor armonización fiscal entre los países y a mejorar la gobernanza económica europea e impulsar el crecimiento. Desde un punto de vista jurídico, para materializar todo esto se ha optado por aprobar un cuerpo normativo de naturaleza diversa, ya que se había constatado que ni las disposiciones inicialmente vigentes ni los propios tratados proporcionaban un marco adecuado. Así, en ocasiones, se ha recurrido a los tratados de la Unión Europea para desarrollar en base a su articulado las asistencias financieras para hacer frente a las dificultades de balanza de pagos de países no miembros del euro, para la constitución del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera que asistió inicialmente a Irlanda y Portugal, para la introducción del llamado «semestre europeo» o para reforzar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la coordinación de políticas macroeconómicas, desarrollando el cuerpo de reglamentos que se ha venido a llamar «six-pack» y «two-pack». En otras ocasiones, se han constituido fondos ad hoc con carácter intergubernamental al margen de los tratados, como en el caso de la ayuda financiera a Grecia o de la creación del transitorio del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera, sujeto a derecho privado. Se ha llegado incluso a suscribir un nuevo tratado internacional, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la unión económica y monetaria que entró en vigor a comienzos de 2013, conocido como el pacto fiscal, con el que se refuerzan los compromisos de estabilidad presupuestaria de los Estados. 
Desde el comienzo de todo este proceso se ha debatido mucho, intensamente a veces, y en este debate han participado las opiniones públicas, los parlamentos nacionales, los sectores académicos, los organismos internacionales y, claro está, las propias instituciones europeas, especialmente el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo. También los tribunales constitucionales se han pronunciado en algunos Estados miembros sobre algunas de estas medidas. 
Se han ido sucediendo a lo largo del tiempo medidas destinadas a hacer frente a las urgencias de la crisis y medidas de alcance estructural. Ha habido también que rectificar el rumbo y las medidas inicialmente adoptadas. El proceso todavía está abierto y hay aspectos de gran relevancia sobre los que aún no hay acuerdo político, pero ya se vislumbra que el conjunto de decisiones tomadas está definiendo un nuevo marco de gobernanza económica en la Unión Europea que obliga a todos los Estados miembros, y de una manera muy reforzada a los pertenecientes a la zona euro. Los Estados se obligan a una mayor coordinación de sus políticas económicas y fiscales, se refuerzan los poderes de supervisión, de seguimiento y, eventualmente, de sanción tanto de la Comisión Europea como del Consejo, al tiempo que se atribuyen nuevas competencias al Banco Central Europeo y se crean nuevos recursos fiscales a nivel europeo. 
LOS CUATRO EJES DE LAS REFORMAS 
Las reformas adoptadas hasta el momento se pueden agrupar fundamentalmente en cuatro áreas: 
En primer lugar, la integrada esencialmente por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que ha sido actualizado y reformado en dos ocasiones, en 2005 y en 2011. El marco de disciplina fiscal y de estabilidad presupuestaria ha sido también reforzado mediante el llamado «Pacto Fiscal». Los Estados se han comprometido a adoptar la regla del equilibrio presupuestario en normas de relevancia constitucional, y a introducir en su legislación autoridades fiscales independientes que supervisen la evolución económica y presupuestaria. Además, se ha ampliado mucho el rol y la relevancia de la Comisión a la hora de supervisar, incluso con carácter previo, las decisiones de los Estados. En el caso concreto de los países de la zona euro, se asume también la obligación de presentar anualmente los proyectos de presupuestos nacionales para que la Comisión pueda hacer recomendaciones antes de su aprobación parlamentaria. Se han querido fortalecer también los mecanismos correctores y sancionadores que se incardinan en el denominado «procedimiento por déficit excesivo», haciéndose más ágiles y menos discrecionales, instaurándose un procedimiento de sanción «semiautomático». Además, las acciones destinadas a la coordinación de las políticas fiscal y económica y a favorecer la competitividad y el crecimiento, se coordinan en el llamado «semestre europeo», que se configura como un ciclo anual de supervisión, coordinación, recomendación y eventual sanción que obliga a los Estados miembros. 
En una segunda área, se han reforzado los mecanismos para la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, creándose un sistema de supervisión y control de las principales magnitudes macroeconómicas y de sus desequilibrios. Se parte de la base de que, como ha puesto de manifiesto la crisis, los problemas económicos de un país afectan al resto, por lo que hay que vigilar la economía de los Estados en su conjunto. Para ello, la Comisión hace el seguimiento de once variables que afectan a los equilibrios internos, externos y a la competitividad, que van desde el control del saldo de cuenta corriente y la inversión exterior, a la tasa de desempleo y la evolución de salarios e intereses y de la deuda pública y privada. Además, la Comisión puede proponer al Consejo recomendaciones específicas para los Estados y eventualmente sanciones a través del llamado procedimiento por desequilibrios excesivos. Las acciones destinadas a favorecer el crecimiento económico y la creación de empleo se coordinan en lo que se ha denominado «Estrategia 2020», heredera de la antigua «Agenda de Lisboa». Obviamente, la iniciativa para impulsar las necesarias reformas económicas corresponde a los Estados miembros, pero dentro de un proceso coordinado tanto a nivel macro como microeconómico. 
Un tercer pilar importante de la nueva arquitectura ha sido la introducción progresiva de una serie de mecanismos financieros de ayuda a los países con dificultades, bien porque dichos Estados no tengan acceso por su situación a la financiación en el mercado, bien porque no exista seguridad de que dicho acceso a los mercados se hará con normalidad. Por lo que se refiere a los países que no son miembros del euro, el artículo 143 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prevé que, en caso de pasar dificultades para financiar sus déficits de balanza de pagos, puedan solicitar financiación por parte de la Comisión, sujeta a un memorando de entendimiento en el que se especifican las medidas económicas a adoptar. Para los países de la zona euro que han tenido a causa de la crisis dificultades para acceder a financiación exterior se arbitraron distintos fondos, con carácter provisional y naturaleza jurídica dispar. Finalmente, tras la modificación del artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, se ha constituido el Mecanismo Europeo de Estabilidad, que tiene carácter permanente y naturaleza de organización intergubernamental en la que participan los países de la zona euro. Tiene la facultad de endeudarse para prestar asistencia financiera a los Estados con miras a salvaguardar la estabilidad financiera de la zona en su conjunto. Estos mecanismos de ayuda se asientan sobre la base de una estricta condicionalidad. La vigilancia del cumplimiento de la condicionalidad la lleva a cabo la Comisión Europea en coordinación con el Banco Central Europeo y, en su caso, con el Fondo Monetario Internacional, la denominada «troika». 
Por último, la cuarta de las áreas en las que se puede acotar esta nueva arquitectura financiera es la creación de una auténtica unión bancaria, como elemento fundamental de la unión económica y monetaria que evite el contagio de los presupuestos nacionales por las crisis bancarias. La crisis financiera puso de relieve graves deficiencias en la supervisión financiera, tanto en casos particulares como en relación con el sistema financiero en su conjunto. Se optó por crear tres autoridades europeas para la supervisión bancaria, de seguros y para el mercado de valores, articulándose como una red integrada de autoridades de supervisión nacionales y de la Unión para una aplicación armonizada y coherente de la normativa financiera. El insatisfactorio resultado de las pruebas de esfuerzo a las que se sometió el sistema bancario europeo en 2011, y la persistencia de la crisis, pusieron de manifiesto la necesidad de avanzar en la construcción efectiva de una unión bancaria en todo lo que se refiere a la regulación, la supervisión, la resolución y la garantía de los depósitos. En otoño de 2014, el Banco Central Europeo asumirá sus nuevas funciones como supervisor de las entidades financieras más significativas de la zona euro. Se ha acordado también la creación a nivel europeo de un mecanismo de reestructuración bancaria, o mecanismo único de resolución, con los poderes necesarios para que pueda llevar a cabo, con los instrumentos adecuados, la resolución de cualquier banco establecido en la zona euro. Además, el Banco Central Europeo, en su vertiente de autoridad monetaria, ha asumido un compromiso inequívoco en defensa del euro y se le ha dotado de instrumentos eficaces para actuar en los mercados al respecto. 
DECISIONES REPRESENTATIVAS. 
El proceso descrito está cambiando significativamente toda la arquitectura financiera existente hasta el momento en la Unión Europea, no solo la gobernanza de la Unión sino también el marco en el que los Estados miembros pueden adoptar sus decisiones de política económica y presupuestaria, y el propio margen con el que cuentan. A medio plazo se hará necesaria la simplificación de esta compleja arquitectura financiera para reforzar su eficacia y facilitar su comprensión entre los ciudadanos. Hay ya voces autorizadas que reclaman la reforma de los tratados en este sentido. 
Esta nueva arquitectura institucional está cambiando, también, la forma en que se relacionan los Estados miembros de la Unión, y especialmente los de «la zona euro». Por una parte, se reconoce una mayor interdependencia y responsabilidad colectiva, la necesidad de una mayor coordinación y vigilancia mutua, y, por otro lado, se dota a las instituciones comunes de nuevos instrumentos y poderes. Se trata de un proceso inacabado que afecta, de manera igual, a todos los Estados miembros que, en aras a una mayor integración, ceden competencias desde las instancias nacionales a las europeas. Se podría decir que, en la medida en que se refuerzan los poderes ejecutivos de las instituciones europeas, estamos recorriendo un camino de «federalización» de Estados soberanos, específicamente los integrados en la zona euro. 
Esta mayor integración económica, y la creación de nuevas capacidades fiscales, obligan a reforzar la rendición de cuentas a los ciudadanos. Integración económica y legitimidad democrática tienen que ir en paralelo. Los elementos de legitimidad democrática se han reforzado mediante la celebración de las denominadas cumbres del euro, en la que participan los jefes de Estado o de Gobierno de los países que han adoptado el euro, además del presidente de la Comisión y el del Banco Central Europeo, y a las que podrá ser invitado el presidente del Parlamento Europeo. Los nuevos poderes del Parlamento Europeo contribuyen también a reforzar la legitimidad, pero es esencial, además, una participación activa de los parlamentos nacionales, donde está representada la soberanía nacional, según rezaba el Tratado de Lisboa. En igual sentido, tiene no poca importancia la presencia y liderazgo del Consejo Europeo de jefes de Estado y de Gobierno. 
Transparencia, rendición de cuentas y control externo del gasto, como de las decisiones públicas, configuran hoy un triángulo básico en toda democracia. Es por eso que las entidades responsables del control externo y la auditoría pública, tanto el Tribunal de Cuentas Europeo como las entidades superiores de fiscalización de los Estados miembros, se enfrentan a nuevas responsabilidades, ya que tienen un papel esencial a la hora de incrementar la confianza de los ciudadanos en la reforzada unión económica y monetaria. � 

