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La reforma de la Administración pública española según Jaime Pérez Renovales

Muchas gracias por haberme permitido plasmar en este número todo nuestro trabajo. Se ha hecho con una ilusión y con una pasión que desde luego yo intento transmitir a todo el mundo cuando hablo del trabajo en el sector público, en la Administración pública española al servicio de tu país”. Esas palabras las pronunció anoche Jaime Pérez Renovales, ex subsecretario de la Presidencia y presidente de la Comisión para la Reforma de las Administraciones públicas, en la presentación del número monográfico de Nueva Revista dedicado precisamente a ese asunto, y del que él ha sido coordinador.

Renovales destacó: “Hemos tenido la suerte de contar con el prólogo de la vicepresidenta del Gobierno”, Soraya Sáenz de Santamaría, que sintetiza por qué era necesaria la reforma, “y que es junto con el ministro de Hacienda quienes pilotaron el proyecto. A ellos les estamos muy agradecidos por habernos permitido llevar a cabo las ideas que nosotros pensábamos que podían ser buenas para mejorar el sector público español”.

Después repasó el monográfico. Los artículos del número respondían al “propósito de exponer la realidad de la Administración pública española y las principales líneas de reforma”. Elogió de forma singular el trabajo de Angelina Trigo Portela, inspectora de Finanzas y directora de la Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración, que ha colaborado con un artículo sobre “La evaluación del desempeño: un nuevo reto para la Administración Pública”; y el de Pilar Platero Sanz, que ha escrito sobre “Hacia un nuevo modelo de gestión de los medios públicos”. Platero Sanz es inspectora de Hacienda y la actual subsecretaria en el ministerio que dirige Cristóbal Montoro.

El segundo ponente fue José Luis Ayllón, secretario de Estado de Relaciones con las Cortes. Empezó con palabras afectuosas para Alberto Ruiz-Gallardón (ex ministro de Justicia, ahora presidente del Consejo Social de UNIR), presente en la sala.  A continuación, de la misma forma en que Renovales se centró en explicar la reforma, Ayllón puso el foco en señalar resultados: “Del rescate a liderar el crecimiento en Europa; de destruir 1400 empleos al día en el año 2011 a crear más de 1500 empleos al día durante este año 2015; a reducir la mitad del déficit público, siendo el país del G-20 con mayor esfuerzo de consolidación fiscal”, etc.

Ayllón relató el aspecto más cercano que le había tocado de la reforma: “Yo llevaba muchos años, cuando estaba en la oposición, en la anterior legislatura, oyendo que era necesario que España tuviera una Ley de Transparencia, de acceso a la información por parte de los ciudadanos, en la que se regularan las cuestiones que tienen que ver con el buen gobierno de nuestra nación… Pero nadie la hacía”. Ahora sí que era una realidad.

El acto, en el auditorio de la delegación de UNIR en Madrid, ante un público numeroso entre el que había varios subsecretarios de Estado y otros altos funcionarios, lo abrió Miguel Ángel Garrido Gallardo, editor de Nueva Revista. “Cuando ustedes se enfrenten a un asunto de interés contemporáneo, por favor, acudan a la base de datos de Nueva Revista; probablemente de ahí podrán sacar fundamento para asentir, para discrepar y para informarse adecuadamente”, dijo.

Nueva Revista, tanto en lo monográfico como en lo no monográfico, es una revista para Hispanoamérica, añadió Garrido Gallardo. “Dirán ustedes, “este número es muy de la reforma en España”. Pero la reforma en España puede ser ejemplo y lección para reforma en otros lugares”, razonó.

El rector de UNIR, José María Vázquez García-Peñuela, previamente a la intervención del editor, esbozó un panorama de las reformas de la Administración en la historia de España antes y después de la Constitución de 1978.

Jorge Bustos: ‹‹La ironía total lleva al nihilismo››

La entrevista tuvo que hacerse en tres sesiones, en tres bares de tres hoteles de Madrid, pues coincidió con la publicación en El Mundo de una conversación con Montoro, con firma en un recuadro del entrevistado, y, claro, durante tres días su móvil no paró de echar humo: llamadas de la redacción, llamadas del ministerio, llamadas de las televisiones… Sirva lo anterior no como composición de modo ni de lugar ni de tiempo, en todo caso de personaje: Jorge Bustos, un periodista que lo mismo es capaz de un scoop que hace moverse el suelo del partido en el Gobierno que de llegar al punto final de una columna sin esfuerzo aparente, que de frecuentar las tertulias del prime time sin parecer un tertuliano, que de estrenarse como autor -y aquí va la razón de esta entrevista- con un libro de ensayo. Un libro que huye del recurso facilón del refrito recopilatorio, del manual de autoayuda del que solo se alimenta de galletitas chinas y de frases de almanaque, del comentario a mil fotos en blanco y negro de Steve McQueen y Audrey Herburn, del relato nostálgico de uno que aprendió a escribir en los cuadernos de caligrafía Rubio. La granja humana, en fin, lecciones amenas de Filosofía -y de Política, y de Literatura, y de Sociología…- profunda.

 -Quien llegue a su libro por sus columnas y, al revés, a sus columnas por su libro, ¿se llevará una sorpresa o verá en el trayecto una lógica continuidad?

-No debería llevarse una sorpresa, creo. El libro pretende conectar con el género canónico del ensayo, de más aliento que la columna, y la columna es, a su vez, un subgénero del ensayo. El resultado de esos dos vectores son los ensayitos de tres o cuatro páginas de los que está compuesto el libro, en el que he tratado de huir de cierta tendencia al academicismo aplicando el tono ligero del columnista pegado a la actualidad.

 -¿Cree haberlo logrado?

-En un primera versión del libro no. Porque cuando me llaman para hacerme el encargo, enseguida pienso en Ariel como la gran editorial del mundo académico y fijo en mi cabeza un lector ideal al que me quiero dirigir, un catedrático campanudo cuya aprobación debo merecer. Cuando enseño en Ariel lo que llevo escrito, me dicen que lo rehaga. En su momento, me cabreé bastante. Pero ahora entiendo la labor benéfica del editor.

 -¿En qué cambia la segunda versión de la primera?

-Vengo de la Filología, no del Periodismo, y eso significa que por formación me inclino a la erudición, lo que lastra mi estilo e imposta mi voz, estilo y voz que son los de las columnas. En Filología, cuantas más referencias manejes mejor. Y no digo que esté de más hacer una o dos citas por columna, pero lo que ahí se valora es el criterio propio, que la firma se la juegue. En el libro, por tanto, intento el equilibrio de deslizar mi pensamiento entre referencias a autores muy importantes para mí.

 -Así que Ariel le pidió rebajar la edad del catálogo de sus autores. ¿Le pidió también que hiciera lo mismo con la calidad?

-No. Y por eso hablaba antes de la labor del editor, de la que se está perdiendo el sentido, y más ahora que todo es autoedición. Hoy lo que se da es una corriente facilona que esconde su falta de lecturas en la necesidad de llegar a la gente. Y es la gente, los lectores, los que tienen que llegar a ti, y el que no llegue, que estudie. La misión del intelectual, del escritor, incluso la del periodista no es la de rebajarse.

 -¿Y cuál es?

-Elevar al lector a tu nivel. Al más humilde de tus lectores, ojo, porque habrá muchos que sean mejores que tú. En este siglo de tuits, WhatsApp y autoediciones no podemos avergonzarnos de las palabras. Porque si nos resignamos a empobrecer el lenguaje, empobreceremos también el pensamiento.

 -El límite con la pedantería, sin embargo, está ahí.

-Es verdad que hay novatos que se inician en el arte de la escritura con el diccionario de sinónimos de word y eligen la palabra más rara porque piensan que eso les hace escritores. Pero no es eso. A lo que me refiero es a que si uno ha leído y maneja un abanico amplio de palabras, tiene que ser exigente con la búsqueda del adjetivo, como decía Pla, o con la del sustantivo o la del verbo. Pero por cortesía con el lector. Porque, como recordaba Gómez Dávila, el escritor que no tortura sus frases termina torturando al lector.

 -¿Es este el marco de esa otra foto del 27 de desagravio a Góngora que propone usted en su libro? Mire que le van a llamar purista.

-Eso es de lo que te acusan cuando utilizas más de quinientas palabras, cuando sobrepasas el volumen léxico del Marca.

 -¿He de recordarle que firma también una columna futbolística?

-Los sábados, sí, en El Mundo, y de tema madridista habitualmente. Ahí lo que intento es trascender la pura anécdota deportiva de la semana, meter derivaciones políticas, dar una visión de la sociedad, aprovechar, en definitiva, la potencia metafórica del fútbol. Porque si la cosa es hablar solo del 4-4-2, qué coñazo, ¿no?

 -En La granja humana va más lejos todavía y habla de la necesidad de trascender la mecánica elemental del fútbol, de instrumentalizarlo como escuela de valores éticos y estéticos. ¿Cree que Cristiano Ronaldo está en eso?

-Cristiano no sé, pero Guardiola sí, al menos durante años, por ejemplo, cuando decía que el Barcelona era de izquierdas porque era solidario, por el tiki-taka y tal. Y antes que Guardiola, Vázquez Montalbán, que defendía que se podía ser comunista y del Barça en un tiempo en que los marxistas rechazaban el fútbol por burgués.

 -¿Y no tenían razón los marxistas de los sesenta? ¿No era y es el fútbol -y perdone el topicazo- el opio del pueblo?

-Es mucho más que eso y mucho más que un deporte o un negocio. Es un canal de construcción de identidades nacionales, la herramienta de masas más potente del mundo hoy. Pero sin pasarse tampoco, ¿eh?, en plan esos argentinos que le dan una centralidad absoluta, como si los niños solo aprendieran a ser humanos en las escuelas de fútbol.

 -Desde luego, donde no les enseñan a serlo es en esos colegios en los que se pretende que aprendan jugando. ¿Tiene eso algo que ver con el enseñar deleitando que usted reivindica en su libro?

-Son dos cosas distintas. El enseñar deleitando, el docere et delectare, es un mandamiento que Horacio inscribe en la carta a los Pisones, una de las poéticas fundamentales de la antigüedad grecolatina.

 -¿Y cuál es su contenido y alcance?

-Es una norma estética, no ética, que Horacio dirige a los poetas, pero que vale también para los periodistas. Porque no se trata solo de hacer un periodismo tan henchido de su papel que termine cansando a la gente, estomagándola. No, hombre, no. También se trata de divertir, de entretener. Y si, de paso, al lector le contamos una verdad, o le enseñamos un hecho histórico, o le formamos en una idea, pues mejor. Docere et delectare. Eso por un lado.

 -¿Y por el otro?

-Por el otro la bobada pedagógica de aprender jugando. Con esto no digo que haya que pegar reglazos a los niños en las uñas. Lo que digo es que hay que combinar la comprensión con la exigencia del esfuerzo. ¿Qué es eso de que no hay que estudiar, de que el modelo memorístico está traumando a los niños? ¡Pero si la educación sin disciplina no es nada! Es que no conozco a nadie -a nadie que no sea rico por casa- que haya llegado a algo sin pasarse los fines de semana empollando.

 -¿Entiende que puedan llamarle reaccionario?

-Lo que no entiendo es que la izquierda haya abandonado esta bandera. La izquierda, mucho más que la derecha, debería ser sensible a esos hijos de familia humilde que únicamente con su esfuerzo podrán llegar a algo en la vida porque papá no les va a colocar. Y, sin embargo, en una traición histórica, la izquierda abrazó el blandiblú posmoderno de aprender jugando y salieron perdiendo sus hijos, que ya no podrán competir con los de la derecha.

 -¿Dónde encajamos en este esquema a Pablo Iglesias y su expediente cuajado de matrículas?

-Pablo Iglesias es un tío exigente, formado y brillante (dentro de su hemiplejía ideológica, eso sí, porque solo ha leído una parte del pensamiento, el marxista). Y porque es alguien leído le da sopas con ondas a tanto tertuliano del PP cuya única lectura son los argumentarios del partido.

 -Pedro Sánchez en cambio…

-Es un producto perfecto de marketing. De verdad, he estado con él y no tiene nada dentro. A Pedro Sánchez lo construyen de forma vertiginosa sus asesores de imagen, en un momento en que el PSOE necesitaba un liderazgo exprés. El resultado es un líder nuevo, pulido, satinado, pero que en lugar de crecer a expensas de la pérdida del PP, está llevando a su partido a sus mínimos históricos.

 -¿En qué ha fallado?

-Su problema es que escucha tanto a sus asesores que no ha tenido tiempo de desarrollarse de dentro afuera, de madurar una personalidad política. Es puro envoltorio. Y de eso se da cuenta el votante, que puede ser lo más estúpido, sí, pero también lo más inteligente.

 -Albert Rivera tampoco es que sea un carácter intelectual rutilante.

-Pero en su nacimiento, en el nacimiento de Ciudadanos, sí hay mentes poderosas. Ciudadanos nace para la lucha más noble del panorama político español, que es la lucha contra la manipulación nacionalista, y luego se enfrenta al populismo con una propuesta de regeneracionismo sensata, sin grandes ínfulas. Son, por tanto, un nacimiento y una lucha nobles. Porque ahora mismo las dos principales amenazas para la libertad en España son el nacionalismo y el populismo.

 -Y en Cataluña se dan las dos.

-Blindadas, además, por una trama de corrupciones y omertá, una trama de tres décadas que nos devuelve imágenes que creíamos superadas. Y es contra esa maraña, contra esa pestilencia como diría Arcadi, que nace Ciudadanos.

 -Y en su salto al resto de España, ¿perderán la inocencia, la gracia?

-El salto se está haciendo de forma abrupta, vertiginosa, con prisas por ocupar el espacio que dejan en su caída los dos grandes. Evidentemente, eso crea disfunciones, como esos candidatos arribistas que falsean el currículum y a los que Rivera ha tenido que poner detectives. Porque lo que Ciudadanos necesita es músculo, cuadros, un buen casting. Si no, saltarán los escándalos y lo pagará.