Catolicismo y nacionalismo, una lectura personal

EVIDENCIAS
El hecho nacional, y su práctica política, tiene una actualidad plena y casi siempre polémica. Aparece como una forma de conflicto destructivo como en la ex-Yugoslavia, difícil pero no sangriento en los Países Bálticos y suave y consensuado en Chequia, y Eslovaquia. En la Unión Europea se han producido y se dan transformaciones profundas impelidas por la dinámica nacional: Bélgica modificó hace ya algunos años y por esta causa su sistema constitucional para dotarse de un nuevo marco. España recuperó la democracia definiendo un estado en el que confusamente, pero no sin motivo, diferenciaba entre regiones y nacionalidades. Una concepción surgida de la necesidad de dar una respuesta a las reclamaciones históricas de Cataluña y el País Vasco. En el Reino Unido se produjo primero la «Devolution» a Escocia y este año se celebra un referéndum sobre su independencia. Detrás de estas dinámicas sociales y políticas existe la vitalidad de comunidades nacionales que no han configurado un estado propio. Y si el recorrido lo hiciéramos a escala internacional, el fenómeno se repetiría con coordenadas muy distintas pero cuya común presencia nos señalaría que se trata de un hecho general. Quebequeses, kurdos, moros de Filipinas, sudaneses del sur, palestinos, tibetanos, la lista es larga y la tensión es siempre la misma: unos demandan un reconocimiento nacional que les niega la mayoría del estado en el que habitan.
Esta vitalidad de la nación parece una paradoja en una época en la que la globalización, el cosmopolitismo y la homogeneización cultural es la más extensa e intensa de toda la historia de la humanidad. Pero la evidencia muestra que es un dato recurrente desde finales del XIX. Casi me atrevería a decir que el hecho nacional es el dato permanente de nuestra historia reciente, tanto que en el caso de Europa, donde el movimiento se adscribe a la corriente cultural del romanticismo, tiene su origen primigenio más atrás y constituye en muchos casos una respuesta de la comunidad al estado moderno, que nace con el absolutismo y que cobra ideología con la Ilustración y la Revolución francesa.
Existe toda una corriente de pensamiento que tiende a ver en la nación un carácter negativo, tanto que incluso se le convierte en la razón fundamental de los conflictos contemporáneos. Es debido sobre todo al fascismo y al nazismo, pero este enfoque no hace justicia a la concepción nacional, porque en buena medida se trata de conflictos entre estados. Quizás sería prudente señalar dos criterios de interpretación: la nación es una cosa y el nacionalismo es solo una forma de interpretarla políticamente, pero no la única. El segundo criterio puede formularse así. Con el nombre de nacionalismo designamos realidades muy distintas, el de la nación sin estado, el de estado, el de una minoría nacional, el que se entiende como afirmación; el patriotismo (que, como pregunta MacIntyre, ¿es o no es una virtud?), el del nacionalismo chovinista que se define esencialmente contra el «otro». Todo esto no es lo mismo ni debe ser tratado en los mismos términos. En buena medida la confusión surge del uso masivo e indebido, como decía Espriu, del nombre de cada cosa.
COMUNIDAD Y NACIÓN
Maritain comienza su El hombre y el Estado (INEHCA, 2012, p. 11) en estos términos bien actuales: «No hay tarea más ingrata que intentar distinguir y circunscribir de manera racional una serie de nociones banales que ha surgido de las necesidades prácticas y contingentes de la historia humana», y prosigue señalando que «están plagadas de implicaciones sociales culturales e históricas tan ambiguas como fértiles y si la gente se siente cómoda a la hora de utilizarlas es, además, porque no saben exactamente qué significan» Maritain se está refiriendo a los conceptos de nación y estado. Cardenal de la Iglesia, filósofo neotomista, protagonista decisivo en la elaboración de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Ciudadano del estado-nación por antonomasia de corte centralista, monolingüe, fundamentado en el contrato social entre el individuo y el estado, para el que la palabra comunidad posee una connotación negativa, Maritain es quien pone en cuestión la relación entre nación y estado, y lo hace desde ambas perspectivas, la nacionalista y la estatista.
Maritain distingue entre nación y sociedad política. La primera se constituye como un hecho natural, en la misma escala de colectivos humanos que la familia. La comunidad simplemente es, esta, les basta con vivir. No necesita del estado para ser aunque pueda dotarse de esa expresión institucional. Polonia comunidad nacional y estado, desapareció desmembrada entre Prusia, Austro-Hungría, y Rusia, pero pervivió y recuperó con otros límites territoriales su expresión estatal, porque la nación y las familias polacas subsistieron. La nación judía errante y fragmentada durante dos mil años acaba configurándose como estado de Israel en su cuna histórica. La nación surge de una tradición cultural en el sentido macintyreniano del término (como lo emplea en Tras la virtud) que a su vez necesita de la comunidad para ser preservada, transmitida.
La comunidad familia y nación, en la medida que configuran una tradición cultural expresan una identidad de personalización y de socialización, constituida en una moral, es decir en una idea del deber-ser como vida realizada en el bien. La nación tiene un origen histórico, una expresión cultural, lingüística, en muchos casos religiosos, tradicionales, jurídicos, amalgamados en la tradición cultural que exige transmisión y autoridad del que habla, y escucha y recepción de quien recibe. La tradición no es exactamente un diálogo, y eso, sea dicho de paso, es una diferencia más en relación a la sociedad política. Es sobre todo una comunidad de memoria que necesita de la voluntad de ser, es decir, de vivir según la propia tradición cultural, y esto determina la necesidad de que la nación sea también una comunidad de proyecto, que puede ser tan sencillo como el simple pervivir. Es en esta instancia donde la nación puede chocar con un estado que no esté ceñido a ella; que no la acoja y represente en la medida que considera necesaria. De ahí que el estado que es capaz de ofrecer certeza de continuidad a la nación que acoge carece de problemas nacionales.
Qué duda cabe que la idea de nación puede ser considerada una invención del presente. Esta es la crítica de Eric Hobsbawm o Ernest Gellner, que la consideran un artificio de determinadas élites o grupos dominantes. Esta es una interpretación que dispone de consenso y que con los matices propios pueden compartir los pensadores marxistas con los liberales. Pero creo que esto no pasa de ser un debate de laboratorio alejado de la vida real. Primero porque, como hemos visto en el rápido recorrido inicial, políticamente la nación es una realidad que funciona, por consiguiente existe. Y como consecuencia de este primer hecho un segundo: la nación es una función constitutiva que genera prácticas sociales a las que da sentido, y eso constituye por sí solo una fuente formidable de legitimación.
En definitiva: qué le importa a uno lo que le diga un libro sobre lo que es, si sabe cómo siente lo que siente.
Bajo esta última perspectiva la nación comparte con frecuencia espacios interiores y prácticas con el hecho religioso. De ahí que la Iglesia vea con recelo el nacionalismo entendido como una realización totalizadora a la que todo lo demás debe supeditarse, pero al mismo tiempo asuma y valore la comunidad nacional precisamente por su valor comunitario, de vinculación humana. El problema no radica en la afirmación nacional sino en todo caso en su hipérbole y en su conversión chovinista, la de repudio del «otro». Para decirlo de otro modo. La nación posee como característica el capital social, pero sus consecuencias dependerán de las externalidades positiva o negativas que genere.
Josep R. Llobera, cubano de nacimiento, catalán de origen, profesor en el University College de Londres y en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona, tiene un estudio excelente sobre el hecho nacional, El dios de la modernidad (Anagrama, 1996), del que pueden extraerse algunas consideraciones: el nacionalismo stricto sensu es un fenómeno relativamente reciente, pero ya existía un concepto primitivo y restringido de identidad nacional en la Edad Media, no puede crearse o inventarse ex nihilo, sin embargo, la identidad nacional puede verse sumergida por los caprichos de la historia y puede tener que ser recreada por una intelectualidad activa en el periodo moderno. El estado absolutista era (España siglo XVIII-guerras carlistas siglo XIX), en general, contrario a las distintas tradiciones culturales, lo que provocó un retroceso de las identidades nacionales hasta su resurgimiento con el romanticismo y el modernismo, reacciones fuertes a los desequilibrios de la modernidad.
El hecho nacional no es un «invento» o una tendencia fruto de la voluntad que necesita de la tensión para subsistir frente al otro. Eso no es la nación, aunque sí puede ser una política nacionalista, que es muy distinto. El hecho nacional y su desarrollo político, colectivo, es esencialmente una dimensión del hecho de ser persona. El hecho nacional es una dimensión del hecho humano.
SOCIEDAD POLÍTICA Y ESTADO
Por su parte, la sociedad política es el fruto de la razón y el interés mutuo a través de un proceso histórico en el que se realiza en un pacto que se expresa en un contrato de vida en común, generalmente formalizado en un texto constitucional. A diferencia de la nación, a la sociedad civil no le basta con el vivir sino que necesita de una tarea conjunta a realizar, una finalidad a alcanzar como cuerpo colectivo. La sociedad política surge de una razón moral previa que como tal tiene una naturaleza prepolítica, que sus instituciones deben mantener, adaptar y acrecentar. Sin tales condiciones, la sociedad política se desintegra. De ahí que necesite de la virtud. Sobre todo de una colectiva, la amistad civil aristotélica, que podríamos traducir como concordia, la que en los años veinte reclamaba Cambó con un libro que apelaba a ella (Per la concordia). En la sociedad política por su origen liberal prima el individuo, el contrato y el mercado. No es nada evidente que esto solo permita funcionar sin los contenidos de la familia y la nación que se constituyen y funcionan en base a otros factores. La capacidad de la sociedad política para generar capital social es una instancia derivada que depende de la familia y de su multiplicación inicial por otras comunidades como la nación. Dado que una componente fundamental del capital social es la confianza, es evidente que los desajustes entre estado y comunidad dañan a la sociedad política en su capital social y, por tanto, al crecimiento económico. En los conflictos de este tipo que permanecen enquistados el daño económico está asegurado por aquella razón.
El estado es la expresión institucional de la sociedad política, su corolario necesario porque constituye su formulación jurídica, pero que no la comprende toda ni la agota. Su fin es «garantizar el mantenimiento de la ley, fomentar la prosperidad común y el orden público» (L’Home i l’Estat, p. 21). Como también escribe Maritain, el estado es un órgano habilitado para servirse del poder y la coerción, al servicio del hombre, de todos los seres humanos que integran la sociedad política. De manera que en ningún caso el hombre existe para el estado, sino este para el ser humano y por consiguiente de sus comunidades.
Un estado puede agrupar en una sola sociedad política distintas naciones, y también pueden existir estados anacionales, sin nación, pero siempre con sociedad política.
En definitiva, la sociedad política fruto del conflicto y el pacto se dota de unas instituciones y atributos, el estado, para garantizar el contrato, el derecho de propiedad y el mercado. El que este conjunto institucional corresponda a una nación, varias o incluso a ninguna, señala plenamente el significado instrumental del estado. En realidad, este debería acoger y favorecer el pleno y armónico desarrollo de las comunidades; las familias, por descontado, pero también, en su caso, a las comunidades nacionales. En línea de enlace con el principio de subsidiariedad de la doctrina social de la Iglesia.
La afirmación de pertenencia a la comunidad es la condición básica para la universalidad, porque difícilmente puede tener sensibilidad hacia pueblos lejanos quien no tiene conciencia de su pueblo. El sentido de pertenencia no significa necesariamente rechazo de los otros. Así, afirmar Cataluña como entidad nacional, no implica rechazo o negación de sociedad española. La cuestión, el problema, no radica en lo que se afirma, sino en lo que se niega, en lo que se rechaza.
Con todo hay una contradicción explosiva insuficientemente considerada entre comunidad nacional y sociedad política. La sociedad política necesita de la virtud ejercida en la plaza pública. La polis es inviable, fracasa en sus fines sin ella. Esta exigencia aristotélica sigue siendo clamorosa-mente exacta. Pero la virtud solo se genera y transmite en el marco de una tradición cultural determinada. Ello significa que en una sociedad política plurinacional los componentes valorativos de la función del estado y de los marcos de referencia que los rigen pueden ser percibidos de forma distinta, incluso contrapuesta. Las leyes surgidas de la sociedad política y sancionadas por el estado no garantizan por sí solas la concordancia necesaria. Esto es evidente en el actual debate sobre Cataluña y España lleno de valoraciones morales.
LA DOCTRINA DE LA IGLESIA (1)
El hecho nacional como una dimensión comunitaria de la persona, y la diferenciación entre nacionalismo y hecho nacional caracteriza al magisterio de la Iglesia. Un antecedente podemos encontrarlo en Pío IX (1877) cuando de-fiende al pueblo polaco frente al intento de «rusificación» forzada. También León XIII se enfrentó con el imperio austriaco que quería germanizar la población checa. Fue precisamente a propósito de este conflicto, que León XIII proclamó el principio del derecho a la propia lengua. Pío XII se ocupó del tema en diversas ocasiones: en su carta encíclica sobre los misioneros; en Evangelii Praecones, a pesar de ser un texto pensado con un fin distinto; también en su mensaje de Navidad de 1941 sobre las minorías nacionales. Pero sobre todo en el de la Navidad de 1954 donde distingue entre la vida nacional y política nacionalista: «La esencia del error consiste en confundir la vida nacional, en sentido propio, con la política nacionalista: la primera, derecho y honor de un pueblo, se puede y se debe promover; la segunda, como levadura que es de infinitos males, nunca se rechazará suficientemente».
Juan XXIII, en Pacem in terris, expone de forma clara la doctrina sobre derechos de las minorías. Esta doctrina, usando la terminología de Pío XII, considera que la vida nacional que se fundamenta en el derecho natural no tiene nada de negativo. (Y esa es mucho antes la idea de fondo del obispo Torres i Bages y su Tradició catalana). Para Pablo VI aquello que es un bien natural se tiene que guardar y respetar: los estados no tienen ningún derecho a hacer lo que quieran.
Pero sin duda es el papa Juan Pablo II quien ha realizado un más extenso y sistemático tratamiento del tema. Lo hace en su famoso discurso en la UNESCO en los puntos 14 y 15. También en su «Carta sobre la Paz» de enero de 1989, en la que desarrolla toda una fundamentación sobre la relación entre la dignidad de la persona y tradición cultural.
El concepto «nacionalismo» no es unívocamente usado en los documentos del Magisterio. Unas veces tiene connotaciones negativas, como en Pío XII cuando hablaba de la política nacionalista y, otras es un concepto neutro, donde el adjetivo marcará su eticidad. Así, en su discurso en la ONU del año 1995 sobre los derechos de las naciones puede observarse cómo en un mismo párrafo se utiliza tres veces la palabra «nacionalismo» y las tres con un significado distinto. Se rechaza todo nacionalismo «exacerbado», que prescinda del bien común y se cierre en su egoísmo étnico, cultural. Y a la vez se afirma un nacionalismo bien entendido, como amor a la patria, a las propias costumbres, a la lengua, a la propia historia. En su carta apostólica Tertio Millennio Adveniente, advierte sobre los derechos de las minorías, y encontramos una aportación sobre el doble valor de la lengua (identidad y comunicación) en los discursos de Estonia del año 1993:
Los largos años de dictadura han podido mortificar, pero no sofocar vuestra identidad nacional. Una nación vive de valores y de tradiciones tan profundamente arraigados en el alma del pueblo que pueden resistir incluso la opresión política la lengua, en particular, debe ser instrumento de identidad, no barrera de separación.
La condición humana está situada entre dos polos —la universalidad y la particularidad— en tensión entre ellos; una tensión inevitable, pero singularmente fecundada si es vivida con equilibrio sereno.
Una aplicación concreta y cercana de esta doctrina lo podemos encontrar en el documento de 1985 Las raíces cristianas de Cataluña de los obispos catalanes:
Como obispos de la Iglesia en Cataluña, encarnada en este pueblo, damos fe de la realidad nacional de Cataluña, plasmada a lo largo de un milenio de historia y también reclamamos para ella la aplicación de la doctrina del magisterio eclesial: los derechos y los valores culturales de las minorías étnicas dentro de un Estado, de los pueblos, naciones o nacionalidades han de ser respetados absolutamente e incluso promovidos por los Estados; los cuales de ninguna manera no pueden, según derecho y justicia, perseguirlos, destruirlos o asimilarlos a otra cultura mayoritaria.
CONSIDERACIÓN FINAL
No es legítimo confundir la nación como comunidad natural, y dimensión de vida, con determinadas políticas nacionalistas, con su transformación en ideología. Según el curso de la historia y la voluntad de ser de una nación, esta puede existir en forma de estado plurinacional, nacional, o en otras formulaciones. Ni dependencia (en el sentido de asimilismo o absorción), ni la independencia (en el sentido de egoísmo de nación que mira solo para ella misma y prescinde del destino de las otras naciones), sino interdependencia (en el sentido de convivencia y cooperación) que puede alcanzar distintas configuraciones, como señalaba el Papa en su discurso en las Naciones Unidas.
NOTA (1) Todas las citas utilizadas de textos pontificios proceden de la tesina «Los nacionalismos y la doctrina social de la Iglesia» de Joan Costa Bou. 

Cambiar de fiscalidad para volver a crecer

 

Mi primer debate un poco serio sobre la urgencia, y las modalidades, de una reforma fiscal en España fue, vaya casualidad, en una sesión de la fundación FAES a principios de 1995. Poco después, recuerdo algunas otras discusiones entre colegas de la Universidad Carlos III, donde acababa de incorporarme, y de diferentes orientaciones políticas, que trabajaban al tiempo con Jordi Sevilla sobre otra propuesta de reforma fiscal, bastante interesante y radical, en mi opinión y si no me falla la memoria…, supongo que, por esto mismo, el PSOE decidió guardarla en un cajón.
Transcurridos casi veinte años, seguimos esperando dicha reforma, pero existen razones para creer que, en los próximos meses, algo importante ocurra en este ámbito.
Este hecho de que el sistema político español haya tardado poco menos de veinte años en adoptar una reforma tan urgente e importante, sugiere un interesante tema de un debate aún más básico pendiente de abrir: la «viscosidad» de los sistemas políticos democráticos, esa incapacidad para adoptar cambios razonablemente veloces frente a cambios exógenos en el sistema económico, y los costes sociales que esta «viscosidad» genera (o, mejor dicho, la capacidad de los privilegiados para mantener su statu quo, solo que a costes muy altos para los demás). Dejemos esto para otra buena ocasión, esperando que el informe de la comisión de expertos nombrada por el gobierno consiga impulsar esa ansiada reforma fiscal, y a la vigésima ocasión, vaya la vencida.
Al igual que los anteriores, el gobierno actual afronta el problema de un sistema fiscal inadecuado e ineficiente y, después de seis años de déficits elevados que continuarán en el futuro próximo, aborda la urgente necesidad de cerrar el déficit presupuestario e impulsar, a un mismo tiempo, el crecimiento. Los acontecimientos de los últimos años confirman que son casi siempre las presiones externas las que determinan las acciones de política económica, lo cual es una gran lástima. Hasta la fecha ha faltado un plan, y seguimos a la espera de que nuestro Ejecutivo ponga uno encima de la mesa.
Espero contribuir en algo, desde el lado de la fiscalidad, al plan general de reforma económica que, después de una década, España todavía necesita.
Sin duda alguna, este gobierno ha acertado en el hecho de que la austeridad, al bajar el coste de financiación y liberar recursos que hasta ahora se utilizaron de manera poco productiva, crea las condiciones necesarias para el crecimiento. Pero también este mismo gobierno se ha equivocado al aplicarlo hasta ahora sin una hoja de ruta global diseñada, que remueva los obstáculos estructurales al crecimiento, muchos de los cuales anidan en los detalles de la política de gasto y, sobre todo, en la estructura microeconómica de la fiscalidad.
El problema de las finanzas públicas tiene tres facetas: la del déficit, la de la composición de los gastos y la de la estructura de los recursos fiscales. En este pequeño ensayo para Nueva Revista tengo espacio para hacer solamente algunas observaciones sobre el primero y el tercer aspecto de nuestra cuestión, dejando el segundo al margen pero cuya relevancia nunca cabe olvidar.
DÉFICIT PÚBLICO
España sigue con un déficit corriente de alrededor del 7% del PIB y, según todas la estimaciones disponibles, con un déficit estructural —a saber: que existirá, rebussic stantibus, aun después que la economía española vuelva a tasas de crecimiento cercanas al 2%— del, más o menos, 4-4,5%. Una situación que resulta simplemente insoportable en el medio plazo. La implicación de este hecho contable es bastante sencilla: o bien cortamos los gastos, o bien subimos la presión fiscal en cerca de cinco puntos de PIB. Tertium non datur, porque no se contemplan tasas de crecimiento del PIB cercanas al 5 o 6% alcanzables en pocos años. El sentido común, además del análisis económico, sugiere que, en este momento, el único sendero razonable de reequilibrio presupuestario sea una mezcla de recortes y subidas de la presión fiscal. Por triste que sea, esta es la realidad de los hechos ya que, después de los recortes adoptados en los últimos dos años no queda espacio para reducir el gasto público otros seis puntos de PIB. La aritmética tiene fuertes razones contra las cuales nuestra buena voluntad no puede competir.
Nuestro gasto público está bastante por debajo de la media UE; el envejecimiento de la población (pensiones, sanidad y dependencia) no se puede parar por decreto ley y el servicio de la deuda pública no podrá hacer otra cosa que aumentar. Este último argumento es, probablemente, la razón principal para cortar ya nuestro déficit estructural: los tipos de interés no van a seguir tan bajos por otra década más. Si los tipos de interés vuelven a subir, España podría enfrentarse a dramáticos problemas financieros una vez más, y podría ser una vez más de lo consentido.
¿Cómo hemos llegado a esta situación en las finanzas públicas? Desde el inicio de la crisis en España, el gasto público ha aumentado 4,4 puntos del PIB (hasta situarse alrededor del 45% en el 2012), mientras que los ingresos han caído 4 puntos de PIB (hasta situarse en el 37% en el mismo año). Estos números resultarán algo mejores en el 2013, pero la sustancia del argumento no va a ser alterada cuando los datos finales se hagan públicos. La subida del porcentaje de gasto público tiene cuatro explicaciones: que cayó el PIB, que el gasto público tiende a crecer automáticamente si no se hacen recortes, que el actual diseño de nuestro Estado del bienestar implica unos estabilizado-res automáticos (como las prestaciones por desempleo) que aumentan dramáticamente en una recesión y que, finalmente, desde el segundo trimestre de 2008 hasta el tercer de 2011 el empleo público total creció en casi 350.000 unidades (+13%, aproximativamente). Por el contrario, una caída de los ingresos de 6 puntos de PIB entre 2007 y 2009, más allá de la crisis, solo puede explicarse por un sistema impositivo mal diseñado donde una parte importante de los ingresos venían de la burbuja inmobiliaria. Los cambios adoptados por este gobierno han hecho subir los ingresos en 2 puntos de PIB, posiblemente algo más en el 2013, pero esta es, a día de hoy, la situación. Estos hechos básicos deberían ser suficientes para entender que todavía queda mucho por hacer. Pero, ¿qué queda por hacer?
Desde hace cinco años y en medio de una gravísima recesión, tenemos que decidir qué país queremos ser. No podemos tener los ingresos sobre PIB más bajos de Europa (solo Lituania, Eslovaquia, Bulgaria e Irlanda recaudan menos que España) y aspirar a tener un Estado del bienestar entre los más generosos. Los impuestos de EE UU y los gastos públicos de Alemania no son compatibles. Por lo tanto, si no queremos renunciar a ciertos gastos hay que subir los ingresos. Y, al mismo tiempo, si no queremos dañar el crecimiento no nos podemos permitir ni una gran subida de impuestos en un corto periodo de tiempo, ni mantener la estructura impositiva actual. En resumen, debemos cambiar desde la raíz la estructura y los procedimientos de gasto público y reformar la fiscalidad. Dicho sea una segunda vez: yo creo posible recortar el gasto público español en, por lo menos, otros dos puntos de PIB adoptando medidas muy razonables que no dañarían, al contrario reforzarían, el Estado del bienestar. Pero este artículo, desde aquí en adelante, se concentrará sobre los ingresos que, también, deberían subir de unos cuatro puntos de PIB en los próximos años, pero, y esto es lo verdaderamente importante, cambiando radicalmente su composición.
¿De dónde viene la caída de los ingresos? Gracias a que se subió en 2010 y otra vez al final de 2012, la recaudación por IVA solo ha caído desde el inicio de la crisis en 2007 0,5 puntos de PIB (en los datos de 2012) y, probablemente, ha subido algo menos de medio punto en el 2013 respecto al 2007. La subida del IVA ha sostenido la caída de los ingresos que este impuesto genera. No obstante, seguimos siendo, y ello es significativo en el país de la UE que menos (mucho menos) recauda por medio del IVA. Los ingresos del impuesto de sociedades han caído cerca de 3 puntos desde 2007 y esto a pesar de tener un impuesto que, en porcentaje, es entre los más altos de la UE: un tipo del 30%, solamente Portugal, Italia, Malta, Bélgica y Francia tienen un impuesto de sociedades superior al nuestro. La recaudación a través de los impuestos especiales (de hidrocarburos, automóvil, el alcohol y taba-co) se ha mantenido en el 2,2% del PIB, ligeramente por debajo de la media de la UE. El resto se explica con impuestos específicos de las comunidades autónomas, como el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, que antes de la crisis generaban ingresos sustanciales. Con la sola excepción del IVA, una parte importante de estos ingresos, incluso el de sociedades, no volverán aunque se recupere la economía, pues estaban ligados a la burbuja inmobiliaria.
Es importante mencionar aquí que una parte importante de nuestra crisis fiscal es debida al hecho de que todos los gobiernos y, en particular, los de Zapatero, han tratado los ingresos generados por estos impuestos, dependientes de la burbuja inmobiliaria, como «permanentes», mientras que su alto nivel de recaudación se debía a una particular situación coyuntural que no podía, ni debía, durar. Al frente de estos recursos «excepcionales» se introdujeron gastos permanentes, que los gobiernos no han sido capaces de recortar, después de que la explosión de la burbuja inmobiliaria hizo caer repentinamente estos ingresos.
RECURSOS FISCALES
En cualquier caso, sin cambiar la estructura de la imposición, resultará muy difícil recaudar lo que necesitamos recaudar. Pero esto es casi un aspecto secundario; el defecto principal de nuestro sistema fiscal es que su diseño daña al crecimiento económico.
¿Cuáles criterios debería satisfacer una reforma del sistema fiscal que pueda favorecer el crecimiento económico sin reducir, sino posiblemente con un aumento, la equidad social? Muy brevemente, y considerando el sistema fiscal en su conjunto, creo que los criterios más adecuados son:
1) Neutralidad. Tratar de manera similar, a efectos fiscales, actividades similares salvo que se quiera corregir una externalidad negativa (o positiva) que una actividad económica específica genere.
2) Progresividad. Obtenerla en el conjunto del sistema y no buscarla en cada impuesto por separado. De hecho, la progresividad no tiene ningún sentido en la imposición indirecta y tiene, como veremos más adelante, efectos altamente dañinos para el crecimiento económico en la renta de las personas físicas.
3) Simple y transparente. Libre de complejidades innecesarias que fomentan la evasión fiscal, favorecen la actividad de los lobbies y generan incentivos para actividades económicas marginales y poco productivas en muchos casos.
4) Estabilidad. Para ayudar a la seguridad jurídica y no entorpecer la inversión ni la creación de riqueza.
5) Equidad horizontal. Dar un trato similar a los que se encuentran en una situación económica similar.
¿Cuáles son, en el caso específico español, las implicaciones concretas que estos criterios abstractos tienen para nuestro sistema fiscal en este momento? Sumariamente, examinamos estas implicaciones para cada una de las distintas fuentes de ingresos fiscales.
Tenemos unos impuestos sobre la renta y sociedades que, a pesar de utilizar unos tipos marginales muy elevados, no recaudan mucho en términos de PIB. Esto es debido a la evasión, por un lado, y a la maraña de deducciones y exenciones fiscales que han sido introducidas recurrente-mente por nuestros dirigentes nacionales y regionales como respuesta a las presiones de los distintos lobbies. El tipo efectivo del IRPF ronda el 16% y el de sociedades el 19%, mientras que los marginales sobre los trabajadores y las empresas más productivas llegan al 56% y al 30%. Es el peor de los mundos posibles.
En términos de recaudación, en IRPF nos situamos en casi 2 puntos de PIB, por debajo de la media de la UE. En Sociedades, a pesar de la gran bajada tras el pinchazo inmobiliario, nos situamos a 0,5 puntos de PIB y por debajo de la media de la UE, siendo nuestra recaudación inferior a la de Irlanda, que tiene un tipo general del 12,5%.
La progresividad excesiva del IRPF hace más costosa la contratación de trabajadores cualificados, que son cruciales para mejorar la competitividad y la creación de empleo de nuestra economía. Este aspecto es fundamental para el crecimiento que viene, siempre, desde la capacidad de un sistema económico de crear empleo altamente productivo. Lo mismo cabe señalar para las empresas, especialmente las extranjeras: necesitamos tanta inversión directa extranjera como sea posible.
Para entender de dónde surge el empleo estable y cómo se generan los sueldos altos, es importante saber que la planta de producción o el centro de dirección necesitan del ingeniero altamente cualificado o del buen ejecutivo porque, sin ellos, los cincuenta o cien o hasta mil trabajadores genéricos a su cargo se quedarán en el paro o con trabajos mucho menos productivos en la mejor de las circunstancias y, entonces, con sueldos que serán mucho menores. Para atraer las inversiones extranjeras de alta productividad, resulta muy necesario que España se vuelva atractiva para aquellos trabajadores altamente cualificados y para aquellas empresas que los emplean. Esta es la razón fundamental por la cual hace falta reformar el IRPF y el Impuesto de Sociedades: eliminar las deducciones y reducir la progresividad, reduciendo tipos o, mejor, transferirla a las rentas verdaderamente altas y de origen patrimonial, mediante la introducción de un nuevo impuesto sobre la riqueza; en lugar de penalizar la renta empresarial, crear incentivos para que esas empresas altamente productivas —a saber, rentables— inviertan en España.
La reforma aquí es obvia: aumentar las bases impositivas eliminando todas las deducciones y los beneficios fiscales, y bajando los tipos marginales hasta situarlos, al menos, en la media europea. El IRPF devuelve vía deducciones el 37% de lo recaudado y el impuesto de sociedades devuelve el 15%. El sistema es muy distorsionante, primero carga los agentes (empresas y trabajadores) con tipos muy altos en relación a la media, pero luego les devuelve parte de lo recaudado vía beneficios fiscales. Es perfectamente agible suprimir todas las deducciones y situar los tipos en la media europea, sin perder recaudación. Así, el marginal máximo del IRPF no debería superar el 40%, y el tipo impositivo de sociedades no debería ser más alto del 25%.
Por otro lado, tenemos una imposición indirecta baja en relación a otros países. Por lo tanto, es lógico que este gobierno decidiera subir el IVA, como hizo el anterior.
Muchos economistas coincidían en pedir una subida del IVA, desde hace algún tiempo y desde perspectivas muy distintas. El problema aquí es que nos centramos en el IVA general, pero en realidad solo al 42% de la cesta de consumo se le aplica este tipo. Esto no ocurre en otros países: en Alemania, el 82% de la cesta va al IVA general, en Francia el 71% y en Italia el 58%. Esta distribución de bienes en tres categorías (al IVA reducido va el 49% de la cesta y al super-reducido el 9%) responde también a concesiones de los políticos a los lobbies mejor organizados. Así, por ejemplo, la eliminación del tipo reducido y super-reducido aumentaría la recaudación en unos 20.000 millones (2% PIB).
Si el objetivo es que las familias con menos recursos puedan adquirir los bienes de primera necesidad más baratos, hay más sentido en apoyarlas directamente por la parte del gasto, con específicas ayudas públicas, que no en hacerlo indirectamente introduciendo un IVA reducido sobre dichos productos, donde se benefician no solo ellas sino todas las familias, incluidas las más pudientes. Un tipo único del IVA, además de eliminar distorsiones, permitiría reducir el impuesto medio aumentado la recaudación.
La neutralidad del IVA propuesto debe usar los impuestos especiales para reducir las externalidades, negativas o positivas, que pudieran existir. Si el tabaco o el alcohol son nocivos para la salud y ocasionan un mayor gasto sanitario, debemos introducir un impuesto especial en ambos bienes. Lo mismo respecto a la gasolina, que si la contaminación provocada por su consumo deviene dañina, debemos gravarla más. En todos estos impuestos estamos por debajo de la media, por tanto, se dispone de margen para aumentarlos. Si nos centramos por impuesto, vemos claramente que hay margen para subir hasta la media europea los impuestos sobre los carburantes y sobre el alcohol. Esto podría suponer unos 0,5 puntos de PIB. Se podría ir más lejos en esta dirección pero no querría exagerar demasiado… una sola idea, probablemente controvertida: si la prostitución es abundante y aceptada públicamente en España, ¿por qué no podemos dar un paso más legalizándola, y empezando a recaudar impuestos sobre la renta e IVA de esta actividad? Bueno, me callo, pero creo que el principio resulta bastante claro.
Las cotizaciones a la seguridad social se encuentran ligeramente por debajo de la media de la UE. La reforma de 2011 y, especialmente, la de 2013 garantizan la sostenibilidad futura imponiendo, siempre que los gastos sean superiores a los ingresos, una política de congelación de las pensiones. El gobierno ha anunciado también una reducción de cotizaciones a cambio de la subida del IVA. Es la llamada «devaluación fiscal», que persigue mejorar la competitividad de la economía, bajando coste laboral vía cotizaciones y subiendo el IVA que no pagan los productos exportados. Aquí surgen dos dudas. ¿Este cambio implica que se va a bajar la generosidad de las pensiones futuras, o qué se va a generar déficit en el futuro? ¿O, simplemente, es que la caja de las pensiones sustituye un ingreso por otro, rompiendo con el principio de autofinanciación? Todo esto no resulta claro y la razón es sencilla: la demografía hace que un sistema contributivo, como es el nuestro, ya no sea sostenible y no parece creíble que la congelación de las pensiones se vaya a mantener para siempre. Necesitamos, entonces, una reforma radical hacia un sistema público de pensiones de contribución definida que tenga en cuenta la totalidad de las cotizaciones, y se ajuste de acuerdo a la esperanza de vida y otras variables demográficas relevantes, tal como hicieron en Suecia hace cerca de veinte años.
Por último, un tercer punto consiste en reformar la estructura del Estado y avanzar en los principios del federalismo fiscal. No puede continuar que las CCAA tengan capacidad de gasto pero no de ingresos. Para que los incentivos sean correctos se impone la corresponsabilidad fiscal. Actualmente, las CCAA apenas si disponen de impuestos propios, el principal es, precisamente, uno de los más distorsionantes para el crecimiento: el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales. Este impuesto es muy ineficiente, pues hace muy costosa la reasignación de factores entre las empresas, frenando que las más eficientes puedan crecer absorbiendo a las menos eficientes. La reforma de la fiscalidad autonómica supone la oportunidad de eliminarlo junto al otro, el Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados, que sufre del mismo defecto, sustituidos por impuestos sobre el patrimonio inmobiliario.
Está bien el debate generado a raíz de la publicación de las balanzas fiscales, toda información o transparencia en esta dimensión es útil, pero este no es el quid de la cuestión. La cuestión aquí es que tenemos una ley de financiación autonómica ineficiente hasta el absurdo, por qué no decirlo. No se si ello calmará las tensiones desde Cataluña, pero, en todo caso urge reformar el sistema de financiación, avanzando, por el bien del país, en los principios clásicos del federalismo fiscal.
Ahora estas reformas son posibles y cada día se hacen más necesarias. En realidad, forman parte de la hoja de ruta económica que el país aguarda para salir de la crisis que todavía lo envuelve. �

NB: Estado de derecho y rule of law

INTRODUCCIÓN 

Rule of law y Rechtsstaat no se suelen contraponer porque supuestamente son versiones de lo mismo y caen ambos dentro del Estado de derecho (lato sensu). Sin embargo, aquí sostenemos que cabe hacer distinciones. La distinción entre rule of law (versión inglesa) y Rechtsstaat (versión alemana), de la cual Estado de derecho es traducción, es sencilla. La han complicado diversas circunstancias, comenzando por el lenguaje, pues Estado de derecho, si se toma en serio —o, simplemente, si no se cuestiona—, implica tomar partido por el Estado y su visión del derecho. 

La idea de fondo del Estado de derecho lato sensu es simple y típica de todo constitucionalismo genuino: someter el poder al derecho. Y la primera conditio sine qua non es que el poder no sea señor del derecho, o no de todas sus fuentes, o no de todos los operadores jurídicos. Y aquí topamos con la primera dificultad, pues desde Hobbes pertenece al concepto «estado» ser el señor —incluso absoluto— del derecho, idea que los totalitarismos del siglo XX llevaron al paroxismo («el Führer es la más alta fuente del derecho»). 

Recordaremos, para empezar, que el Estado de derecho es una parte de la Constitución (máxima limitación del poder por medio del derecho) y no del Estado (máxima concentración territorial del poder), y que su fin es apoderarnos y protegernos a los ciudadanos, desapoderar y controlar al Estado. Su fin es perseguir (sic) al Estado, y no a los delincuentes, los sancionados o los impagadores de tributos, ya perseguidos por los códigos penales y tributarios. Por ser de genealogía constitucional, el Estado de derecho no pertenece a la rama represiva del derecho (salvo que reprima al poder). Es una de las tres grandes partes de la Constitución —las otras son la división de poderes y los derechos y libertades—, no una parte del aparato del Estado. 

En España, con el fragor del combate antiterrorista ha venido a tomar carta de naturaleza una visión no muy constitucionalista, la cual, tras otorgar al Estado el plus de legitimidad de las palabras «de derecho», termina por aumentar su control al esgrimir el derecho como un arma que él fabrica o deroga. De ahí frases como «el Estado de derecho no puede tolerar que se incumpla la ley», o «no puede tolerar que los delincuentes (o los terroristas, los fumadores, los que exceden la velocidad máxima…)». Ergo, más control estatal sobre los delincuentes, pero también sobre nosotros, y menos control del derecho sobre el Estado. 

Vemos, así, que la presencia de la palabra «estado» en «Estado de derecho» tiende a confundir, legitimando al Estado y disminuyendo su control por el derecho. En materia de Estado de derecho, la Constitución debería mostrar eficacia solo vertical-ascendente; no horizontal, entre particulares, ni, menos todavía, descendente. «Estado de derecho» es traducción del alemán. Si nosotros lo usamos es porque pertenecemos al área jurídico-constitucional continental. Si perteneciéramos a la inglesa, hablaríamos de rule of law, y encontraríamos raro o sin sentido state of law, y, aún más, social and democratic state of law. 

Por su parte, rule of law es una imprecisa denominación consagrada en el siglo XIX tardío (Dicey(1)) para designar una realidad de la que ya habla, entre otros, Locke: la sumisión de todos los poderes públicos del reino a un mismo y único derecho: «un solo juez, un solo derecho, igual para el gobernante que para el último súbdito del rey». Tomada literalmente, la expresión sería bien discutible, pues no es una regla (rule) ni una ley (law), pero ello no tiene mayor importancia. Lo que verdaderamente lo describe es el gobierno conforme al derecho, como opuesto al rule by fiat, el «imperio» del derecho y no del poder, la supremacy of law, el Imperio del derecho. 

PRESUPUESTOS DE LAS DISTINTAS VISIONES DEL ESTADO DE DERECHO 

Como siempre en estos casos, las maneras de entender el genérico «Estado de derecho» dependen mucho, primero, de nuestra visión del derecho y, secundariamente, de nuestras visiones previas del Estado y de la Constitución. No es casualidad que en el entorno del common law se generara el rule of law y no el régime administratif ni el Rechtsstaat. No es lo mismo someterse al derecho como límite que someterse al derecho como organización social; no es lo mismo estar bajo una Constitución como supremo mandato a los ciudadanos que como pacto de límites entre nosotros y el gobernante. 

Por vía de ejercitación intelectual, imaginemos una cultura jurídica que tenga los rasgos siguientes: 

Primero. El derecho parte de la existencia de conflictos, injusticias e incumplimientos y trata de solucionarlos; no parte de la perfección lógica del ordenamiento jurídico —tal vez ni siquiera parte del «ordenamiento» jurídico— ni da por supuesto que las leyes se cumplen. No diseña una organización institucional perfecta suponiendo que se cumplirá todo, para sorprenderse en breve de que tiene grietas y fisuras, de que no se cumple todo (esta, más o menos, fue la actitud española en 1978). Nosotros, en cambio, no nos sorprenderemos de que no siempre se cumpla la ley (que, para empezar, tampoco es perfecta); aun más, si en un país se cumplieran todas las normas vigentes, no se podría vivir. Tampoco ignoramos que toda norma tendrá algunas (o muchas) consecuencias no buscadas, que ningún legislador responsable se negará a admitir y cargar con su parte de responsabilidad, por no buscadas que sean. 

Segundo. Y, si el derecho es ante todo para resolver conflictos, no lo es para aplicar políticas. No es un libro de instrucciones para el buen ciudadano, ni para la sociedad civil. La Constitución americana no es un manual de instrucciones para los estados, ni menos aún para los ciudadanos, pues, como ellos dicen, «no vivimos nuestras vidas leyendo primero la Constitución». Contrástese esa frase con lo que criticaba Schmidt-Assmann de Alemania: que su Constitución «marca direcciones y límites a la vida estatal y social, pero no cristaliza en un nuevo absolutismo de valores normativo. Es la fuente de derecho intraestatal de rango más alto, pero la vida bajo ella no es “ejecución de la constitución”» (2). 

Tercero. Pluralismo de fuentes (jurisprudencia, principios, regulae iuris, justicia natural, soft law, opiniones de autoridades), nadie monopoliza la producción e interpretación del derecho. 

Cuarto. Judicialismo más que legalismo. 

Quinto. «Inherent mistrust to authority», desconfianza del poder (de la que el Staatsrecht y el régime administratif nunca partieron). 

De lo que acabamos de dibujar resulta un retrato robot a caballo entre el derecho romano y el common law. Y, si ahora elaboráramos un listado de presupuestos contrarios, estaríamos dibujando un retrato robot de un ordenamiento jurídico europeo continental. Pero eso nos lleva a estudiar las distintas formas y fases. 

TIPOS Y FASES DEL ESTADO DE DERECHO 

Dentro del bloque «Estado de derecho» efectuaremos las siguientes distinciones: 

a) Según culturas jurídicas, distinguiremos el rule of law y, antes que nada, el régime administratif execrado por Dicey. Durante decenios, nuestros libros distinguían estos dos modelos sin parar muchas mientes en que el francés, originalmente, no era una manera de someter el poder al derecho sino de eximirlo de esa sumisión. Bajo la etiqueta «Régimen Administrativo» incluíamos en España todo lo continental, hasta que, tras 1945 (en España tras 1978), irrumpió con fuerza otro producto continental, que no era nuevo (era del primer tercio del siglo XIX) pero no estaba tan popularizado entre nosotros, el Rechtsstaat alemán. Hoy, muy evolucionado respecto de sus orígenes, ha desplazado al modelo francés. 

b) Por la fuente del derecho que somete al poder, cabe distinguir el Estado de derecho legal (clásico europeo continental), el judicial (propio de países judicialistas) y, desde la Grundgesetz, el constitucional. En el primero, el poder se somete a la ley, de la que el juez es mero aplicador mecánico; en el segundo, al juez, y en el tercero, a la Constitución. En realidad, todo Estado de derecho o Imperio del derecho es judicial, pues los jueces son clave del arco de todo litigio, así que todos venimos a ser más o menos judicialistas. Las leyes no se aplican ni interpretan solas: incluso la decisión sobre qué ley se aplica al caso «es competencia y deber del departamento judicial»(3). En la más reciente de estas fases, el Estado constitucional, todo él se somete, incluyendo su legislador, a la Constitución (tal como la entienden los jueces constitucionales), siendo un «Estado de Constitución» más que «de ley», y, por lo mismo, también de jurisprudencia constitucional, de valores (los cuales, curiosamente, podrían disminuir nuestro control del poder) y, quizá, de una cierta dosis de soft law. 

En passant, y dentro del Estado de derecho legal, mencionaremos el escalón mínimo de sumisión del poder al derecho, el modesto subtipo del Estado de justicia administrativa. En este, el poder no se somete a la Constitución —bien por no ser directamente aplicable, bien por no haber Constitución, como en el franquismo— ni, tal vez, siquiera, a la ley. Solo se somete la administración pública —esto es, solo una rama de la rama ejecutiva; no el gobierno ni el legislador—, a las principales normas reguladoras de la administración, que quizá ni siquiera sean leyes formales dictadas por un legislador representativo. Hoy, nuestras democracias formales no pueden dar por supuesto que, porque se proclame en ellas la sumisión a la ley y la Constitución, esté automáticamente garantizado ese modesto Estado de justicia administrativa. En España, con la actual crisis, se diría que no lo está. 