 -O sea, que Ciudadanos corre el peligro de convertirse en una agencia de colocación de políticos profesionales.

-El del político profesional es un debate que suscitaron en España tantísimos militantes de Nuevas Generaciones y de Juventudes Socialistas que nacían, crecían y morían en el partido, y escalaban peldaños no por méritos propios, sino por su docilidad. Jóvenes, en fin, con poco talento, porque el talento conlleva una subjetividad fuerte que te lleva a chocar con una estructura orgánica.

  -¿Lo contrario de esos jóvenes sería, pongo por caso, José Luis Sampedro?

-José Luis Sampedro, que en paz descanse, o ahora Ángeles Caso, son dos ejemplos de intelectuales metidos a políticos, figura que a la izquierda le encanta y de la que yo desconfío. Ojo con los intelectuales, muy capaces algunos de la fatuidad de hacer una revolución para tener lectores. Y con esto no digo que el político no lea. Si ha leído, mejor, pero porque será una persona más entera, no porque su acción de gobierno la tenga que guiar una relectura, no sé, de los discursos de Tucídides.

 -¿Qué ha de guiar entonces su gestión?

-La diligencia, la eficiencia y la honestidad, sobre todo la honestidad, porque es la corrupción la que puede corroer la democracia.

 -Por seguir con los políticos y los intelectuales, la izquierda siempre ha echado en cara a Rajoy -y antes que a Rajoy a Aznar- el cierre de la bodeguilla de La Moncloa, donde Felipe reunía a la política y a la intelectualidad.

-Hoy asociamos a Rajoy al Marca, pero lo que no se sabe es que durante años, antes de tener las responsabilidades que ahora tiene, frecuentó los cenáculos culturales. Ese era el Rajoy con el que Umbral se entendía.

 -¿El mismo Umbral que reivindicó a Benedicto XVI?

-Escandaloso, sí. Umbral, uno de los grandes popes de la progresía, el cronista del destape y por ahí, escribiendo de Rajoy y de Benedicto.

 -¿No lo haría para epatar?

-Marsé tildó la prosa de Umbral de prosa sonajero, un envoltorio muy bello pero sin nada dentro. Pero la verdad es que Umbral, sobre todo al final de su vida, se dio mucho a la reflexión, con páginas verdaderamente profundas que no eran ninguna boutade. Es normal que al correr de los años a uno le estimulen otras cosas que no sean las batallas de barricada.

 -O sea, que Umbral nunca hubiera hecho en una de sus columnas el cantar de gesta de Gamonal.

-Corren malos tiempos para la épica y eso explica aquellas crónicas de unos reporteros, en su mayoría jóvenes, contando las revueltas de los vecinos de un barrio de Burgos contra los planes urbanísticos de un alcalde del PP como si se tratara de Mayo del 68 y ellos Norman Mailer en Vietnam. Era… era… era sonrojante.

 -Pero la cosa no quedó en Gamonal.

-A veces veo los informativos de algunas cadenas (en las que, por cierto, colaboro) donde llevan a un pobre inmigrante al que hacen llorar delante de la cámara para cargar contra los recortes en Sanidad del malvado Rajoy. Es la búsqueda de la entraña emocional, del caso particular para derribar Gobiernos. Y no es deontológico. Ni justo.

 -¿Por qué no?

-Porque los que nos constriñen a la emotividad, los que nos obligan a ser tiernos, entrañables, a conmovernos las 24 horas con el testimonio de un refugiado sirio no son los que ponen luego la solución. Los que solucionan los problemas de ese y de otros ciento cincuenta mil refugiados son los denostados euroburócratas de Bruselas, que con sus no menos denostados cupos los están recolocando por todos los países de Europa.

 -Es decir, que al final son los tecnócratas los que mueven a los pueblos, y casi en un sentido literal.

-Decía José Antonio -José Antonio Primo de Rivera- que a los pueblos solo los mueven los poetas. Lo que no decía es que, en ocasiones, los mueven al precipicio. A ver, no digo que la solución sea Rajoy, que ya sé que es poco votable el hombre. Pero, ojo, a lo mejor no había mejor piloto para la tormenta que él.

 -Con la cita de José Antonio volvemos, de alguna manera, a la figura del político metido a intelectual, mitad político, mitad poeta.

-He leído hace poco Fuego y cenizas, un libro que, por cierto, me regaló Rajoy. En un momento dado, al autor, Michael Ignatieff, miembro de una familia de patricios canadienses, brillante politólogo en Harvard, le ofrecen liderar en su país el Partido Liberal, que es la opción socialdemócrata allí. El tipo no solo acepta, sino que se apasiona, y empieza a elaborar un proyecto para Canadá desde las bases, creyéndose un nuevo Lincoln.

-El título no presagia nada bueno.

-Ignatieff termina por descubrir que la política no está diseñada para que en ella sobrevivan los puristas del intelecto, sino que está hecha de navajazos y traiciones. Pero al menos tiene la honestidad de reconocer que el votante rechaza el elitismo, y lo rechaza por instinto. Que la gente no quiere ideas geniales, sino soluciones modestas a sus problemas. Que la política, en fin, es otra cosa, o debería ser otra cosa.

 -¿Qué otra cosa?

-El arte de lo posible, una negociación que exige cesiones, un pacto para poner de acuerdo a los que no lo están y que nunca deja contentos a los partidos basados en idearios fuertes; idearios que si se llevaran al extremo harían inviable la sociedad. Porque solo si fuéramos más homogéneos podría hacerse una política menos tecnocrática.

 -La realidad es que no lo somos.

-Por eso el político tiene que buscar la convivencia, no crear problemas o, al menos, no crearlos donde no los hay. Lo que no se puede hacer es lo que hizo Zapatero con sus leyes de ingeniería social ni, por ir al extremo contrario, imponer una vuelta al nacionalcatolicismo. Es poco lucido el papel del político de nuestro tiempo, lo sé. Pero frente a los excesos de la utopía está el papel ordenador de la política.

 -Entonces ¿otro mundo no es posible? ¿El hombre, definitivamente, no tiene solución?

-Me temo que no.

 -¿Cabe, pues, abandonar toda esperanza?

-Un mundo que alcanzó hace ya años el poder de autodestruirse y todavía no ha apretado el botón merece una oportunidad. Lo mismo que un ser humano que, a pesar de ocasionales retrocesos, prospera poco a poco, lentamente, en forma de espiral. Y que una democracia siempre amenazada, siempre perfectible, siempre en peligro de regresión y que, sin embargo, se impone lentamente.

 -¿Quiere decir que la revolución ya no tiene cabida?

-No debería tenerla, desde luego. Yo no creo ni en la revolución ni en la reacción. Tampoco en las grandes causas, en ninguna de las grandes causas. Creo en la democracia, en la democracia liberal, occidental, la del siglo XXI, entendida, además, como Estación Termini. En ese sentido, sí estoy con Fukuyama y su fin de la Historia.

 -Y el tan anunciado auge del populismo, ¿qué?

-Se está desinflando un poco. El populismo necesita para triunfar una situación de catástrofe nacional, caso que no es el de España, por más que algunos se empeñen en vender lo contrario. Conforme la situación económica ha mejorado, la gente se ha dado cuenta de que tenía demasiado que perder y ha vuelto a la condición de apacible burguesía (condición esta, por cierto, que no la hay mejor). Al final, el clamor contra la casta ha durado dos años.

 -¿El fin del bipartidismo, por tanto, tendrá que esperar?

-Vamos a un escenario con más actores, que va a exigir de todos mucha madurez y a la que no todos van a estar dispuestos, eso es cierto. Pero también lo es que la amenaza de Podemos se diluye y que el auge de Ciudadanos va a apuntalar el sistema más que otra cosa. Y en cuanto al fin del bipartidismo, cuidado.

 -¿Cuidado de qué?

-Cuidado de si no nos arrepentimos, de si no estaremos yendo a una italianización del sistema, donde al final ha sido necesario establecer criterios estabilizadores porque si no aquello era ingobernable, con un parlamento reducido a gestionar las nóminas de los diputados. No olvidemos que hay democracias de siglos basadas en la alternancia de tories y whigs, o que antes del 78 el régimen más laureado por los historiadores fue el turnismo de Cánovas y Sagasta, o que en el mundo civilizado de hoy la norma es el bipartidismo.

 -Ese escenario de recuperación del que habla, entorpecedor del avance del populismo, se da en España, pero ¿y en el resto del mundo?

-Fíjese a quién le han dado el Nobel de Economía este año, a Angus Deaton, un economista que defiende que nunca en la Historia ha habido menos pobreza y más prosperidad, lo cual es un jarro de agua fría para los inquisidores del capitalismo, esos que esperan cada crisis a ver si levantan de nuevo el Muro de Berlín, con esa pasión tan difícil de entender por la esclavitud.

 -Es poco frecuente leer una defensa del capitalismo.

-Pero es que no se trata de un invento de Margaret Thatcher, como mucha gente piensa, en todo caso de Pericles. Los bancos en la Grecia del siglo V antes de Cristo ya prestaban al siete por ciento y concedían hipotecas. O sea, que los griegos no solo inventaron la democracia, también el capitalismo. Lo que pasa es que eso no se dice en la plaza Syntagma.

 -¿Y que el invento traiga su origen en la antigua Grecia lo legitima sin más?

-Defender la propiedad como algo connatural al ser humano -tan connatural que su abolición solo genera crimen- no lo convierte a uno en un liberal puro. Por mi parte, creo en el Estado y en la necesidad de matizar e incluso corregir las veces que sea preciso el capitalismo, las formas exacerbadas y censurables de capitalismo.

 -¿Por ejemplo, la imposibilidad de muchas mujeres y muchos hombres de conciliar vida profesional y familiar?

-Se habla ya del complejo de Telémaco, el niño que espera que Ulises llegue a casa, que papá llegue a casa de una vez y no siga de viaje por ahí. Algunos ensayistas lo interpretan como un retorno al modelo antropológico de la familia, modelo que se ha demostrado insuperable. Otros indicadores en la misma línea serían el repunte del matrimonio en todo Occidente, y también el de los usos religiosos. Que los dos grandes novelistas franceses del momento, Houllebecq y Carrère, traten el fenómeno religioso en sus últimas novelas no es casual.

 -Todo esto que dice le aleja del tono apocalíptico, del que también huye en su libro, por cierto.

-Precisamente huyo porque tengo tendencia a él. Quizás sea porque empecé en el columnismo cuando aún gobernaba Zapatero, y la situación del país era favorable al apocalipsis. Pronto descubrí que rasgarte las vestiduras -“¡qué juventud esta!”, “¡ya no se respeta nada!”, “¡adónde vamos a parar!”,- te atraía lectores muy rápido. Pero luego lees a los romanos y te das cuenta de que todo está en Catón.

 -¿Es por eso que modera el tono?

-Por eso y, sobre todo, porque le resta verosimilitud al relato. Y le resta verosimilitud porque no es verdad. Y a mí me interesa la verdad. La búsqueda de la verdad.

 -¿La ha aprehendido en su libro?

-No seré yo el que tenga la arrogancia de decir que sí, pero al menos he intentado captar su tono mate, grisaceo, alejándome del polo de la corrección política y de lo mainstream, y del polo de los que creen que nada tiene solución y se acerca ya la parusía.

 -¿Y entre un polo y otro no se halla la equidistancia?

-Hay quien me ha criticado por no dar en La granja humana un decálogo moral formulado como tal.

 -¿Por qué no lo ha hecho?

-Porque el ensayo no debe perseguir verdades absolutas. Para eso están otros libros, como los de sermones. Y el mío no lo es. El mío no es un libro doctrinario. Es un libro de investigación, una puesta a cero de mis prejuicios, una antología de mis itinerarios mentales si se quiere, pero no un catálogo de convicciones firmes sobre las cosas, que claro que las tengo, y el lector avezado las adivinará.

 -A lo que no renuncia en el libro es a la ironía, sin llegar a caer en la ironía total, que critica.

-La ironía es una gran conquista. De hecho, en tiempos de inquisiciones y absolutismos, fue de mucha utilidad como sutil erosionadora de las instancias opresoras del pensamiento, como vía de ensanche de los márgenes de la libertad. El problema es el paso adelante que se da en la posmodernidad, cuando la ironía se convierte en la liquidación de cualquier relato, de cualquier propuesta, de cualquier credo. La ironía total lleva al nihilismo. Y esto no lo digo solo yo.

 -¿Quién más lo dice?

-Por ejemplo, este escritor americano… uno de los grandes de la novela estadounidense… el autor de La broma infinita… este que terminó suicidándose… no me sale ahora el nombre… ¡Wallace! David Foster Wallace. Decía Wallace que la burla sistemática de cualquier valor, de cualquier propuesta positiva, le encierra a uno en un callejón sin salida. Y lo decía él, que forzó hasta más allá del límite los mecanismos de la ironía posmoderna. Todo esto se ve muy bien en Twitter.

 -¿En Twitter?

-Sí, en Twitter, donde si haces una afirmación demasiado comprometida, al instante te caen cuatro tuits ridiculizándote. Y esto es así porque la posmodernidad no se siente cómoda en los principios. Por eso necesita no dejar en pie nada, reírse de todo. El problema es que después de esa risa, queda el vacío. Y por eso ciertas cosas, ciertos principios, deberían quedar a salvo de la ironía.

 -¿Por ejemplo?

-España. Y no digo que no puedas reírte de la españolada. Si no es eso. Claro que puedes. Hablo de España como Estado de Derecho, como nación con muchos siglos de Historia, como comunidad de cuarenta siete millones de habitantes, como acuerdo para vivir juntos los distintos, aunque todo esto suene cursi, que ya sé que suena, pero no sé decirlo de otra manera. Hablo, en fin, de ser lo que somos con naturalidad, sin necesidad de ponernos una pulserita rojigualda.

 -Pedirle a un español hoy que se acepte como tal, ¿no es pedirle demasiado?

-Lo de que España es diferente es algo que a los extranjeros vuelve locos. Hasta que llega un Raymond Carr o un John Elliot y te demuestran que el mito de la excepcionalidad histórica española es eso, un mito. Que si comparas a España con otras naciones tampoco es tan diferente. Ahora bien, lo que sí es distinto es el autoodio de los españoles. Ningún otro pueblo se odia tanto como nosotros, y encima con esas canalizaciones externas que son los nacionalismos, pura autoxenofobia. Y nada de esto es una anécdota, porque lleva dos siglos pasando.

 -El español ya no muere por su patria.

-Pero sí por su terruño. Puedes hablar mal de España, pero no lo hagas de Villanueva de los Infantes. Esto lo vi este verano haciendo una serie de reportajes sobre los pueblos del Quijote. Por poco me linchan. Y todo por escribir que Alcázar de San Juan no me parecía Florencia. Y esto en los tiempos de internet y la globalización. Lo que tuvo que ser hacer reporterismo en la España de Azorín. Algo apasionante. Debías de encontrarte cada cosa, cada ejemplar antropológico…

 -Por cambiar de tema y por volver a Twitter, otra propuesta de su libro de la que harían burla es la de devolver lustre al discurso de la continencia emocional.

-Esto está relacionado con la bobada pedagógica de aprender jugando, de la que hablábamos antes. Es como un entendimiento tardío del psicoanálisis. Me refiero a lo de decirle a los niños que no se coarten, que se dejen llevar, que canalicen lo que sienten, que no se guarden nada, que lo expresen todo. El resultado son todas esas frases de camiseta y de muro en Facebook de niñas a las que ha dejado el novio. Es una cosa terrible.

 -Ante eso, ¿qué cabe?

-Una vuelta a la virilidad. Porque hay un afeminamiento general, entendido lo femenino no como lo propio de la mujer, sino como lo emocional. Una vuelta a la virilidad, por tanto, como virtud masculina, pero también femenina. Que hay mujeres muy viriles, oiga, mucho más fuertes que los hombres.

 -Entonces ¿la incontinencia emocional no solo afecta a los niños, también a los adultos, como esos que lloran en público?

-Siglos atrás, si uno lloraba en público, el resto se preguntaba cómo podía tenerse tan poco cuajo. A ver, entiendo que alguien llorara en Las Hurdes el año 12, o en la revolución rusa si eras un menchevique. ¿Pero llorar hoy, en el siglo más próspero de la Historia? ¿Dónde queda la gente capaz de soportar la presión? ¿Quieres contenerte, trabajar tu carácter? Sonará retrógrado todo esto, pero terminará imponiéndose. Al final, las recetas que dan hoy los psicólogos son las viejas normas morales de las fábulas, solo que cobrando.

 -¿Quiere decir que no hay más playas bajo los adoquines de París?

-La contracultura de mayo del 68 rompió los límites y la publicidad se encargó del resto.

 -¿No es entonces de esos jóvenes autores rendidos a la narrativa de las agencias?

-La publicidad siempre me ha parecido perversa, mucho más después de ver Mad Men, una serie maravillosa, por cierto. A Chesterton le fascinaba que ese mecanismo de manipulación masiva con interés comercial, esa institucionalización de la mentira, funcionara. Y no somos conscientes de hasta qué punto ha moldeado nuestro pensamiento.

 -¿En qué sentido?

-En el de que no soy más libre por conducir un Volkswagen, y menos ahora que contamina. Porque todos los anuncios son igual: “atrévete”, “te lo mereces”, “porque tú lo vales”… Y lo cierto es que está por hacerse una campaña que diga: querido cliente, ni tú lo vales ni te lo mereces, así que mejor no atrevas porque no vas a poder; con que limítate a cultivar tu huerto, como quería Voltaire, y recuerda con Solón que nada en demasía.

 -¿Voltaire y Solón en un anuncio de la tele?

-Serviría al menos para reivindicar toda esa sabiduría destruida por el tardoromanticismo sesentayochista que tanta frustración ha generado. Que no digo que no fuera necesaria la crítica a ciertos resabios victorianos que coartaban la libertad. Pero una cosa es esa y otra prometerlo todo, abocando a la gente a la infelicidad, con el ideal siempre en la cabeza y la insatisfacción en el cuerpo.

 -Llegados a este punto, ¿qué se impone?

-Volver a educar en la modestia de las aspiraciones, ajustando de nuevo estas a nuestras posibilidades, que en eso consiste la felicidad, según Bertrand Russell. Se impone, por tanto, un neoclasicismo, una vuelta a lo mejor de la Historia de Occidente, un retorno al humanismo.

 -¿Humanismo entendido de qué manera?

-Como esa sucesión de enanos subidos a hombros de gigantes para ver más lejos. Por eso urge salvaguardar las bibliotecas, pero no en su estado físico, que ahí están, sino en el sentido de sacar los libros y darlos a leer a la gente en un proceso de transmisión, de vivificación de la cultura.

  -¿Es eso posible hoy?

-Ya sé que barbarie digital es un pleonasmo. Y que hay un desprestigio del silencio, y un horror a mirarse al espejo y que no te conozca nadie, y una incapacidad de disfrutar de algo sin subirlo de inmediato a una red social. Y que todos estas tendencias están detrás de esa virtualización de la vida pública, como esos singles -cada vez más- que satisfacen sus necesidades afectivas por internet.

 -Y sin embargo…

-Sin embargo, hay motivos para la esperanza, con los bares y terrazas llenos de gente y jóvenes que te escriben por Twitter para que les recomiendes algún título. Y quién sabe. A lo mejor, cae en sus manos un libro escrito hace siglos y encuentran en él respuestas mucho más sugerentes que las de cualquier gurú de hoy, y descubren qué cosa fue Grecia, y Roma, y el Renacimiento, y la Ilustración, y llegan a la conclusión de que sus vidas ya las vivieron otros antes que ellos, y día por día.

 -¿Y qué papel les quedará cuando asuman que todo ha pasado ya, que todo se ha dicho ya, que todo se ha escrito ya?

-El de recordárselo a los que nacen cada día y lo ignoran, que a mí no me parece un mal papel.

La hora del lobo

 

Durante el episodio cubano de la segunda parte de El padrino, un recién llegado Michael Corleone asiste a un control policial que impide avanzar a su coche. De repente, uno de los retenidos se lanza al interior del coche de los agentes gritando un “viva la revolución” y haciendo estallar una granada. Impresionado, Michael se interesa por la identidad de los revolucionarios. Su conclusión, tras lo que ha visto, es clara: si no tienen reparo en morir, pueden ganar. Horas después, se verá obligado a abandonar precipitadamente la isla cuando, ante la peligrosa proximidad de las tropas lideradas por Fidel Castro, el dictador Fulgencio Batista deje la isla. Michael tenía razón: es difícil luchar contra quien está dispuesto a inmolarse por una causa. Y el sofisticado atentado perpetrado por el Estado Islámico el pasado viernes ha vuelto a recordárnoslo, antes incluso de que pudiéramos olvidarlo. Pero no pueden ganar.

 Hechos simples, causas complejas: resumen aproximado de la atrocidad cometida en París la noche del pasado viernes. Sabemos quién, qué, cómo; pero el porqué, algunos porqués, permanecen borrosos. De ahí que la serenidad haya de imponerse como método de trabajo, ahora que se debate cómo actuar para evitar que los atentados yihadistas amenacen la supervivencia de nuestras sociedades liberales. Máxime cuando la atención a los matices no está reñida con la contundencia de la represión que demanda la obstinación asesina del Estado Islámico: la violencia legítima de los Estados democráticos rara vez fue más legítima. Distinto asunto es que sea suficiente, o produzca los efectos deseados. Tampoco está claro que el paso de las palabras a los hechos -de la promesa retórica de la unión transnacional a los cadáveres repatriados separados por naciones- vaya a producirse sin vacilación. En un contexto así, con ánimo de evitar tanto la afirmación tajante como la equidistancia elusiva, quisiera aproximarme al problema formulando un conjunto de observaciones que no poseen carácter exhaustivo ni pretenden agotar las explicaciones posibles a un problema de la máxima relevancia para el mantenimiento sin adulteraciones de las formas de vida civilizadas.

 1. El conflicto entre lo viejo y lo nuevo. Mientras Estados Unidos tiene cada vez más problemas para reclutar nuevos soldados, según The Economist, el terrorismo islámico causa más de cien muertos en París: así podría resumirse lo sucedido en una sola frase. Pero el reproche que pudiera plantearse ante la presunta «debilidad» occidental debe formularse con cuidado: las sociedades liberales recelan del uso de la violencia porque la violencia cumple una función cada vez menos destacada en sus rituales y formas sociales, y ese mismo refinamiento civilizatorio dificulta el uso de la fuerza allí donde puede llegar a hacerse necesario. Por su parte, lo viejo en el yihadismo es su resistencia a aceptar la contaminación global de las culturas y el consiguiente debilitamiento del islam tradicional, algo que queda expresado con claridad cuando, en uno de los comunicados emitidos tras los atentados, descalifican París como ciudad de costumbres abominables. Escribe Peter Sloterdijk en Has de cambiar tu vida:

 «En las culturas, en cuanto tales, subyace siempre esa contradicción fundamental entre la postura neófila heredada de Homo sapiens y la condición neófoba, en principio inevitable, de todo el aparato encargado de la regulación. Dado que su primera y única preocupación consiste en la reproducción de sus contenidos rituales y cognitivos, su andadura a través de los tiempos es masivamente neoclástica -el ataque a lo nuevo en general precede en muchos milenios a la iconoclastia. Por cada Catilina, rerum novarum cupidum, hay diez mil conservadores de lo antiguo, tipo Catón».

 En este marco, pues, lo nuevo es la concepción de la humanidad como sujeto moral que renuncia a la violencia como forma de resolver sus inevitables conflictos internos; lo viejo, el recurso al atavismo que establece barreras insalvables entre cosmovisiones diferentes. Y sin embargo, por debajo de las abstracciones, están los muertos: concretos, particulares, solos. Porque hay que tener cuidado con las abstracciones, pero sin las abstracciones no podemos operar.

 2. La humanidad como sujeto moral. Desde ese punto de vista, ninguna queja puede plantearse ante los líderes políticos que, como Obama hablando de la humanidad y Rajoy distinguiendo entre civilización y barbarie, han propuesto la taxonomía correcta. El problema no soporta un dentro/fuera basado en territorios o religiones, sino en principios y valores con justa vocación universalista. En último término, el conflicto enfrenta dos ideales antagónicos: la sociedad global de orientación cosmopolita y la comunidad religiosa antipluralista. Ahora bien, cuando hablamos de «humanidad» en este contexto, no hablamos de la especie en su conjunto, sino de «humanidad civilizada». No se trata tanto de valores universales per se, sino de valores universalizables que seleccionan aquello que hay de más valioso en la evolución cultural de la especie; no aquello que la define, sino lo que debería definirla. Y esa conquista puede denominarse así porque, conforme a la manoseada frase de Walter Benjamin, no hay documento de cultura que no sea también documento de barbarie: no hay cultura que no esconda cadáveres en el armario. Es precisamente la experiencia tanatológica de la cultura occidental, acumulada a lo largo de los siglos, la que autoriza a considerarla una versión de la especie superior a otras. Ha acumulado un saber que se manifiesta también en la generación de anticuerpos contra sus propias perversiones: véase cómo después de cada atentado se insiste en la necesidad de evitar las reacciones islamófobas.

 3. Es la religión, pero no es la religión. Tal como el ejemplo cubano pone de manifiesto, la inmolación por una causa colectiva no es monopolio de las religiones: también innumerables ideologías han producido mártires y propagado el terror. Cuando, en la noche del viernes, algunos se preguntaban cómo es posible que suceda algo así, qué nos lleva a matarnos unos a otros a estas alturas de la historia, la respuesta tiene que incluir forzosamente una referencia a los componentes más oscuros de la especie: la ciega adhesión a la tribu propia, la deshumanización de quienes son percibidos como obstáculos para la fundación del paraíso, la eliminación de los infieles. Desde ese punto de vista, París es sólo el último episodio de una crónica negra que comienza en cualquier llanura neolítica y continúa en la noche de San Bartolomé, hasta desembocar en el fúnebre siglo XX. Bajo ese punto de vista, que la violencia sea vista como un escándalo es un triunfo evolutivo. Pero las propias ideologías tienen mucho de religiones; y las religiones no dejan de ser sistemas de creencias con valor adaptativo para los grupos humanos: su emergencia no es una casualidad. Afortunadamente, hay algunas ideologías mejores que otras. Y la mejor de todas es la ideología liberal-democrática que sirve de marco para la discusión pacífica entre las demás ideologías. Sabemos del papel que juega la identificación grupal, sea ideológica, religiosa o racial: combatámosla a sabiendas de que está en nuestro equipaje atávico. A eso hay que sumar, como ya he sugerido en otro sitio, la juventud: el papel disruptor que el puer robustus al que aludía Thomas Hobbes juega en la cultura humana como impetuoso agente de cambio irreflexivo. Un cambio que, a la vista está, que a menudo es para mal.

 4. Dark net. El semiólogo italiano Massimo Leone ha mostrado cómo la propaganda que persigue la conversión y radicalización del individuo -ya se trate de los sermones medievales que llamaban a las cruzadas o las páginas web que incitan ahora mismo a la yihad- comparten una misma retórica: «dirigiéndose al individuo, emplean sus palabras, imágenes y otros signos con el propósito de conferirle una nueva identidad y hacerlo parte de una gran narrativa cuyo aspecto central es la lucha, la violencia y la aniquilación del enemigo confesional». Pero, como ha señalado él mismo, la mayoría de los miembros del Estado Islámico que tienen pasaporte occidental no se han convertido o radicalizado en lugares «reales», como una mezquita o una prisión. Por el contrario, su viraje existencial se ha producido en lugares «virtuales» como las webs y foros yihadistas, así como en redes sociales tales como Facebook o Twitter. Podría concluirse así que la promesa del aventurerismo redentor cobra fuerza con la distancia, que deja a la imaginación hacer su trabajo en contraste con la realidad circundante que frustra a quien se encuentra maduro para la radicalización terrorista. La propaganda es el territorio del deseo: ese deseo que las fantasías capitalistas mantienen a raya en las sociedades capitalistas. Para quien pueda pagarlo; recordemos los motines de Londres en el verano de 2011.