El Estado constitucional revoluciona el ordenamiento jurídico en un grado sin precedentes, mucho más que lo que sugiere el simple subir un peldaño en la pirámide normativa (de sumisión a la ley a sumisión a la ley suprema), porque, aunque la Constitución sea una ley, es una ley suprema y especial, cargada de política, valores, proclamaciones y programas. Como muestran los hechos, el salto del principio de legalidad al principio de constitucionalidad ha producido un cambio no cuantitativo sino cualitativo; con variaciones, según la magna carta que nos gobierne, pero nunca baladí. La rutina nos hace olvidar que el Estado constitucional fue en su momento una gran novedad, pues durante el siglo XIX y parte del XX las constituciones europeas y latinoamericanas no eran directamente aplicables y los Estados de derecho eran, abiertamente, Estados de leyes, incluso leyes in (o anti) constitucionales(4). 

Dentro del Estado de derecho constitucional está teniendo lugar ahora un interesante desarrollo: la creciente sumisión a tratados internacionales y convenciones, y de ahí el «control de convencionalidad» que algunos ya defienden, supuestamente más alto que el de constitucionalidad(5). Consideramos que, de momento, no está conceptualmente fuera del Estado constitucional porque esos tratados derivan su legitimidad de las constituciones y podrían ser juzgados por su conformidad con ellas, como a veces se ha hecho en Alemania, y además comparten con las constituciones el ser documentos supremos con abundancia de retórica, valores, programas e incluso soft law. Como todo, este nuevo fenómeno tiene ventajas e inconvenientes, pues puede hacernos pasar del rule of law al rule of judges(6). En efecto, estos vienen ahora a poder sentenciar, por ejemplo, según un dictamen de un organismo de la ONU que no vincula a nadie, o la opinión del tribunal extranjero de su elección; en ambos casos, sin legitimación democrática. En Hispanoamérica parece tomar fuerza esta nueva tendencia; algunos autores hablan como si los tratados internacionales gozaran de no menos supremacía que la Constitución americana, y no subrayan suficientemente el pluralismo ni los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad. 

c) Por lo que se refiere a la dimensión libertad/igualdad y al grado de intervención estatal en pro de la igualdad, distinguiremos el Estado de derecho liberal (o Estado de derecho, a secas, pues en el siglo XIX los pocos que había eran liberales), el Estado social de derecho y el Estado social. Estos dos últimos se distinguen porque el primero injerta ciertas políticas sociales en un Estado de derecho cuya arquitectura básica sigue siendo la anterior, mientras que el Estado social interviene en toda la vida social para reconfigurar la sociedad toda, a tal punto que a veces puede arriesgar la dimensión de sumisión al derecho. 

DIFERENCIAS ENTRE RULE OF LAW Y RECHTSSTAAT 

Desde hace ya tiempo, los dos se han aproximado notablemente por diversas causas, de las que, con la perspectiva de hoy, destacaremos la judicialización, la apertura de más y más vías de recurso(7), la pérdida (o atenuación, y solo moderada) de la posición privilegiada de la administración pública y la eliminación (o disminución, y solo moderada) de las «inmunidades del poder» y zonas exentas de control judicial. En conjunto, parece haberse acercado más el modelo continental al inglés que lo contrario. El rule of law ha tenido sus altibajos(8) y hay aspectos en los que puede puntuar peor que el modelo alemán; pero eso nos llevaría más allá de este trabajo. 

Aunque ambos compartan hoy cada vez más cosas, todavía se aprecian diferencias, cuya raíz está en esas distintas visiones del Estado, el derecho y la Constitución a que nos hemos referido. No consideraremos ahora el régime administratif, antes principal antagonista del modelo inglés pero últimamente relegado por el espectacular desarrollo constitucional alemán. Originalmente (Edicto de Saint Germain, 1641), no era una forma de someter el poder al derecho sino su negación y la exención de la administración del control judicial; lo más opuesto a la Star Chamber Abolition Act de 1640. 

Contrástese con el rule of law dibujado (cum grano salis): 

Ningún hombre (ni mujer) puede ser arrestado por un policía a menos que haya infringido la ley, ni ser mantenido en prisión a menos que un magistrado o juez y un jurado lo hayan encontrado culpable de un delito; ni puede ser privado de su propiedad excepto por un procedimiento jurídico y, en ese caso, solo pagándole una compensación; ni puede ningún funcionario público push him around a menos que la ley diga que puede, y en ese caso solo si el funcionario obedece todas las formalidades legales y se asegura de que esa persona recibe un trato justo. Y si alguien rompe estas reglas, la persona afectada está plenamente legitimada para seguir adelante y quejarse a un juez de paz, o escribir a los periódicos y armar un jaleo, o pedir a su diputado que suscite la cuestión en el Parlamento(11). 

a) En primer lugar, el rule of law, al revés que el Estado de derecho, presupone la existencia del derecho bien por ser natural, como la natural justice, bien por ser histórico; algo así como el Fuero Juzgo en España, en vigor desde Fernando III hasta el Código Civil. El derecho, en parte, viene dado, y merece respeto, aunque pueda ser modificado por el Parlamento soberano. En España, durante siglos, nadie creía que el derecho contenido en el Fuero Juzgo fuera una cosa dejada al capricho del legislador. 

No presupone la existencia del Estado, esto es, alguien que monopoliza la producción, interpretación y aplicación del derecho. Para funcionar, el modelo inglés no precisa soberanía(9); mientras que para que haya Estado, tiene que haber soberanía. 

En cuanto al tipo de Constitución, el rule of law estará más cómodo con una que vaya a lo esencial y no pretenda regular todo. Será la norma más alta, pero no la cúspide de pirámide, fuente de toda posible juridicidad; será más un límite que una fuente de fuentes. Así, la norteamericana no dice nada sobre «fuentes del derecho» y casi nada sobre los estados miembros: simplemente, proclama la cláusula de supremacía y marca límites. No es una «Constitución dirigente» (Canotilho(10)), idea prima facie fascinante pero que podría generar, en la práctica, la intervención del Estado en la vida social e incluso personal; según lo detallada y ambiciosa que sea cada magna carta, (pero todas las dirigentes suelen serlo). 

b) En segundo lugar, en cuanto a fuentes, queda dicho que el rule of law es pluralista, judicialista y menos legalista. Si consultamos un diccionario jurídico de un país de common law puede ser que «principio de legalidad» no aparezca, o solo como un asunto de derecho penal. Con todo, y por mucho que hoy repitamos acríticamente que «la ley es la ley», tampoco es siempre cierto, siendo mucho más importantes para nuestro Estado de derecho la jurisprudencia constitucional, las jurisprudencias de Estrasburgo y Luxemburgo, la legislación europea y los valores. Poca sorpresa, si recordamos que hoy la Grundgesetz se presenta como un conjunto de valores positivizado, y donde más se nota eso es, después de los derechos fundamentales, en el Estado de derecho. Esa atenuación del legalismo mecanicista del XIX aproxima el Estado de derecho al rule of law por aumento del judicialismo, pero no tanto como parece, pues en principio el common law no gusta de valores, porque son difíciles de concretar, difuminan los perfiles jurídicos y expanden indebidamente la competencia del intérprete (juez, ejecutivo europeo, ejecutivo estatal). Repitamos que, según sean la interpretación y la expansión, los valores podrían terminar aumentando nuestros deberes y generando mayor sumisión al intérprete de los mismos, usualmente, el Estado. 

Queda dicho que la sumisión del poder al derecho en el rule of law es judicialista, y por tanto más personal —el derecho es interpretado por seres humanos vivos—, mientras que en el Estado de derecho es legalista y por tanto más impersonal, los jueces son aplicadores mecánicos, según el decimonónico da mihi factum, dabo tibi ius —casi como un buen ordenador—. En el rule of law original los jueces, seres humanos vivos, no eran civil servants (funcionarios); y no solo eran independientes, como todo juez, sino que eran como una corporación estamental, que se trataban entre ellos como brethren; como una cofradía de cuidadores de un depósito confiado a su interpretación. Ni siquiera el government of laws and not of men americano era abstracto ni despersonalizado(11). 

c) Tercero, el rule of law parte, o partía, de que el derecho ya existe y está «en el pecho de los jueces», y también de unos birthrights, mientras que el Estado de derecho concibe los derechos como posteriores al Estado y a su legislación, o, al menos, tras 1945, a la Constitución. Para el Rechtstaat del XIX no hay sino autolimitaciones del Estado; para el rule of law las limitaciones eran extrínsecas (derechos innatos, justicia natural, derecho histórico y, por ello, dado). 

Con todo, los Estados de derecho posteriores a 1945, como el alemán, y luego el español y otros, se autoproclaman Estados de derecho de unos Grundrechte prelegales e incluso preconstitucionales, así como de la dignidad humana, como hace el radical artículo 10.1 de nuestra Constitución —el más importante, para muchos, hasta que llegó el nuevo y dudosamente constitucional 135—. En su formulación literal, la Grundgesetz y la Constitución española son marcadamente iusnaturalistas: admiten realidades anteriores a sí mismas, protegen el «contenido esencial» de los derechos y distinguen «ley» de «derecho» (cuánto se refleje eso en nuestra práctica, es otra cuestión). 

d) Cuarto, el Estado de derecho tiene más vocación de actuación positiva del estado; de ahí el «Estado social y democrático de derecho», y etiquetas parecidas. El rule of law subraya ante todo la sumisión del poder al derecho. Por eso tendría poco sentido decir que España es un social and democratic rule of law, mientras que tiene sentido decir que el gobierno, aparte de someterse al rule of law, pone en práctica el welfare state, pero como cosa diferente. Así, el welfare puede expandirse o retraerse sin afectar la vigencia del rule of law, mientras que los recortes de nuestro Estado social recortan también el Estado de derecho, como muestra la actual crisis. En teoría, podría no ser así; en nuestra práctica, no tanto. 

e) Una última diferencia interesante es que se puede hablar, con las debidas precauciones, de un rule of law internacional, idea que está lejos de ser nueva, pero nunca se podrá hablar —esperemos— de un Estado de derecho internacional, que implicaría un Estado de monstruosas dimensiones, con una concentración del poder proporcional a ello y, por lo mismo, mucho más difícil de someter al derecho. Como el rule of law no necesariamente implica «estado» ni «soberanía», no ve inconvenientes insuperables en transcender las fronteras y adaptarse a un mundo sin auténticos estados y con soberanías solo originarias. 

FINIS 

Las cosas no están como en tiempos de Dicey, y en Inglaterra también ha retrocedido el control sobre el poder, como en tantos sitios y, en algún aspecto, más. En cambio, en Alemania el gobierno está mucho más sometido al derecho hoy que en tiempos de Dicey. 

Decíamos que en una valoración general parece haberse aproximado más el modelo continental al inglés. Nada raro; lo mismo sucede con el «bloque de la constitucionalidad», o, más aún, con la difusa y no codificada Constitución europea. 

Pero esto nos lleva a una interesante cuestión. La Unión, cada día más poderosa, debe someterse al derecho. Pero como no es un Estado, no hay un Estado de derecho europeo, por alambicadas denominaciones que se busquen, como «Comunidad de derecho». Por la experiencia de la Unión, de momento su tipo de sumisión a derecho parece también más próximo al rule of law por tres razones. 