 5. El yihadismo es la manifestación de un conflicto interno a las sociedades musulmanas con ramificaciones en las sociedades occidentales. Así lo indica, con macabra sincronía, la muerte de 43 personas en Beirut en la víspera del atentado de París. Pero un atentado en París no es percibido igual que un atentado en Beirut: su carga simbólica es, inevitablemente, otra. Es en esos momentos cuando la inclinación humana a distinguir entre nosotros/ellos debe identificar cuidadosamente quiénes son ellos, aunque puede anticiparse que no todos los ciudadanos europeos mostrarán la misma finura hermenéutica: también esto es, a su manera, inevitable. Pero son las sociedades islámicas las que están partidas en dos; no las occidentales. Éstas podrán llegar a estarlo en la medida en que el populismo xenófobo avance como consecuencia de esas peligrosas indistinciones. Pero también si la respuesta al terrorismo -que debe combinar políticas de distinto tipo- fracasa y nuestras calles terminan pareciéndose a las de Israel. Se trata de un equilibrio delicadísimo en cuya persecución sería disculpable fracasar, pero donde sería conveniente no hacerlo.

 6. Dentro/fuera. Durante las primeras horas de la crisis, Francia decretó el estado de excepción: se cerraban las fronteras. O eso se dijo, porque en la práctica sólo se restablecía el control de las mismas. Pero hablamos de un país con cinco millones de musulmanes y la herida abierta de Argelia: hablar de dentro y fuera no tiene demasiado sentido. Están dentro, decimos: en la banlieu. O sea, en los barrios periféricos de las ciudades francesas donde viven sin expectativa de mejora cientos de miles de inmigrantes. Pero, como ha explicado George Packer en The New Yorker, no es fácil establecer una conexión precisa entre los yihadistas y esas comunidades alienadas por la falta de expectativas: muchos terroristas provienen de familias burguesas. Es verdad que la exclusión social hace más atractivas aquellas ideologías extremistas que convierten el resentimiento en violencia: dejar de ser un loser para convertirse en un heraldo de la justicia no es una conversión inusual en perspectiva histórica. Y sin embargo, habría que preguntarse entonces por qué otras minorías desfavorecidas no recurren a la violencia. Sin duda, hay respuestas; pero ninguna inapelable.

7. La guerra de los significados. Inmediatamente después de conocerse el atentado, las redes sociales se constituían en un espacio para el desenvolvimiento de la política por otros medios: una aparente cacofonía de alto contenido emocional donde -dejando a un lado los contenidos informativos- se desarrollaba un conflicto decisivo entre distintas interpretaciones de los hechos. Se discrepaba sobre sus causas, su significado, sus soluciones; un proceso espontáneo de creación de opinión pública más o menos horizontal (hay jerarquías: no todas las opiniones cuentan por igual) que contribuye a generalizar percepciones movilizadas después por los líderes políticos en su búsqueda del consentimiento necesario para pasar de las palabras a las acciones. También, en esas mismas redes, se han multiplicado las así llamadas muestras de solidaridad, abundantes también en las calles parisinas: distintas formas de luto cuya variedad, de lo cursi a lo noble, acierta asimismo a expresar el pluralismo de las sociedades avanzadas.

 8. Sumisión. La novela de Michel Houellebecq ha sido invocada con frecuencia, desde la noche del viernes, en esas mismas redes sociales. Su fantasía política futurista parece haberse adelantado hasta hoy mismo, pero quizá esa impresión sólo pueda tenerla quien no haya leído la novela o la haya malentendido. Su tema no es el islam, sino la cultura occidental. Para Houellebecq, para el narrador de la novela de Houellebecq, el peligro está en la erosión que sufre el sentido de la existencia en las sociedades avanzadas tardomodernas: allí donde el uso de la libertad habría contaminado las viejas fuentes del sentido, lo que nos condenaría a vagabundear por un erial afectivo que nos hace presa fácil para un fanatismo depredador. Houellebecq narra un imposible: la conquista islamista del poder político en Francia por el efecto combinado de la inacción de los demás y el miedo al Frente Nacional. Su advertencia, si la hay, es que resulta necesario defender aquello que merece la pena defender. Entre otras cosas, porque las sociedades liberales son el ejemplo que necesitan quienes luchan por transformar las sociedades islámicas. Sin ese ejemplo, ¿hacia dónde avanzar?

 9. El aprendizaje de la complejidad. Algunas informaciones iniciales sugieren que la incapacidad de los servicios secretos para anticipar el atentado -que por su escala y complejidad logística ha debido ser preparado por un elevado número de personas a lo largo de varias semanas- obedecería a la falta del ruido que los analistas de comunicaciones suelen detectar en casos similares. Pudiera ser que los nuevos sistemas de encriptado utilizados por las compañías de telecomunicaciones, respuesta a las demandas de privacidad que siguen a la revelación del espionaje «impersonal» llevado a cabo por la NSA norteamericana, impidiese a los agentes hacer uso de esa herramienta fundamental para sus capacidades predictivas. A mayor libertad, pues, menos control. Pero el debate sobre el grado de libertad permisible dista de haberse zanjado y se mantiene más bien en una oscilación permanente: la oscilación que provocan las matanzas de inocentes.

10. La fuerza de los símbolos. En la misma noche del atentado, conmovían las imágenes de los espectadores que, evacuados del Estade de France, iban cantando La Marsellesa: aferrándose a un símbolo de resistencia y libertad frente a la barbarie que los afectaba directamente. Sin saberlo, daban respuesta diferida al abucheo con que miles de jóvenes musulmanes recibieron la interpretación de ese mismo himno, en ese mismo estadio, en 2001: gritando el nombre de Bin Laden. Pero ese mismo himno lo fue de la Francia que plantó cara a los nazis durante la ocupación del país, algo que, convendría recordar, no hicieron todos los franceses. Todo signo tiene un anverso. Recordarlo no debe servir para arruinar la fuerza aglutinadora de nuestros símbolos, sino para observar las mismas precauciones cuando estemos en presencia de los símbolos de los demás.

11. El comprensible sueño de la solución radical. Porque cuando se padece un mal radical, la reacción espontánea es demandar una solución también radical. En este caso, la invasión de los territorios ocupados por el Estado Islámico y, en consecuencia, su completo arrasamiento. Y si ésa fuera la solución, poco cabría objetar a ella; pero es dudoso que lo sea. Bien es verdad que por algún sitio habrá que empezar y ése se antoja uno de los mejores. Entre otras razones, además de las más obvias, porque la reputación adquirida por el Estado Islámico multiplica sus posibilidades de reclutamiento: el potencial terrorista cree adquirir el prestigio de la organización cuando se une a ella, algo que difícilmente sucedería si su actual poder territorial se viera socavado. Dicho esto, conviene recordar que la apariencia de inacción por parte de los gobiernos democráticos no puede ser más engañosa, habida cuenta de la frenética actividad de los servicios policiales en la vigilancia diaria de sospechosos. Anodadados por los golpes, soñamos en cambio con una acción única, decisiva, que acabe de una vez por todas con esta pesadilla recurrente; una acción sobre la que exista un acuerdo general e indiscutido. Pero no está claro que la haya. Aunque por algún sitio hay que empezar y una misión militar de gran escala contra el territorio controlado por el Estado Islámico parece el único posible a estas alturas.

12. La incomprensible aversión a las soluciones parciales. La ausencia de soluciones mágicas allí donde parece haberlas conforme a la vieja lógica militar basada en la conquista de territorios en absoluto justifica aquella inacción -o llamada a la inacción- basada en un exceso de prudencia o en el miedo perpetuo a las consecuencias colaterales. Europa no puede convertirse en el escenario ritual de matanzas terroristas sin ver amenazada su razón de ser, que no es otra que una forma de vida articulada en torno a la primacía razonable de la libertad individual. De hecho, contra esa razón de ser actúan los terroristas al elegir grandes capitales de fuerte valencia simbólica y, dentro de ellas, proceder al asesinato de víctimas inocentes que disfrutan del ocio en bares y salas de conciertos. La defensa legítima de la civilización frente a la barbarie no es una venganza, como alguno se ha sentido obligado a decir absurdamente. No hacer nada es hacer algo. Y es un lujo que ya no podemos permitirnos.

13. Inmigración y terrorismo. Para muchos europeos, resulta natural establecer un vínculo entre la entrada masiva de refugiados y la comisión de atentados en el continente: una deducción puramente emocional basada en una semejanza visual. A su vez, los partidos de la derecha xenófoba no tienen dificultades para obtener réditos de esa presunta concordancia. Pero el problema es otro: la timidez de la respuesta europea a la crisis de los refugiados y el consiguiente desorden logístico, que, al margen de la razón moral que asiste a Merkel, acaba por perjudicar su propia causa. Tal como señala Stefan Kornelius, las sociedades europeas han reaccionado tímidamente ante el colapso de las sociedades árabes vecinas, de Libia a Siria, incapaces de anticipar sus efectos migratorios y reacias a actuar sobre las fuentes del terror que en gran medida -aunque no exclusivamente- explican la oleada migratoria. ¿Cerrar las fronteras? No exactamente. Demetrios Papademitrou, presidente del Migration Policy Institute en Washintong, ha advertido que «la migración produce más migración», razón por la cual invocar un derecho ilimitado de asilo, como ha hecho Angela Merkel (Cfr. Die Zeit), termina siendo contraproducente. De nuevo, se imponen los equilibrios: controlar las fronteras exteriores de Europa para preservar Europa. Y eso no significa cerrarlas, sino someterlas a control efectivo. Dicho de otra manera, la violencia legítima del Estado debe combinarse con un generoso derecho de asilo, igual que las condenas del asesinato se acompañan de llamamientos a no confundir a los terroristas con todos los musulmanes ni al salafismo con el islam. Simultáneamente, el espinoso problema de la integración -sustantivo de contenido algo inespecífico- merece mayor atención, porque una sociedad formada por sociedades paralelas a la manera de la banlieu no constituye una solución para nadie. Fernando Reinares ha apuntado hacia los musulmanes desintegrados de segunda generación como víctimas propiciatorias de los programas de captación yihadista y señalado que ni el multiculturalismo británico ni el asimilacionismo francés merecen una evaluación positiva desde este punto de vista: la «nación del islam» es más atractiva para ellos que la nación liberal. ¿A qué modelo recurrir, entonces? Sin un robusto crecimiento económico, esa integración se hace más difícil; allí donde las minorías pueden prosperar, como sucede en Estados Unidos, la integración es más exitosa. Y paradójicamente, ese crecimiento requiere inmigrantes capaces de llenar el hueco dejado por el declive demográfico occidental; pero también un programa de reforma económica al que se resisten los electorados europeos. Otra vez, la complejidad.

 ¿Y ahora, qué? Louis-Ferdinand Céline, notorio antisemita, escribió una vez que invocar la posteridad es hacer un discurso a los gusanos. Por eso, hablar del futuro sólo puede significar hablar del futuro inmediato: pasado mañana, esta década. Otro francés, André Malraux, proclamó que el siglo XXI sería espiritual o no sería. La cita podría ser apócrifa, pero nos vale. Y aunque es difícil saber lo que Malraux o su impostor quisieron decir -oscuridad que constituye la ventaja del profeta-, sería razonable pensar que anunciaba el regreso de un eterno problema humano: la angustia existencial. Podemos ver a los fanáticos -religiosos o ideológicos- como miembros de comunidades agresivas de significado que suministran a sus miembros un fuerte sentido de pertenencia y una cosmovisión consoladora: una identidad colectiva. La tarea civilizatoria consiste en sustituirlas gradualmente por comunidades pacíficas de significado que se superponen entre sí en el marco de sociedades pluralistas: separando la identidad política de la identidad cultural. Sería ingenuo pensar que podemos terminar alguna vez con los conflictos sociales o la alienación individual: seguramente siempre habrá alguien -a veces, incluso, con buenas razones para ello- dispuesto a lanzarse, granada en mano, dentro de un coche policial. Pero no hay más remedio que intentarlo.

Cultura, inteligencia y libertad en el V Premio Periodístico Antonio Fontán

Antonio Fontán Meana, presidente de la Fundación Marqués de Guadalcanal, entregó a Esperanza Aguirre Gil de Biedma el pasado 4 de noviembre el Premio de Periodismo Político Antonio Fontán, en su quinta edición. El Patronato de la Fundación concedió este premio a Esperanza Aguirre por el conjunto de sus artículos de opinión publicados en ABC en 2014.

El catedrático Francisco Cabrillo, en su laudatio, dijo que era para él «una gran satisfacción tomar la palabra en este acto en el que se unen los nombres de dos personas que me han honrado con su amistad a lo largo de muchos años: Antonio Fontán y Esperanza Aguirre”. Eran “dos nombres relevantes en la moderna Historia de España con los que, además de la amistad, comparto al menos otras dos cosas: el liberalismo, y una vocación por el periodismo al que hemos llegado desde otras actividades. La cátedra universitaria, en el caso de Fontán y el mío, la política en el caso de Esperanza y del propio Fontán”.

Intervino también Julio Pomés, presidente de Civismo, quien recordó que en el año 2000, el Instituto Internacional de Prensa concedió el título “héroe de la libertad” por sus méritos en el periodismo político a Antonio Fontán.

Finalmente Esperanza Aguirre sostuvo que Fontán era «una de las personalidades políticas, intelectuales y humanas más ricas que he tenido la suerte de conocer en mi vida». La ex presidenta de la Comunidad de Madrid continuó en estos términos: «Tenía una inteligencia prodigiosa, una profunda religiosidad, una apabullante cultura, un ansia constante de libertad y un acendrado patriotismo. Y digo lo del patriotismo porque Antonio Fontán siempre, a lo largo de sus 86 años de vida, estuvo comprometido con su patria, esta España que ahora más que nunca necesitaría de hombres como él.»

En las ediciones anteriores los galardonados fueron Mario Vargas Llosa, Valentí Puig, Ignacio Camacho y Javier Gomá.

Augusto Ferrán: el romántico olvidado

 

¿Por qué fue Augusto Ferrán?

Que el siglo XIX en España fue una etapa apasionante de la Historia es una afirmación que no nos trae nada novedoso. Pero cuántos nombres se han perdido en sus almanaques y sus hemerotecas. Pero cuántos nombres se han perdido en los noticiarios de los periódicos y en la ceniza del tiempo. Cuántas caras. Cuántas firmas. Cuántos secretos. Cuántos documentos desconcertantes y reveladores. Cuántas biografías consumidas al paso de las décadas. Una de estas biografías fundamentales para entender, en este caso, la cultura y la historia de la literatura en España tiene nombre: Augusto Ferrán y Forniés.

¿Por quién responde Ferrán y Forniés? Augusto Ferrán y Forniés nació en el Madrid decimonónico, el 27 de julio de 1835. Hijo de una familia de artesanos, mediana burguesía y buena posición, de padre barcelonés y madre zaragozana, mantuvo una intensa relación con las inquietudes humanistas de su tiempo. La desahogada economía familiar, un taller de molduras –cuya prosperidad le concedió a sus padres la posibilidad de abrir negocios en Cuba–, le permitió al joven Ferrán recibir una educación privilegiada. Augusto Ferrán, siempre lúcido y atento en la rama de las letras, accedió al madrileño Instituto del Noviciado, en donde comenzó a adquirir y a nutrirse de los principales movimientos literarias y humanistas del siglo XIX en Europa.

Costeado por los gastos de la casa, el por aquel entonces estudiante de Madrid, prepara la maleta y viaja por dos países que son, que fueron, epicentros de la cultura occidental y de Europa: Francia y Alemania. Aun así, a pesar de la riqueza cultural –literaria, pictórica, musical…–del París en que desembarcó en un primer momento, fue en Alemania donde Augusto Ferrán quedó atrapado por las sensibilidades estéticas de los nombres más destacados del panorama cultural alemán. En Múnich, ciudad en que se instaló para sobrevivir en este nuevo entorno, lleno de novedad y de aprendizaje, se caló hasta los huesos de la música de Schubert, Schumann y Mendelssohn. En esta ciudad alemana fue donde leyó, por vez primera según nos consta, la poesía de quien será su maestro y su influencia: Heinrich Heine. En Múnich estudia la lengua alemana y se desenvuelve en las nociones de la traducción, oficio que le permitirá vivir durante su estancia; por otra parte, la obra de Heine, le sugiere un nuevo camino estético para la literatura. Camino del que brotará, ya traído a España, un estilo y una corriente estética inédita y original.

Retorno a España: renovación, viajes y cosecha

“Al ver tu sepultura

las siemprevivas tan frescas,

me acuerdo, madre del alma,

que estás para siempre muerta”.

En 1859 fallece Rosa Forniés, madre de Augusto. Este trágico acontecimiento le trae a España, debido al dolor que le produjo la muerte de su madre. La fascinación de Ferrán por la lengua y la literatura alemana le anima a fundar, ya en Madrid como decimos, El Sábado, una publicación dedicada a la divulgación de la cultura germana. El Sábado no fue una revista que perdurara en la publicación de sus números, pero le permitió conocer nombres relevantes de la literatura madrileña y hacer amistad en los círculos literarios e intelectuales de la época. Ahí le presentaron a Julio Nombela, con quien Augusto Ferrán viajó en una ocasión a París para cerrar asuntos de la herencia de su madre, pues el padre de éste se había mudado a la capital francesa para vivir en compañía de otra familia. A pesar de su buena adaptación a los ambientes parisinos, Augusto Ferrán decido volver, de nuevo, a España, no sin una condición planteada a su amigo Nombela: que le consiguiera el contacto de un poeta español que sonaba en los ecos de las tertulias y los cafés, Gustavo Adolfo Bécquer. Una amistad fructífera en las vidas de los dos poetas.

En 1860 se inicia un trato entre Bécquer y Ferrán de admiración y generosidad. En aquel Augusto Ferrán prepara la edición de su libro de poemas La Soledad, acogido con entusiasmo por Bécquer en las páginas de El Contemporáneo, periódico en el que se ganaba el jornal como periodista. En este libro de poemas se advierten las formas y los principios estéticos que prevalecen en buena parte de la poesía española de la segunda mitad del siglo XIX: ausencia de la grandilocuencia, influencia de la música popular en el ritmo y en la rima, sencillez expresiva y una obsesión por el lenguaje claro y preciso. Este canon renovador en la poesía romántica, herencia de las obras de Heine –autor del que Bécquer universal y romántico también se inspira para fabricar su obra-, supuso un vuelco a los criterios seguidos hasta entonces.

En los primeros cinco años de la década de 1860 publica Augusto Ferrán Traducciones e imitaciones del poeta alemán Enrique Heine, con buena acogida en la crítica, y numerosos artículos en El Seminario Popular dedicados a la difusión de las obras de los autores, escritores y poetas, románticos de la Europa del XIX, desde el citado Heine hasta Lord Byron. En 1865 se traslada a Alcoy, localidad de Alicante, desde donde publicó varias obras como La fuente de Montal (1866). En los siguientes años de la década, y los restantes hasta su muerte, fueron de amplia producción literaria e importantes acontecimientos en su biografía:

-Augusto Ferrán convive con el hermano y la familia de Gustavo Adolfo Bécquer, el pintor Valeriano Bécquer, y le publica al primero, tras su muerte, bajo el título Obras (1871), una edición en la que se recopilaban los textos escritos por el inédito Bécquer. Edición que será el germen de Rimas y Leyendas.

-Publicó y colaboró en la prensa divulgando la cultura germana, en concreto en Revista Española.

-Escribe y prepara su segundo libro de poemas, La pereza (1871).

-Viaja hacia Chile y contrae matrimonio.

En 1877 regresa a Madrid, el último viaje, para seguir imbuido en sus publicaciones, como la traducción de Don Quijote de Heine, publicada el 30 de septiembre de 1877. Tres años más tarde, tras pasar dos interno en un hospital para enfermos mentales, fallece en lamentables circunstancias. Primavera de 1880.

 Augusto Ferrán, alguien necesario

¿Qué hubiese sido de la poesía española contemporánea, y en concreto de la poesía romántica del XIX, sin los criterios estéticos asumidos por Augusto Ferrán en sus viajes a Centroeuropa? ¿Qué hubiese sido de Gustavo Adolfo Bécquer, el denominado por muchos como padre de la poesía moderna, sin la edición de las Obras, prologada por el propio Ferrán? ¿Cómo se hubiese desarrollado el canon de la segunda mitad del XIX y buena parte del XX –Manuel Machado, Federico García Lorca, Javier Salvago, Rafael Montesinos−sin la influencia de la cultura alemana y flamenca en España –sencillez expresivo, inspiración de los ritmos folclóricos, claridad y belleza de la palabra−?

Es Augusto Ferrán la respuesta a una necesidad de renovación. Sus aportaciones en el campo de la traducción y la divulgación de la literatura alemana –importar un estilo ajeno para hacerlo propio entre los tuyos−constituyen un punto de inflexión en la literatura española y en las corrientes literarias y estilos que estaban por llegar: la segunda mitad del romanticismo, la línea clásica y lírica de Juan Ramón Jiménez, la vertiente popular del 27 y la poesía de la nueva sentimentalidad. Decisivo, por tanto, su nombre y su historia para comprender los principios formales y estéticos de la poesía española. Habrá que seguir investigando.

¿Pueden mejorarse las relaciones entre las Administraciones Públicas?

La Constitución de 1978 realizó un cambio drástico del sistema político en España.

Desde el punto de vista de la organización política y territorial se optó por una opción original, en el panorama del derecho comparado, como es el Estado de las autonomías. Lo que ha dado en denominarse por nuestra jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina el «estado compuesto» refleja la pluralidad de normas producidas tanto por el estado central como por los parlamentos y las administraciones autonómicas y las necesarias relaciones que se establecen entre ellos.

La Constitución española, que contiene todos los elementos esenciales de un estado descentralizado, no define de manera precisa los términos de la organización territorial del Estado que ella misma posibilita, puesto que se trata de un modelo abierto. Ni describe los elementos de coordinación y cooperación que se han ido desarrollando desde su aprobación y que han ido surgiendo y perfeccionándose durante la vigencia del Estado autonómico, contribuyendo a cerrar el sistema de relación entre las administraciones públicas que coexisten en el Estado.

Con un diseño constitucional de distribución de competencias ciertamente complejo de articular en la práctica, los instrumentos cooperativos y de participación han resultado esenciales para el correcto funcionamiento de un Estado compuesto, como es el Estado español, pues el reparto competencial alumbrado por la Constitución no resulta suficiente para garantizar un ejercicio eficaz de las respectivas competencias que han ido asumiendo las Administraciones territoriales desde su aprobación.

En efecto, la distribución territorial del poder en el Estado autonómico basada en el principio de competencia, determina que el ejercicio de aquellas se realice por la instancia territorial que la tiene atribuida. Pero esta realidad constitucional necesita, atendiendo a las competencias que el bloque de constitucionalidad atribuye a cada instancia territorial, de una articulación más allá de los límites estrictos derivados del alcance de los títulos competenciales.

Se trata, en suma, de articular los principios de colaboración, cooperación y coordinación orientando el funcionamiento del Estado autonómico a la obtención de resultados partiendo de la distribución competencial, unido al desarrollo de una cultura de la colaboración a partir de la lealtad constitucional.

En este contexto, el papel del Tribunal Constitucional a lo largo de más de tres décadas ha sido decisivo para contribuir a articular el adecuado funcionamiento del Estado de las autonomías y para el buen desarrollo e interpretación de nuestro derecho constitucional.

Sentado este planteamiento general, la dinámica del Estado autonómico sin embargo ha experimentado importantes acontecimientos en la época reciente que han obligado, en lo que a las relaciones entre las Administraciones Públicas se refiere, a realizar una profunda reflexión y a la necesidad de abordar un planteamiento de reforma, que permita actualizar estas técnicas de relación de forma que permita atender a las nuevas circunstancias.

En efecto, numerosas han sido las causas que han obligado a abordar este cometido, comenzando por la crisis económica —y por consecuencia, social e institucional— que ha vivido nuestro país desde el año 2008.

Situación de recesión que ha impuesto la necesidad de introducir en la esfera de actuación de las Administraciones Públicas nuevos elementos que vengan a condicionar las tradicionales formas y técnicas de relación interadministrativa que hasta el momento se venían utilizando.

Un hito fundamental en este sentido fue, por acuerdo de los dos partidos políticos mayoritarios, la elevación a rango constitucional de los postulados de la estabilidad presupuestaria y de la consolidación fiscal, que se materializaría en la reforma del artículo 135 de la Constitución. Y que posteriormente se concretaría en una multitud de medidas normativas y administrativas, cuyo principal exponente fue la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Así, la exigencia de aplicar una política económica basada en la consolidación fiscal —concretada en la eliminación del déficit público estructural y la reducción de la deuda pública—, acompañada de las reformas estructurales necesarias, ha sido un elemento fundamental que ha presidido la actuación de los tres niveles de la Administración Pública, y que necesariamente han variado sustancialmente la forma de relacionarse entre ellas.

Pero, además, otros elementos —también derivados en mayor o menor medida de esa recesión— han aparecido en el ámbito de relación interadministrativa, introduciendo nuevos factores que necesariamente han de tenerse ya en cuenta. Entre ellos ha de mencionarse necesariamente una extraordinaria producción normativa del Estado y de las comunidades autónomas con el fin de tratar de corregir los efectos nocivos de esa crisis, sobre todo en el ámbito de los derechos sociales, pero que en muchas ocasiones no se ha llevado a cabo con la adecuada coordinación que debe existir en el ámbito de actuación de cada Administración. También es de destacar la proliferación de numerosos gobiernos de coalición y la concurrencia de nuevos partidos emergentes desde las últimas elecciones locales y autonómicas; que si bien supone la introducción de nuevos actores y planteamientos en un panorama más bien político, necesariamente incidirá en la forma en que a partir de ahora habrán de relacionarse las Administraciones Públicas. O finalmente, la introducción de nuevos conceptos como la transparencia y la participación ciudadana en la práctica administrativa española, que también necesariamente condicionarán estas relaciones interadministrativas.

En definitiva, asistimos en los últimos tiempos a la aparición de nuevos elementos que inciden esencialmente en la realidad interadministrativa y que, en consecuencia, van a influir decisivamente en la forma de relacionarse las distintas Administraciones Públicas.

LA SITUACIÓN RELACIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. DE LOS PACTOS DE 1992 A LAS PROPUESTAS DEL INFORME CORA

El 28 de febrero de 1992 el Gobierno de la Nación, el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular suscribían en el Palacio de la Moncloa los Acuerdos Autonómicos. Y se iniciaba así un proceso dirigido a configurar de modo estable la arquitectura autonómica de España para las próximas décadas.

La articulación y perfeccionamiento del Estado Autonómico recogida en dichos acuerdos se sustentaba en dos pilares fundamentales.

Por una parte, en síntesis, equiparar el techo competencial de las cc.aa. del artículo 143 de la CE y con las del 151. Este objetivo se consiguió plenamente y se incorporó a nuestro derecho positivo.

Por otra parte, el desarrollo del principio de colaboración, planteando y comprometiendo soluciones análogas a las que hoy se proponen y entonces no se cumplieron, quizá por no incorporar estos acuerdos a la ley.