Primera, porque reconoce tradiciones jurídicas, principios, derechos fundamentales y jurisprudencias anteriores o no producidas por ella, sino por Estrasburgo o Karlsruhe. No siendo un Estado, no pretende ser anterior al derecho. Segunda, porque su derecho no está monopolizado por la ley, sino que es bastante pluralista, aunque con matices. Tercera, porque su imperio del derecho ha sido abiertamente judicialista desde el principio, incluyendo algún exceso de activismo judicial, y los primeros pasos de la constitucionalización europea fueron dados por jueces. No ignoramos que la gestión de la actual crisis financiera está produciendo una no pequeña mutación constitucional de la Unión(12), que apuntaría en unas direcciones más estatistas y desfavorables para el rule of law, pero no más favorables a ninguna otra forma de sumisión del poder al derecho. 

Curiosamente, el premoderno rule of law podría sernos más útil hoy que el moderno Estado de Derecho… o no tan curiosamente, pues algo semejante está sucediendo con el estado y el derecho. 

Nota bene: Pido perdón por las inevitables simplificaciones. El panorama dibujado es más bien clásico, pero sin ignorar que ningún modelo ha estado inmóvil; si el rule of law no era «puro» ni cuando Dicey lo dibujó (1885), mucho menos hoy. 

Me he basado en algunas obras mías anteriores: Lecciones de Teoría Constitucional y Otros escritos (última ed., Madrid, 2010), El ejemplo constitucional de Inglaterra (2ª ed., México, 2010), Rule of Law o Estado de Derecho (Madrid, 2003) y «A Constituiçao como Direito» (Bol. Fac. Direito U. Coimbra, 75 (1999), 219-277). 

NOTAS

(1) The Law of the Constitution, 1ª ed. 1885. 

(2) Eberhard Schmidt-Assmann, «Der Rechtsstaat», p. 1002; en Isensee, J., y Kirchhof, P., Handbuch der Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, I, varias eds., 987-1043 en la de 1987. 

(3) Juez Marshall, caso Marbury v Madison, 1803. 

(4) En España, con motivo de la crisis financiera: se gobierna en buena medida por decreto y por ley ordinaria y no pocas medidas son contrarias a la Constitución. Nadie parece fijarse mucho en eso —por ejemplo, que la autonomía universitaria está garantizada por la Constitución y que debería ser invulnerable a una norma administrativa hacendística—. Y el Gobierno pide tanto respeto por esas normas infra o anticonstitucionales como si fueran el Código de Justiniano. 

(5) Ernesto Rey Cantor, Control de Convencionalidad de las Leyes y Derecho Humanos, México, Porrúa, 2008. 

(6) «The Rule of law vs. the Rule of Judges: A Plea for Legal Pluralism», Political Thought (Kiev), 3 (1997), 31-55. 

(7) De Alemania se ha dicho que es más un Rechtswegestaat que un Rechtsstaat.

(8) Report on Remedies in Administrative Law, 1976. Desde hace varios decenios las libertades y la sumisión del poder al derecho en Inglaterra retroceden y el poder aumenta su control sobre los ciudadanos. 

(9) La supremacy of law de Dicey no es soberanía sino «imperio» del derecho, sumisión al derecho. 

(10) José J. Gomes Canotilho, Constituiçao dirigente e vinculaçao do legislador, Coimbra, 1982; «¿Revisar la/o romper con la Constitución dirigente?», Rev. Esp. de Derecho Constitucional 43 (1995), 9-23. 

(11) Jennings, The Queen’s Government, Hardmonsworth, 1954, p. 9. En esa castiza y larga descripción (pp. 9-11) el rule of law se sustenta en la judicatura, la prensa, el Parlamento y la policía; por tanto, es algo no solo legal, y se sostiene sobre más apoyos que los jueces. Hoy, el Parlamento ha dejado de cumplir satisfactoriamente su misión, mientras que los otros apoyos tampoco atraviesan su finest hour. Huelga decir que no todos los contemporáneos de sir Ivor compartían esa visión merry old England. 

(12) Concurring opinion del juez F. Frankfurter, caso United Mine Workers of America, 1947. 