Este segundo aspecto del desarrollo del principio de colaboración constaba de dos partes: una general con compromisos transversales de desarrollo del principio de colaboración, que hoy sigue siendo de gran interés, a través esencialmente de las conferencias sectoriales. Y otra parte especial, con compromisos y fijación de prioridades para cada conferencia sectorial, hoy superada en cuanto a los objetivos identificados, pero no en cuanto a la idea de una planificación sectorial aprobada caso a caso.

Y como consecuencia de todo ello, se establecieron determinadas previsiones y procedimientos dirigidos a:

— Introducir mecanismos de cooperación que posibiliten una toma de decisiones por las partes, cuyo alcance sería el que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia.

— Propiciar la participación de las comunidades autónomas en la articulación de políticas generales, introduciendo técnicas de planificación y programación conjunta en todos aquellos sectores en los que converjan competencias del Estado y de las comunidades autónomas.

— Impulsar el examen de proyectos estatales que afecten a las comunidades autónomas o de aquellos que siendo de las comunidades autónomas excedan de su propio o exclusivo interés, permitiendo el contraste, la información y el intercambio de puntos de vista sobre iniciativas y políticas particulares.

— Concretar mecanismos para diseñar y proyectar acciones comunes incluyendo, en aquellos supuestos que así lo precisen, el régimen de financiación de las mismas y criterios para evaluar el cumplimiento de los compromisos.

Y en otro orden, se estableció igualmente que el desarrollo de la cooperación a través de las relaciones multilaterales se complementará con la existencia de relaciones bilaterales de cooperación, dándole pleno sentido al principio de cooperación en la medida que, mediante el desarrollo de los instrumentos multilaterales, no se pueda dar respuesta a los asuntos específicos de cada comunidad autónoma.

Pues bien, en términos análogos a dichos acuerdos se expresó el informe final de la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas (cora), poniendo de manifiesto que en los últimos veinte años las conclusiones a las que llegaron aquellos no han sido objeto de desarrollo en derecho positivo, de manera que en la actualidad difícilmente se distingue entre los supuestos en que se actúan competencias de coordinación o de cooperación y no se distingue entre ámbitos materiales competenciales.

En efecto, la CORA, por su parte, recoge en buena medida el diagnóstico de situación que la aeval puso de manifiesto en su informe sobre «La eficacia de la acción pública en el Estado Autonómico: diagnóstico y propuestas de mejora», de 4 de marzo de 2011, identificando algunas ineficiencias propias del Estado Autonómico. Entre las que afectan directa o indirectamente al sistema de relación interadministrativa pueden señalarse las siguientes:

— En el ámbito de la adopción de decisiones y del diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, se destaca la carencia de procesos de planificación compartidos o integrados.

— En el ámbito de la cooperación, las ineficiencias que se producen no radican en la inexistencia o insuficiencia de los instrumentos de cooperación existentes (ya que existen múltiples órganos de cooperación a nivel político), sino en el uso y funcionamiento de los mismos (ausencia de procedimientos participativos, comunes o de cooperación más administrativa que política).

— En relación con la actuación administrativa orientada a ciudadanos y empresas, se observan problemas derivados de la falta o insuficiente desarrollo de sistemas de información compartidos para la gestión de políticas públicas o dificultades en la interoperabilidad de las distintas aplicaciones diseñadas por las cc.aa.

Pues bien, para dar respuesta a tales desafíos, la cora determinó como mecanismos de evitación de solapamientos los siguientes:

a) Toma de decisiones conjunta: planificación. Resulta esencial la toma conjunta de decisiones entre el Estado y las comunidades autónomas.

b) Potenciación de los órganos de cooperación.

c) Mayor transparencia en la financiación de las políticas públicas.

d) Establecimiento o mejora de los sistemas de información compartidos.

PROPUESTAS DE MEJORA EN LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS. EL PROYECTO DE LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Tomando como referencia el marco expuesto y atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional que disciplina los principios propios de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas (coordinación como poder, colaboración como deber y cooperación como querer), se planteó la conveniencia de actualizar y adaptar a la realidad vigente la dinámica de esas relaciones interadministrativas.

Para abordar tal cometido, las propuestas que se elaboraron pueden sintetizarse del siguiente modo:

— El desarrollo del principio de cooperación exigiría, a diferencia de lo que se había hecho hasta ahora, regular jurídicamente las relaciones interadministrativas a fin de posibilitar el desarrollo efectivo de la cultura de la cooperación.

— Este desarrollo jurídico precisaría en primer lugar de un marco conceptual y terminológico claro. — Sería necesario regular más prolijamente las conferencias sectoriales. En efecto, tanto la cora como los pactos de 1992 plantearon claramente que en las conferencias sectoriales de materias competenciales compartidas habrían de negociarse y alcanzarse grandes acuerdos sectoriales por los resultados pretendidos, que luego las partes implementarán de acuerdo con sus competencias. Este objetivo y esta forma de funcionamiento deberían aclararse en la ley, y facilitarse un marco institucional adecuado para el acuerdo.

— Convendría también actualizar, aunque en menor medida, el marco de la cooperación bilateral, y regular la cooperación claramente en sus distintos niveles y técnicas orgánicas y funcionales.

— Esta regulación de los mecanismos de cooperación territorial orgánica y de su necesaria planificación precisa, y esto es lo más novedoso de la propuesta, incentivos claros al establecimiento de planes y programas conjuntos y de marcos de cooperación reforzada.

Pues bien, tales propuestas se han incorporado, en mayor o menor medida, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En particular, dicha Ley dedica el Capítulo VI del Título Preliminar (artículos 47 a 53) a la regulación de los convenios de colaboración, y todo el Título III (artículos 140 a 158) a las relaciones interadministrativas, definiendo sus principios generales, estableciendo los respectivos ámbitos y técnicas de colaboración y cooperación, para referirse finalmente a las relaciones electrónicas entre las Administraciones.

Y por tanto, como principales novedades podemos señalar las siguientes:

1. Convenios.

Se regulan los convenios en la línea prevista en el Dicta-men 878 del Tribunal de Cuentas, de 30 de noviembre, de 2010, que recomendaba la sistematización de su marco legal y su tipología y el establecimiento de los requisitos para su validez, así como la obligación de remisión al Tribunal de Cuentas.

Así, se desarrolla especialmente un régimen jurídico completo, orientado a una gestión más eficiente de los recursos, se acota su contenido mínimo, validez, duración, se regula su extinción y sus efectos y su control por el Tribunal de Cuentas.

2. Conferencia de presidentes.

Se regula más exhaustivamente la conferencia de presidentes, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales de cooperación, cuya continuidad futura exige una mayor formalización.

3. Conferencias sectoriales.

La regulación del funcionamiento de las conferencias sectoriales se refiere a la convocatoria, al quórum y a la fijación del orden del día. La regulación prevista tiene un contenido de mínimos al considerarse que el texto legal no debe agotar las posibilidades de regulación de desarrollo y así respetar la capacidad autoorganizativa de cada conferencia sectorial.

Se aclara que las conferencias sectoriales podrán adoptar recomendaciones, que implican el compromiso de quienes hayan votado a favor a orientar sus actuaciones en esa materia en el sentido acordado, con la obligación de motivar su no seguimiento; y acuerdos, que podrán adoptar la forma de planes conjuntos, que serán de obligado cumplimiento para todos los miembros no discrepantes, y que serán exigibles ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acuerdo será obligatorio para todas las Administraciones de la conferencia sectorial.

Se prevé el posible funcionamiento electrónico de estos órganos.

Dentro de las funciones de las conferencias sectoriales destaca como novedad la de ser informadas sobre anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable. Con ello se pretende potenciar la planificación conjunta y evitar la aparición de duplicidades.

La regulación de las comisiones sectoriales y grupos de trabajo, supone otro paso relevante en la institucionalización de los órganos de cooperación. Con esta finalidad se diferencian entre comisiones y grupos de trabajo, de diferente composición, especialización y continuidad.

4. Comisiones bilaterales de cooperación.

Mediante la nueva regulación se adapta la normativa general a las previsiones que sobre estos órganos se contienen en los nuevos Estatutos de Autonomía reformados desde 2006.

Como una previsión de posible uso en casos específicos se prevé la existencia de órganos especiales de cooperación formados por representantes de distintos niveles administrativos, denominados Comisiones Territoriales de Cooperación. La finalidad de este precepto es prever una respuesta para aquellos casos en los que se considere necesario crear estos instrumentos, en los que participen representantes de distintas Administraciones para atender situaciones puntuales y localizadas en espacios determinados. Se trata de una previsión genérica de una forma de cooperación de cercanía.

5. Técnicas de colaboración.

Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colaboración: la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información; el deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias y cualquier otra prevista en la ley.

No obstante, el deber de colaboración al que están sometidas las Administraciones Públicas se ejercerá con sometimiento a lo establecido en la normativa específica aplicable.

Se da también respuesta legal a las interrelaciones competenciales que se han venido desarrollando durante los últimos años, propiciando la creación voluntaria de servicios integrados o complementarios, en los que cada Administración tenga en cuenta las competencias de otras Administraciones públicas y conozca sus proyectos de actuación para mejorar la eficacia de todo el sistema administrativo.

6. Relaciones electrónicas.

El Capítulo IV de ese Título III, de relaciones electrónicas entre Administraciones, sistematiza gran parte de las reglas hasta ahora previstas en la Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre transmisión de datos entre Administraciones Públicas, que se refieren al Esquema Nacional de Interoperabilidad y de Seguridad, la reutilización de sistemas y de aplicaciones propiedad de la Administración y transferencia de tecnología entre Administraciones.

Se regulan todas las cuestiones relacionadas con la vinculación de los sistemas informáticos y bases de datos de las Administraciones Públicas, que deben ser recíprocamente accesibles y posibilitar la transmisión automática de las informaciones y datos que contienen, con la reutilización y reaprovechamiento por las restantes de los desarrollos y soluciones técnicas implementadas por una determinada Administración y con los requisitos y medidas de interoperabilidad y ciber seguridad que han de cumplir todas ellas.

Parte de estas cuestiones está actualmente regulada en diversas normas, entre otras la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, y resulta aconsejable completarlas, mejorarlas e incorporarlas a esta ley omnicomprensiva de todos los aspectos organizativos básicos de las Administraciones Públicas.

7. Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación.

Se crea un Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, con efecto constitutivo, de forma que pueda ser de general conocimiento, de forma fiable, la información relativa a los órganos de cooperación y coordinación en los que participa la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, y qué convenios hay en vigor en cada momento. •

Una administración sin papel

 

¿CAMBIAMOS DE CASA?

La televisión canadiense emite un programa, con formato reality, en el que un agente de la propiedad inmobiliaria compite con una decoradora de interiores en convencer a una familia. La oferta del agente consiste en cambiar de casa de modo que con el producto de la venta de su actual casa y un presupuesto cerrado puedan comprar una nueva casa que se ajuste mejor a las necesidades de la familia. Por otra parte, la decoradora lleva a cabo una reforma del hogar con el mismo presupuesto. Al final del episodio y viendo las reformas deben decidir, bien cambiar de casa, bien permanecer en la misma.

Por abrumadora mayoría, las familias optan por quedarse en su casa.

Los últimos años se han caracterizado por innumerables ofertas de cambiar nuestra casa España por otra distinta. La organización territorial incluida la independencia de una parte del Estado, la supresión de las diputaciones, el Senado, la Monarquía… son muchas de las instituciones debatidas una y otra vez. Afortunadamente, el debate no ha impedido que el Gobierno haya asumido el desafío de dotarnos de un mejor hogar, llevando a cabo reformas que si bien no ocupan grandes titulares, ni levantan pasiones, sí nos dotan de una mejor vivienda. En eso debiera consistir la labor de un Gobierno, en un esfuerzo mantenido de mejorar la Administración.

Entre las muchas reformas destacan dos leyes, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Dos leyes que la mayoría de los ciudadanos ignoran pese a que rigen sus relaciones con la Administración Pública. Son normas para «iniciados» pero de su diseño depende buena parte de la percepción social de la Administración Pública. En ambas leyes aparece como un objetivo destacado la Administración electrónica.

DE UNA SOCIEDAD DIGITAL A UNA ADMINISTRACIÓN DIGITAL

¿Podría no ser la Administración digital? No. La Constitución atribuye a la Administración Pública el servicio a los intereses generales de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia. Difícilmente se puede servir eficazmente a una sociedad digital sin una Administración Pública digital.

Es una evidencia que la sociedad española se ha «enganchado» a las nuevas tecnologías. Tanto los particulares como las empresas están altamente digitalizados. El ine muestra en su estadística de 2014 que el 74,4% de los hogares dispone de conexión a Internet (Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares, tic-h 2014). En cuanto al tipo de conexión a Internet, el 73% de los hogares (casi 11,7 millones) utiliza banda ancha (adsl, red de cable…), lo que supone un incremento de casi 800.000 hogares respecto al año anterior y por vez primera, el principal tipo de conexión a Internet por banda ancha es la conexión móvil a través de un dispositivo de mano. Un presente que sin duda se superará por las próximas generaciones. Así, el uso de ordenador entre los menores de 14 años alcanza actualmente el 93,8% y el 92,0% utiliza Internet.

Por otra parte, las empresas operan en red usando la tecnología como herramienta imprescindible. En el primer trimestre de 2014, el 98,3% de las empresas españolas de diez o más empleados dispone de conexión a Internet. Y el 91,1% interactuó a través de Internet con las Administraciones Públicas durante 2013. El volumen de negocio generado por las ventas de comercio electrónico alcanzó el 15,1% del total de ventas durante 2013, un 6,7% superior al del 2012.

Un buen ejemplo del avance tecnológico ha tenido lugar en virtud de la Ley de Factura Electrónica, que obliga a las personas jurídicas a facturar electrónicamente a las Administraciones Públicas. En la primera mitad del primer año de vigencia de esta ley se han presentado casi dos millones de facturas, lo que supone un notable ahorro de costes de gestión, eficiencias y, sobre todo, mayor rigor en la actuación de las Administraciones Públicas.

Siguiendo con nuestra casa España, necesitamos un hogar que pueda integrar los avances tecnológicos venideros, sin que las leyes supongan una barrera al avance. Necesitamos una casa digital.

NO ES CUESTIÓN DE MODAS O TENDENCIAS. LA ERA DIGITAL VIENE A QUEDARSE Y ES UN FACTOR DE CRECIMIENTO

Tradicionalmente, el crecimiento económico se ha fundamentado en el capital y en el trabajo, pero desde finales del siglo pasado aparecen estudios económicos que introducen un nuevo factor: la tecnología.

Tanto la ocde como la Harvard Kennedy School of Government cuantifican el impacto de la tecnología en el pib, señalando que la tecnología digital es, junto con el capital y el trabajo, la palanca del desarrollo de las economías avanzadas. Buena prueba de ello es que las sociedades más tecnológicas son, en términos económicos, las más avanzadas. Por ello la digitalización del procedimiento administrativo, además de conseguir un procedimiento rápido, ágil y flexible, tiene un innegable impacto positivo en la economía de España, considerando no solo la Administración Pública como una unidad más de producción, sino también como motor de arrastre, al tirar del resto de sectores.

En particular, la negrita es nuestra, «The study confirms that ict has a significant impact on economic growth. First, the accumulation in ict capital stock is a significant determinant of the variation in output growth across economies. Second, ict is superior to Non-ict in enhancing the efficiency of output growth: for given levels of growth in labor and capital inputs, a higher level of ict capital stock per capita allows a typical economy to achieve a higher output growth rate».

La Administración digital no solo nos hará una vida más fácil, sino que será un elemento estructural que operará como palanca de crecimiento, generando un efecto multiplicador respecto del capital y los recursos humanos.

PRINCIPALES DESAFÍOS

La superación de la separación

En el informe cora se recogían entre sus objetivos la integración de las normas de procedimiento administrativo y de las reglas que gobiernan la relación de los ciudadanos con las Administraciones por medios electrónicos en una sola ley. Hasta ahora coexistían la Ley 30/1992, que regula el procedimiento administrativo, junto con la Ley 11/2007 dedicada a las especialidades del acceso electrónico a los servicios públicos. Esta dualidad ha generado dudas por el solo hecho de su existencia. El ciudadano debía cohonestar ambas normas; cuestiones como la validez de los documentos y validez de sus copias, medios de identificación, cómputo de plazos, formas de presentación de solicitudes, debían analizarse en una y otra norma.

A la doble comprobación se añadía el distinto diseño de cada ley, la primera, la de procedimiento, troncal y más jurídica; la segunda, de acceso electrónico, complementaria y más técnica.

La suma de las dos leyes no ha sido una tarea fácil. En primer lugar, parte de su texto debía integrarse en la Ley de régimen jurídico del sector público y parte en la de procedimiento. En segundo, lugar la integración exigía la revisión del lenguaje, de modo, que sin perder su carácter técnico, debía adaptarse a un lenguaje más jurídico; por último, la fusión no podía limitarse a un reparto o diseminación de artículos, era preciso avanzar en una visión global. «Ya puestos», nos ponemos a la «última».

Elevar el suelo al techo

Con la meta de avanzar en la integración de las leyes, pronto se acuñó un leitmotiv en los grupos de trabajo, que se resumió en una consigna: que las mejores prácticas de hoy sean el suelo de la reforma y que el techo no lo pongamos nosotros sino el desarrollo tecnológico. Con esta premisa, en el texto se generalizan prácticas de éxito como son los sistemas de identificación por claves concertadas, la extensión de la obligación de comunicarse electrónicamente con la Administración a las personas jurídicas, la existencia de puntos comunes de acceso, la generalización del principio de eficiencia, el registro electrónico de apoderamientos, pieza clave para las empresas, los avisos a dispositivos móviles, el uso del sello electrónico, el escaneo seguro de documentos, y su tramitación y archivo íntegramente electrónicos…

Pero junto a las mejores prácticas que han operado como base, era necesario dejar espacio a mejoras futuras. En este punto las leyes admiten extensiones vía reglamento, como sucede respecto de los sujetos obligados, o respecto de los sistemas de identificación y firma electrónica, supuestos estos en los que se puede ampliar los sistemas relacionados sin necesidad de modificar la ley.

Identificación y firma

La Administración Pública debe tener una puerta fácil de abrir. Interactuar con la Administración debe ser igual de fácil que hacerlo con otros sujetos. En las relaciones cotidianas no nos vemos en la obligación de ir firmando cada manifestación que hacemos, faltaría más. Basta con acreditar quiénes somos; basta con identificarnos. Hasta ahora el Derecho administrativo exigía, en particular en las relaciones electrónicas, la firma de las actuaciones del particular de modo que tenían que usarse certificados que acreditaran no solo quién se es, sino que se consiente lo que se hace. La reforma de las leyes administrativas da un paso adelante al diferenciar entre identificación y firma.

La identificación se configura como comprobación del nombre y apellidos o razón social de la persona que interviene. La firma permite además acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. La identificación de una persona no supone su firma, pero toda firma supone la identificación de una persona. Quien puede lo más, puede lo menos.

Con carácter general será suficiente la identificación, solo las actuaciones de mayor intensidad requerirán firma. Para identificarse o firmar se fija con carácter básico, para todas las Administraciones Públicas, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma. No se ha dejado a cada Administración la determinación de los sistemas de identificación y firma. De haberlo hecho, nos hubiéramos encontrado en cada «habitación» de la casa un tipo de «clavija» distinto, con los costes y disfunciones que ello genera.

En particular, se admitirán como sistemas de firma: sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basadas en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, entendiéndose admitidos en esta categoría tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico, así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación: cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.

Tanto los sistemas de identificación como los sistemas de firma previstos en estas leyes son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea, ya que tienen amparo en el Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/ce.

Al igual que sucede con el ciudadano, la Administración también debe identificarse y firmar sus actuaciones. Por ello la ley, en este caso de régimen jurídico del sector público, también regula la identificación y firma de la Administración, la otra parte de la relación. En efecto, se introduce la definición de Portal de Internet y sede electrónica para permitir la identificación de la Administración, de modo que lo que aparece en los citados sitios se considera que procede de la Administración. Además, se regula con detalle la firma y/o el sello para constatar la voluntad de la Administración en los distintos documentos que elabora.

COLECTIVOS OBLIGADOS

Hay cambios que deben imponerse… Hasta ahora con carácter general el acceso electrónico a la Administración Pública se ha configurado como un derecho; lógico en una situación en la que el desarrollo de la Administración digital era incipiente. Sucesivamente se ha ido, caso a caso, imponiendo, generalmente por vía reglamentaria, la obligación de comunicarse electrónicamente a determinados colectivos para determinadas actuaciones. Esta expansión de la obligación se ha producido ante la Administración Tributaria y la Seguridad Social, donde actualmente los empresarios están obligados a comunicarse electrónicamente con la Administración. Más recientemente la Administración ha impuesto a la mayoría de sus proveedores la obligación de facturar electrónicamente. Todos estos supuestos son casos de éxito, y se analizan por los países de nuestro entorno como modelos de buenas prácticas. Esta experiencia de éxito justifica la extensión de la obligación no solo a estos ámbitos sino a todas las relaciones con las Administraciones. Disponiendo los empresarios de medios y experiencia suficiente en las relaciones electrónicas con determinadas Administraciones era aconsejable utilizar el conocimiento adquirido por ellos para relacionarse, a partir de ahora, de esta forma con todas las Administraciones, y no solo con la Tributaria o con la Seguridad Social.

La ley dispone que estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y los empleados públicos de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas por razón de su condición de empleado público.

Las personas físicas podrán seguir relacionándose presencialmente con la Administración Pública al quedar fuera de la obligación mencionada. De modo que podrán seguir identificándose como hasta ahora, pudiendo aportar documentación en papel. ¿Pero el objetivo no era que no hubiera papel? Sí, pero ha de ser la Administración la que convierta el papel en un documento electrónico, para lo cual las oficinas administrativas deberán digitalizar los documentos, expidiendo copias tanto en papel como en formato electrónico de los documentos presentados. De este modo se conseguirá un verdadero procedimiento electrónico, convirtiendo el papel en documentos digitales.

A su vez caben dos ampliaciones más de la obligación de relacionarse electrónicamente, en primer lugar reglamentariamente, podrá ampliarse para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. De este modo un determinado procedimiento podrá ser íntegramente electrónico para determinadas personas.

Además, se permite exigir que determinados documentos deban ser presentados por todos necesariamente de forma electrónica. De modo que la ampliación a la comunicación electrónica puede ser no solo para determinados procedimientos, sino también para determinados documentos o trámites. Así, puede suceder que respecto de un procedimiento, como los de solicitud de ayudas, se exija que se tramite todo él electrónicamente o bien que un determinado documento, como un certificado, deba ser remitido de modo electrónico.

CUESTIÓN DE UBICACIÓN

Una Administración digital está en todas partes. Con esta idea el proyecto permite que la presentación de escritos y solicitudes pueda tener lugar a través de un solo portal de entrada y ante cualquier ventanilla. Frente al régimen anterior de presentación de documentos, en el que la admisión de los escritos ante una Administración distinta a la destinataria dependía de que hubiera un convenio o estuviese previsto legalmente, a partir de la modificación normativa toda Administración Pública debe admitir los escritos o solicitudes aun cuando no sean las destinatarias de tales documentos. Así, habrá tantas «ventanillas» cuantas oficinas administrativas haya, ganándose con ello en proximidad a los ciudadanos. La admisión de documentos en cualesquiera oficinas no solo será electrónica sino también presencial.

Esta revolución exige que los registros electrónicos de cada Administración deban ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en cualquiera de los registros. A la postre, todas y cada una de las habitaciones deben compartir la red.

DEL PAPEL AL DOCUMENTO ELECTRÓNICO

En un enfoque dinámico del procedimiento administrativo se pueden ver tanto documentos que acceden a ella como documentos que emite la Administración. Los que entran y los que salen. Unos y otros deben ser electrónicos.

Para hacer real el objetivo de una Administración electrónica ha sido preciso regular la digitalización de todo documento que accede a la Administración, de manera que los registros no solo tengan obligación de dar entrada a los documentos sino que además deban digitalizarlos, transformándolos en digital, asistiendo a las personas físicas en esta tarea. Con este propósito, los anteriormente denominados «Registros» pasan a ser «Oficinas de asistencia en materia de registros».

Al mismo tiempo todo documento que elabore la Administración será electrónico, con independencia de que se entregue una copia en papel. Para posibilitar el reconocimiento de la autenticidad de los documentos por los destinatarios se incorporan a las copias en papel códigos electrónicos, visibles, que permitan contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos.

LAS NOTIFICACIONES

Retomando el carácter dinámico de la relación jurídica, concluimos con otra de las cuestiones que han sido afectadas por la reforma, las notificaciones. Dejando a un lado los sujetos obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones, que obligatoriamente recibirán las notificaciones de modo electrónico, nos encontramos con las personas físicas. A las personas físicas se les seguirán notificando presencialmente, pero el proyecto recoge una serie de incentivos a la notificación electrónica.

Entre los incentivos está la posibilidad de facilitar una dirección de correo electrónico o la identificación de un dispositivo móvil, que habilitará a recibir un aviso de la notificación. Este aviso permitirá que quien no quiera desplazarse físicamente a una oficina de correos pueda voluntariamente acceder a las sedes electrónicas de la Administración a fin de poder notificarse. Es decir, siempre tendremos la opción de recibir la notificación de modo electrónico. No solo el aviso electrónico sino el aviso en papel permitirán la notificación electrónica al identificar los sitios donde poder hacerlo.

También se permite que las personas físicas manifiesten su adhesión a las notificaciones electrónicas, pudiendo darse de baja de este servicio en cualquier momento. Estas adhesiones no habrán de limitarse a un determinado procedimiento o Administración, ya que cabe que se dirijan a cualesquiera Administraciones y procedimientos. Igualmente existirá un Punto General de Acceso en el que podremos consultar si tenemos pendiente alguna notificación.

Finalmente aparece una novedad destacable en la notificación a través de la publicación; publicación que tiene lugar en los supuestos de notificación infructuosa. La publicación tendrá lugar necesariamente a través del Boletín Oficial del Estado, que ya es electrónico. La configuración actual del boe permite introducir sistemas de alertas que nos avisarán que no nos han podido localizar, y al mismo tiempo no tendremos la necesidad de recorrer todos y cada uno de los distintos diarios oficiales.

PAGAR

Por último, considerando que gran parte de las relaciones conllevan una obligación de pago, terminamos con la última fase de muchos procedimientos, el pago.

La Ley de Procedimiento no tenía ninguna mención o regulación sobre los medios de pago, pese a su importancia. Con el propósito de hacer real un procedimiento electrónico ha sido preciso reconocer el derecho a realizar el pago de modo electrónico. A tal fin se introduce con carácter preferente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, los siguientes medios electrónicos, tarjeta de crédito y débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria o cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. •

La iniciativa legislativa y la potestad para dictar Reglamentos

 

LA INICIATIVA LEGISLATIVA

En la doctrina constitucional tradicional el estudio de la iniciativa legislativa tenía su punto de partida en los artículos 87 a 89 de la Constitución (CE) y se ceñía a exponer el artículo 87.1 ce, que atribuye iniciativa legislativa al Gobierno para proyectos de ley (artículo 88.1 CE) y al Congreso, al Senado, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o a la iniciativa popular para las proposiciones de ley.

Al abordar la cuestión de la iniciativa legislativa era obligado, siendo la nuestra una forma de gobierno parlamentaria, volver la mirada al Gobierno, lo mismo que ocurre cuando se discute de la potestad reglamentaria del artículo 97 de la CE.

Desde un punto de vista dogmático se discutía, y así lo puse de manifiesto en una monografía que publiqué en el año 1987, que no era unánime, ya entonces, que la iniciativa legislativa perteneciese en forma necesaria al procedimiento legislativo propiamente dicho. Un sector prestigioso de la doctrina lo negaba, y reivindicaba su consideración sustantiva, lo que permite su encuadramiento hoy como un procedimiento más, que no es de Derecho constitucional.