Claroscuros del presidencialismo en America Latina

El presidencialismo latinoamericano no ha gozado de buena fama. Por lo pronto, porque se le asocia a la inestabilidad política que por años fue un mal endémico en la región, en un balance que ignora, sin embargo, la historia de algunos países, en los cuales la democracia ha tenido desempeños sostenidos y en algún caso mucho más tempranos que en otras tierras. La multiplicación de las dictaduras en el ciclo que va desde los años 1960 a los 1980 vino a reforzar esta mirada. 
Juan Linz —un grande de la ciencia política contemporánea, recientemente desaparecido— agregó razonamientos teóricos a ese sentido común, mediante un planteo de 1984 que hizo escuela. 
Tres décadas después de aquel trabajo señero, la democracia presidencial latinoamericana se porta mejor de lo que esas miradas presumían y ha tenido una evolución que registra avances tangibles, aunque hay también ciertas manifestaciones cuya calidad deja que desear. 
PARLAMENTARISMO VERSUS PRESIDENCIALISMO 
El planteo de Linz inauguró el debate parlamentarismo versus presidencialismo, señalando los puntos débiles del régimen presidencial y convocando a adoptar la «opción parlamentaria», en una coyuntura crítica: cuando los países latinoamericanos recorrían el camino de las transiciones democráticas y encaraban consecutivamente las transiciones liberales, en un empuje de privatizaciones y reformas promercado que tendrá su auge en los años 1990, impulsando la reestructuración del modelo de desarrollo predominante en el siglo XX. 
El enfoque de Linz tuvo la peculiaridad de criticar al presidencialismo como tal, imputándole rigidez, baja propensión cooperativa y posibilidades de bloqueo, derivadas de la propia matriz institucional de este régimen de gobierno: separación de poderes, elección popular directa tanto del parlamento como del presidente, con legitimidad doble y periodos fijos para los respectivos mandatos, dificultades para dirimir conflictos entre ambos polos de autoridad, juegos de suma cero y falta de incentivos para armar coaliciones. Con esas trazas, el presidencialismo no representaba una alternativa conducente para consolidar las nuevas democracias y procesar las reformas en boga. 
Estos argumentos —que han tendido a satanizar al presidencialismo y a ensalzar al parlamentarismo— dieron lugar a una crítica anticrítica que defiende ciertas virtudes del modelo presidencial. En particular y paradójicamente, en aquello que aparece como el flanco problemático del presidencialismo: la separación de poderes y la elección propia de cada poder, su independencia relativa y el sistema de controles mutuos. Mientras que el parlamentarismo apuesta a la unidad política entre parlamento y gobierno, la premisa constitucional del presidencialismo establece en principio «frenos y contrapesos» (checks and balances), con una autoridad expresamente limitada y repartida, que da cabida a la diversidad política, las más de las veces con representación proporcional y con posibilidades de gobierno «dividido», cuando el partido del presidente no tiene mayoría en las cámaras. El «bloqueo» —o sea la no innovación— viene a ser ex profeso parte natural de este juego de poderes separados, que para alcanzar productos de gobierno, reclama de convergencias institucionales y de compromisos políticos. 
Además de este argumento, los defensores del presidencialismo aportaron evidencias empíricas que desmienten las visiones polarizadas acerca de la fatalidad del presidencialismo y las bondades del parlamentarismo. En efecto, a lo largo del siglo XX, en el mundo occidental, las rupturas democráticas han afectado a los regímenes parlamentarios tanto como a los regímenes presidenciales, si no más. De hecho, hasta la segunda posguerra muchos parlamentarismos europeos vivieron en la inestabilidad y cayeron en situaciones graves de descomposición. La peripecia de la República de Weimar fue en este sentido un ejemplo de referencia, con una proyección en el mundo europeo similar a la que tendría luego la tragedia del gobierno de Allende en las comarcas latinoamericanas. 
Siendo así, las causales de crisis no parecen responder solamente a una determinada matriz institucional, sino que —caso a caso— dependen más que nada del grado de integración de la política democrática y en particular, de la vitalidad competitiva y los compases de lealtad de los sistemas de partidos (1). 
En efecto, en todos los regímenes de gobierno la dinámica política está fuertemente condicionada por la estructura de competencia y más precisamente por el sistema de partidos, que son factores decisivos en cuanto a la forma de llegar al gobierno y a la forma de gobernar. Si bien es cierto que el formato institucional cuenta mucho, es cierto también que la configuración y el temple del sistema de partidos viene a ser una dimensión decisiva (2). 
Estamos, pues, ante dos diseños políticos fundados en principios democráticos distintos, pero igualmente válidos, que difícilmente cabe considerar como intrínsecamente perversos o intrínsecamente virtuosos. Cada uno de los sistemas opera a su modo y ambos han dado lugar —históricamente y en la actualidad— a distintas alternativas políticas. 
EL PRESIDENCIALISMO REALMENTE EXISTENTE 
A treinta años del trabajo señero de Juan Linz y a pesar de las prédicas académicas en favor del parlamentarismo —que encuentran poco eco en la clase política—, los países de América Latina no optaron por un cambio de régimen. Se mantuvieron dentro de los cauces del presidencialismo y las reformas constitucionales que se sancionaron en las últimas décadas han tendido más bien a reforzar la autoridad del presidente, aunque manteniendo en general la representación proporcional. Los sistemas de partidos experimentan a su vez transformaciones importantes y evoluciones distintas país a país, con subidas y bajadas. Todo ello en medio de serias vicisitudes políticas y a través de dos grandes ciclos de cambios: la fase neoliberal de los años 1990 y el giro a la izquierda que se produce a la entrada del siglo XXI. En tales términos, el presidencialismo realmente existente presenta un panorama variado, de luces y sombras, con novedades y recurrencias. 
Hay por lo pronto un hecho a festejar: la democracia se ha generalizado en casi todos los países y los gobiernos surgen por lo común de elecciones libres. Ciertamente, ha habido renuncias presidenciales compulsivas, con salidas anticipadas y sucesiones forzadas, al influjo de crisis políticas y con algunos reveses rayanos en el golpe de estado parlamentario. Esto ocurrió en unos cuantos países, en varios de ellos más de una vez (Argentina, Bolivia, Ecuador), sin que faltaran las situaciones agitadas, nacionales e internacionales, como en Honduras o Paraguay. En muchos casos hubo una suerte de parlamentarismo furtivo, ya que las crisis sobrevienen cuando los jefes de gobierno carecen de apoyo político y se producen desavenencias institucionales, que en un régimen parlamentario tendrían otros canales de resolución. De todos modos, la caída de presidentes no generó rupturas democráticas drásticas, ni dictaduras militares, como las que asolaron la región en otros tiempos. El único golpe de estado liso y llano, fue el que se produjo contra Hugo Chávez en 2002 y abortó rápidamente. 
Sin embargo, los regímenes presidenciales en plaza son de distinto tipo y de distinta calidad democrática. Han sido clasificados en función de diferentes criterios y sobre todo a partir de dos grandes variables, que se combinan: a) La distribución de competencias entre parlamento y gobierno, el balance institucional entre los poderes del Estado, midiendo la concentración de la autoridad política y las facultades legislativas en el poder ejecutivo y el presidente. b) El sistema de partidos, su grado de pluralidad y de competencia efectiva. 
PRESIDENCIALISMO CON PARTIDOS Y SIN PARTIDOS 
Las disposiciones constitucionales aportan el marco basal de la distribución de competencias y muestran una tendencia a la concentración de potestades en la cabecera ejecutiva, que viene de los años 1930 y que no ha hecho más que agudizarse en las últimas décadas. Esta tendencia —que afecta a todos los regímenes contemporáneos y hace parte de la «presidencialización» del parlamentarismo— lleva a que la presidencia y la administración ejecutiva se conviertan en el «poder gubernamental» por excelencia, generando una marcada asimetría institucional respecto al parlamento y a otros órganos públicos. 
Dentro de ese cuadro, la relación entre los poderes del Estado y los modos de gobierno dependen asimismo del sistema de partidos. La competencia efectiva y la existencia de sistemas de partidos plurales, con una oposición organizada y consistente, es un factor decisivo, que genera diferencias muy marcadas, en el plano electoral, en las formas de llegar al gobierno y en las formas de gobernar, con consecuencias tangibles respecto a los checks and balances y a la calidad de la democracia (3). Es preciso distinguir, pues, el presidencialismo con partidos y el presidencialismo sin partidos, en sistemas de partidos débiles, asimétricos o en colapso. 
Aunque las democracias competitivas se multiplican en América Latina, la región no se ha salvado de los gobiernos populistas, que son un fenómeno recurrente a lo largo de la historia y con distintos signos ideológicos. La ausencia de partidos y de sistemas partidos plurales y competitivos es el rasgo político característico de los populismos, que han vuelto al tapete, tanto en el ciclo de reformas promercado de los 1990 (Fujimori en Perú), como en los giros a la izquierda que se producen desde el 2000 (Bolivia, Ecuador y sobre todo la Venezuela de Chávez). Tenemos entonces democracias «híbridas» —con desequilibrios institucionales y concentración de poderes, sin oposición efectiva— que incurren en el «despotismo democrático» o el «autoritarismo electoral». 
PRESIDENCIALISMO DE COMPROMISO Y PRESIDENCIALISMO DE COALICIÓN 
Más allá de los populismos, hay democracias presidenciales con ejercicios mayoritarios y presidencialismos de corte pluralista, con fórmulas de compromiso y gobiernos de coalición. Contra las creencias de la sabiduría convencional, existen ejemplos abundantes del «presidencialismo de compromiso», que es un patrón de gobierno regular en EE UU y en varios países de América Latina. A su vez, el «presidencialismo de coalición» tiene antecedentes históricos importantes y ha sido una práctica habitual en las últimas décadas, no solo en Chile y en el ejemplo paradigmático de Brasil, sino también en otros casos relevantes (Argentina, Bolivia, Uruguay). Las coaliciones han menudeado: para encarar con eficacia la «difícil combinación» del presidencialismo con el multipartidismo y al generalizarse la elección presidencial mayoritaria, dando pie a alianzas electorales que se convierten en coaliciones de gobierno. 
Los compromisos y las coaliciones son dos modalidades diferentes de gobierno. En el presidencialismo de compromiso hay negociaciones y acuerdos interpartidos —con transacciones individuales o colectivas— pero no media un pacto envolvente, ni una verdadera asociación, ni ataduras densas de responsabilidad, de modo que los compases de cooperación y competencia son relativamente abiertos, con márgenes de libertad para los partidos y el gobierno. 
Los tratos se celebran caso a caso, en referencia a leyes y otras decisiones, aunque a veces pueden dibujarse líneas de alianza. Hay incluso pautas que componen un verdadero «sistema de compromisos», como ha ocurrido históricamente en EE UU y en Uruguay, así como en otros países latinoamericanos, en esquemas bipartidistas o multipartidistas, en situaciones de gobierno «dividido» y combinando a menudo con el presidencialismo de coalición (típicamente en Brasil y Chile). El cuadro influye en la gestión presidencial, sin que exista estrictamente gobierno compartido. Puede llegar a haber ministros de distinta filiación, como un gesto de aproximación política, pero estos no representan a su partido. 
En las coaliciones de gobierno media un acuerdo político entre partidos, que se desempeñan como socios y se reconocen como tales, asumiendo una orientación determinada y obligaciones mutuas, a los efectos de encarar acciones de gobierno, componer el gabinete e integrar otros cargos estratégicos. Los ministros representan en forma pública y efectiva a los partidos que entran en sociedad, comprometiendo su responsabilidad política. Hay, pues, relaciones de interdependencia y reciprocidad, en sintonías de gobierno «compartido». 
Los incentivos para formar coaliciones en régimen presidencial son similares a los del régimen parlamentario: cargos y bienes de poder, cálculos electorales, preferencias ideológicas y políticas públicas. Hay casos de «unión nacional» o de «gran coalición» entre contrincantes: Conservadores y Liberales en Colombia (de 1958 a 1974 y últimamente con Uribe y Santos) o la Concertación DC-PS en Chile desde 1988, comparables con algunas experiencias europeas (Alemania actual, Holanda y sobre todo Austria en la segunda posguerra). 
Una coalición responde a líneas de cooperación, pero también de competencia: de los socios frente a otros partidos y actores sociales, pero asimismo competencia de los socios entre sí, modelada y moderada por la coalición, pero siempre presente. Aquí obran las coaliciones en tríada —dos contra uno (México, Uruguay)— o las coaliciones en un sistema bipolar de bloques partidarios (Brasil, Chile). 
IZQUIERDAS Y DERECHAS GOBERNANTES 
En la «tercera ola» de la democracia en América Latina, las izquierdas y las derechas llegan al gobierno por la vía de elecciones (convertidas en the only game in town), sin pasar por golpes de estado, acciones armadas y empujes revolucionarios, generando incluso situaciones inéditas de alternancia pacífica. Cuando es competitiva, la política electoral tiene por lo general un efecto moderador, con acotamiento de la polarización y una disputa por el centro, típica de las democracias consolidadas. 
Salvo quizás el caso de Alberto Fujimori en el Perú, ha habido, y hay hoy día en América Latina, gobiernos de derecha o centro derecha, que obran en regímenes democráticos, aunque también aquí la calidad de las democracias es variada, contando con partidos y sistemas de partidos más o menos consistentes, más o menos competitivos. En este campo ideológico encontramos expresiones tradicionales, pero despuntan también derechas «nuevas» o «modernas» e incluso viejas derechas actualizadas, que —tal como ocurre entre las izquierdas contemporáneas— adoptan conductas democráticas con mayor o menor convicción y si se mueven en escenarios de competencia efectiva, tienden eventualmente a moderar sus posturas ideológicas y sus acciones políticas. 
Sin contar la década de 1990, durante el ciclo de fortuna del neoliberalismo —en el que se destacaron varios exponentes de derechas gobernantes— los casos recientes no son pocos, en una lista encabezada por Colombia, que incluye alternancias significativas: El Salvador, México, Nicaragua, Panamá y el ejemplo pendular de Chile, con la presidencia de Sebastián Piñera, entre dos mandatos de Michelle Bachelet. No obstante, aunque existen algunos estudios, a diferencia de lo que ocurre en las comarcas europeas, no se ha prestado a las derechas —en particular a sus últimas manifestaciones— la atención que el fenómeno merece. 
La novedad que se lleva las palmas, con un boom de abordajes en la academia y en los circuitos públicos, remite sin duda a un acontecimiento histórico muy significativo: el establecimiento por vía electoral de gobiernos de izquierda o centro-izquierda, en un arco nutrido de países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Perú, Venezuela, Uruguay. 
Si bien este giro a la izquierda tiene el carácter de una «ola», los gobiernos de tal filiación muestran una marcada diversidad. En una punta del espectro resaltan las nuevas figuras populistas de Venezuela, Bolivia y Ecuador, que son muy llamativas y presentan características originales, pero entran en la saga que va del populismo de los antiguos al populismo de los modernos, desde los albores del siglo XX hasta el presente: incluyendo los clásicos populismos desarrollistas (Vargas, Cárdenas, Perón), el populismo neoliberal y los actuales populismos de izquierda. 
La actual temporada de la izquierda latinoamericana registra al mismo tiempo un fenómeno inédito y menos estruendoso: el estreno de gobiernos de tipo socialdemocrático en Brasil, Chile y Uruguay, con las presidencias de Lula da Silva, Ricardo Lagos, Michelle Bachelet, Tabaré Vázquez y José Mujica. Estos gobiernos pueden ser comparados con la socialdemocracia «clásica» —que se desarrolla en Europa del norte a fines de los 1930 y desde la segunda posguerra— y con las socialdemocracias «tardías» de Europa meridional —incluyendo España— que surgen en el último tercio del siglo XX. 
Hay, pues, sucesivas generaciones socialdemocráticas, en etapas históricas distintas y distintas regiones, en el marco de diferentes modos de desarrollo del capitalismo. Estos gobiernos presentan rasgos comunes y diferencias significativas, en sus condiciones de emergencia, su configuración política y sus recursos de poder. Con ello varía su agenda política, los problemas y restricciones a enfrentar, su potencial reformista, así como el balance entre Estado y mercado, en las sucesivas generaciones y caso a caso en cada generación. 
Todas las generaciones responden a un concepto político matriz, que caracteriza a los ejemplares que se establecen en América Latina: los gobiernos de tipo socialdemocrático son aquellos formados por partidos de izquierda «institucionales», de filiación socialista, que descartan los cambios radicales y sostienen posturas reformistas moderadas, al optar por la vía electoral, cuando actúan en sistemas de partidos plurales y competitivos. Esto les lleva por añadidura a asumir las reglas de la democracia representativa y de la economía de mercado. La opción electoral en escenarios de competencia efectiva modela la evolución de los partidos socialdemocráticos y sus orientaciones políticas, la ruta hacia el gobierno y las formas en que se ejerce el gobierno. 
Una vez más, honrando el argumento que se expone en estas páginas, la combinatoria entre el régimen constitucional y el sistema de partidos signa las formas del gobierno y la calidad de la democracia presidencial, en un cotejo de las alternativas de la política latinoamericana con las de Europa y EE UU. ? 
NOTAS 
(1) Vale recordar que en buena parte de los países de Europa occidental, la institucionalización de los sistemas de partidos es un fenómeno históricamente tardío, en comparación al mundo anglosajón e incluso a los ejemplos estelares de América Latina, como el de Uruguay. De hecho, los sistemas de partidos institucionalizados y estables recién se generalizan a partir de la segunda posguerra y en ciertos casos, como España o Portugal, este fenómeno ocurre bastante después, en las décadas de 1970 y 1980, a la salida de regímenes autoritarios longevos. 
(2) Al punto que Maurice Duverger —en su libro sobre Les partis politiques (1951)— llegó a sostener que la «oposición clásica» entre el régimen parlamentario y el presidencial «ya no puede ser el eje del constitucionalismo moderno», el cual se ubica más bien en el formato del sistema de partidos. 
(3) En 1848 Fredrik Grimke expuso esta premisa (So in a republic parties take the place of the old system of balances and checks), que Duverger retoma un siglo después: La séparation réelle des pouvoirs est donc le résultat d’une combinaison entre le système des partis et le cadre constitutionnel.