Los prestigiosos autores que negaban que la iniciativa legislativa perteneciese al procedimiento legislativo sostenían, en la doctrina italiana y francesa, que el poder de proponer a las Cámaras colegisladoras un proyecto o una proposición de ley no puede asimilarse al dedisponer, y que poner en marcha el aparato legislativo no significa participar en el poder de legislar, que comienza y termina dentro del órgano parlamentario al que compete la aprobación de una ley.

Estas reflexiones cobran un interés nuevo hoy a raíz del dictamen del Consejo de Estado 275/2015, de 29 de abril, y a la hora de razonar que es, desde luego, viable dogmáticamente, que el legislador encuadre los títulos competenciales que ostenta el Estado sobre la materia de la iniciativa legislativa dentro de un procedimiento administrativo singular, como lo es el de preparación del ejercicio de la iniciativa legislativa o en el procedimiento, también administrativo, de elaboración de disposiciones reglamentarias.

No hay que olvidar que sobre la materia se proyecta el artículo 135 de la Constitución y que la calidad de las leyes y su regulación inteligente toca desde hace ya veinte años a las exigencias de la estabilidad presupuestaria, por lo que no es de extrañar que entren en juego nuevos títulos competenciales complementarios y distintos de los que tuvo en cuenta el legislador que aprobó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

El Gobierno es el primer órgano constitucional que tiene atribuida la iniciativa legislativa en el artículo 87.1 CE y al que la Constitución misma atribuye prioridad en la materia al hablar, en el artículo 89.1 de la «prioridad debida a los proyectos de ley».

Los Gobiernos, en el Derecho comparado de todas las formas de gobiernos parlamentarias, son los que en la actualidad monopolizan la iniciativa de la potestad legislativa así como el ejercicio de la potestad reglamentaria, relegando a un segundo plano muy secundario a los demás titulares de la iniciativa legislativa.

Así, la doctrina alemana ha considerado al Gobierno, por antonomasia, como el poder de iniciativa (Initiativgewalt), por su plus de información (informierte Gewalt), por su jefatura de la Administración Pública, civil y militar y de sus servicios técnicos y porque ha obtenido la confianza de la Cámara para llevar a cabo un programa que precisa de medidas legislativas.

Es también indudable que, para la dogmática constitucional, las afirmaciones sobre el Gobierno de la nación son plenamente aplicables a los Gobiernos autonómicos ya que, como he defendido hace años en nuestra doctrina —y es afirmación usual en el federalismo alemán—, la forma de gobierno parlamentaria estatal se irradia sobre todo el ordenamiento español en virtud del efecto de homogeneidad que dimana del principio de homogeneidad (Homogenitätsprinzip) que consagra el artículo 152.1 CE.

Nuestra jurisprudencia constitucional ha desarrollado la relación de la iniciativa con el procedimiento parlamentario propiamente dicho, con pocas aportaciones distintas de la consideración (STC 238/ 2012, de 13 de diciembre) de que la iniciativa es clara manifestación de la función de dirección política del Gobierno (Staatsleitung, indirizzo político), un deber constitucional en algunos casos (históricamente el del Presupuesto del artículo 134.3 CE) y, hoy, del Derecho de la Unión Europea, de las singularidades que existen respecto de los decretos-leyes y de la necesaria flexibilidad de la materia como corresponde, en el parlamentarismo, a la doctrina de la plena potestad parlamentaria sobre los proyectos que tramita o las proposiciones que toma en consideración (STC 136/2011, de 13 de septiembre).

LA POTESTAD PARA DICTAR REGLAMENTOS

Dice la exposición de motivos de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) que la inclusión en el objeto de la ley, y con carácter básico, de los principios que conforman la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria son una de sus principales novedades.

La Ley dedica su Título VI, que es el último pero no, desde luego, en orden de importancia, a desarrollar legal mente la regulación constitucional de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

La doctrina constitucional alemana se ha venido ocupando con frecuencia del fenómeno de la variabilidad y desorden en la legislación, con críticas de gran dureza, que se pueden resumir en la palabra clave: «rechazo de la inflación legislativa» (Gesetzesinflation).

El Derecho de la Unión Europea, o la coordinación normativa en lo que conocemos en España como Estado compuesto, hacían necesaria una regulación legislativa del fenómeno de la inflación de las leyes o de su déficit de calidad y ha hecho necesario que se incluyesen las exigencias de una regulación mejor en la nueva ley de procedimiento administrativo común, dada su posible inclusión dogmática en la materia de procedimiento administrativo.

La LPACAP da una respuesta adecuada a esta necesidad.

Desarrolla como principios básicos de regulación de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria los que, siguiendo conocidas recomendaciones de la ocdey de la propia Unión Europea, apuestan en un marco nuevo de gobernanza más eficiente y por unamejora de la calidad normativa.

La regulación de la Ley supone un giro dogmático destacable en el trato por el legislador de esta cuestión constitucional en nuestro Derecho, e introduce principios normativos que innovarán la jurisprudencia en estas materias en los próximos años.

Aunque la lpacapviene a recoger lo que ya se contiene en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de desarrollo sostenible, en ejecución de lo dispuesto en el artículo 135 de la CE con el epígrafe «principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas», la nueva regulación lo hace extensible a la iniciativa legislativa propiamente dicha.

La nueva regulación es espectacular por su exigencia como regulación aplicable con carácter general no solo con la naturaleza de derecho flexible droit souple o soft law de la Unión (Vid., por todos, Auto del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2014 (Rec. 63/2013), sino también como exigencia interna de España, como uno de los Estados miembros de la ue.

La buena regulación (que contempla el artículo 129 de la LPACAP) supone que tanto en el ejercicio de la iniciativa legislativa como en el de la potestad reglamentaria las distintas Administraciones Públicas deben actuar de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, términos que se definen en el propio texto legal, como ya se hace en la Ley 2/2011 respecto de las iniciativas normativas.

La regulación no es un mandato de ley ordinaria, que pueda ser ignorado, como el de las tres primeras disposiciones adicionales del Código civil de 1888, o que se entienda derogable por la voluntad normativa de una ley posterior, porque la posición en el ordenamiento jurídico de la LPACAP le da una significación distinta, a la que me referiré al abordar el estudio de los títulos competenciales.

La ley dispone con claridad que tanto las exposiciones de motivos, distintivas de los proyectos de ley conforme a la tradición histórica de nuestro parlamentarismo, como los preámbulos, que se corresponden a las disposiciones reglamentarias, deben dejar suficientemente justificada la adecuación de la nueva ley o reglamento a los principios de buena regulación o de regulación inteligente.

Este mandato de contenido se corresponde con el sentido que ha dado la jurisprudencia constitucional y ordinaria a estos textos introductorios [Vid., por todas, STC 134/2011, de 20 de julio (FJ7)] y se dirige de forma clara a su consideración por la jurisprudencia constitucional y ordinaria futura, que la deberá llenar de contenido.

La distinción entre exposiciones de motivos y preámbulos introduce precisión terminológica en una cuestión en la que hasta ahora reinaba la confusión [Vid., por todas, la esencial stc36/1981 (FJ7 y fallo)]. Han sido muy numerosos los dictámenes clásicos del Consejo de Estado que, en los primeros años de vigencia de la Constitución de 1978, advertían la necesidad de precisar lo que ahora se recoge con sencillez y elegancia en el proyecto. La iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, con una identificación clara de los fines perseguidos y demostrando que es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución (principio de necesidad y eficacia).

La consagración legal del principio de proporcionalidad significa que las iniciativas deben contener únicamente la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma [Cfr., la STC 5/2015, de 22 de enero, (fj5) sobre las leges repetitae]. El principio de seguridad jurídica exige que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilite su conocimiento y comprensión.

La regulación de la publicación de las normas distingue entre su inserción formal en la sede electrónica del Boletín Oficial del Estado, que tiene carácter oficial y auténtico, con los efectos previstos en el Título preliminar del Código civil, yla simple publicidad material o publicidad complementaria (artículo 131 del proyecto).

A estas previsiones se añade una revolucionaria planificación previa de las normas, por la que las Administraciones Públicas deben elaborar y publicar un Plan Anual Normativo (artículo 132 del proyecto), que se deberá publicar en el portal de transparencia de la Administración correspondiente y que deberá contener las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

El proyecto dispone que, en aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración.

Hay que destacar finalmente la regulación de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos (artículo 133 del proyecto), que puede ser previa, a través del portal web de la Administración competente, o producirse en la propia elaboración del proyecto, con un procedimiento electrónico que ya había sido aceptado por el Tribunal Supremo [sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de 7 de octubre de 2011 (Rec. 410/2010)].

Además de estas innovaciones, también debe subrayarse que en los apartados 2 y 3 del artículo 128 del proyecto se recogen, con una redacción precisa, los principios de jerarquía, reserva de ley y de competencia que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina científica, rigen nuestro complejo sistema de fuentes del Derecho. También se indican, con brevedad, cuáles son los límites constitucionales de los reglamentos, según el estado actual de la jurisprudencia.

Desciende la ley a precisar dos cuestiones de interés: Hasta dónde llega la potestad normativa innovadora que pueden ostentar las órdenes ministeriales, disponiendo que la atribución directa a los titulares de los departamentos

o de las consejerías de Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, del desarrollo reglamentario de una ley tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante y que podrán las leyes habilitar directamente a autoridades independientes u otros organismos la potestad de dictar normas cuando la naturaleza de la materia así lo exija. La materia sigue siendo muy controvertida en el día de hoy y con soluciones dispares en la jurisprudencia.

Una regulación como la expuesta no debería ser cuestionada desde la perspectiva de las potestades de las comunidades autónomas, ya que no entiendo pertinente traer a colación que el elemento de la buena regulación pueda constituir una injerencia en el ejercicio de las potestades legislativas de las comunidades autónomas.

Como antes he indicado, no faltaron voces de autoridad, en la doctrina extranjera, que separaron la iniciativa del procedimiento legislativo propiamente dicho. Es necesario distinguir aún en la iniciativa legislativa el núcleo esencial, y exquisitamente constitucional, de las relaciones entre un Gobierno —estatal o autonómico— y las Cortes Generales o su órgano legislativo autonómico y los aspectos laterales de la buena regulación que, por su condición no tienen naturaleza constitucional y caen en el campo de la gobernanza de un procedimiento administrativo adecuado. Si esta es la opción técnica del propio legislador estatal, en el ejercicio de títulos competenciales poco discutibles, la objeción a una injerencia en el núcleo de la relación de fiducia gobierno-parlamento se revela como poco consistente y se desvanece con facilidad.

La disposición final primera de la lpacapinvoca como títulos competenciales para dictar el Título VI, el artículo 149.1.18ª CE y las competencias en materia de Hacienda General del artículo 149.1.14ª, así como las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del artículo 149.1.13ª de la CE.

No hay que contemplar estos títulos competenciales con resistencia cultural al cambio ni comparándolos, por ejemplo, con los que empleó el legislador al dictar la Ley 30/1992, que se deroga en forma expresa en la disposición derogatoria única del proyecto.

En 1992 no regía el nuevo artículo 135 de la Constitución, su desarrollo en la Ley 2/2011 de economía sostenible tampoco existía, ni los informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (el primero de ellos se remonta a 1995) o las recomendaciones del grupo Mandelkern sobre mejor regulación de 13 de noviembre de 2001.

Como ha dicho el ATC 160/2011, de 22 de noviembre, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.

El artículo 149.1.18 de la ceestablece una doble competencia: la de establecer las «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» y la de regular el «procedimiento administrativo común», siendo, según la Constitución, la primera de carácter básico y la segunda de carácter exclusivo [STC 130/2013, de 4 de junio (FJ 6)].

En la regulación que se examina estamos ante un procedimiento común singular [STC 45/2015, de 5 de marzo, (FJ6)], especial por razón de la materia pero aplicable a todo el territorio nacional [STC 130/2013, de 4 de junio, (FJ3)]. Por ello está establecido correctamente en la órbita del artículo 149.1.18ª de la cede manera abstracta para una forma especial de potestad o actividad de la Administración, pues «la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva meramente abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales» [STC 30/2013, de 4 de junio, (FJ8)].

Dado el carácter, sentido y finalidad de los preceptos impugnados no me parecen objetables los restantes títulos competenciales. Cuando el objeto de la regulación no sean derechos y obligaciones de contenido económico pero sí la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas, nos encontramos ante preceptos que tienen su anclaje en el artículo 149.1.14ª CE(STC 130/2013, de 4 de junio (FJ5).

Es necesario subrayar que no es útil considerarlos títulos competenciales con la perspectiva pasada de una jurisprudencia constitucional ya dictada por el Tribunal Constitucional. El juicio que se formula así comporta un juicio muy inseguro, porque el alto tribunal valora siempre la invocación de títulos que efectúa «ex novo» el legislador y los confronta en cada caso con la doctrina establecida, que nunca está petrificada sino que es marcadamente evolutiva y depende de la naturaleza dogmática de las instituciones que se enjuician.

La primera y muy importante palabra en materia competencial corresponde por ello formalmente al legislador constitucional, que es quien efectúa la invocación concreta de los títulos en los que se ampara al dictar una ley, con el control posterior del Tribunal Constitucional respecto del caso.

Los títulos que invoca la Ley son adecuados a la luz del debate que se ha producido en los últimos veinte años sobre la necesidad de leyes sencillas, necesarias, coherentes y proporcionadas y su relación con las exigencias de desarrollo económico y control de la estabilidad presupuestaria. A este enfoque dio ya una respuesta convincente la STC 222/2006, de 6 de julio, sobre las exigencias de convergencia para la entrada de España en la zona euro, a la que remito, como también me permito hacerlo a mi voto particular a dicha sentencia, para el único extremo (exclusión del Lehendakari de la congelación salarial) que rechaza el planteamiento que hasta aquí he hecho. •