La consecución de la estabilidad presupuestaria ha sido elemento central de la política económica (y general) en España en los últimos años, y objetivo político estratégico desde 2012. El punto culminante de «inflexión» fue la reforma constitucional del artículo 135 de nuestra Carta Magna adoptada en agosto de 2011, en la que se decidió fijar el equilibrio estructural como principio rector de la política presupuestaria, y cuyo desarrollo se efectuó por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Las medidas adoptadas fundamentalmente a partir del comienzo de la actual legislatura han conducido sin duda a una sustancial reducción del déficit público que, sin contar las ayudas concedidas a las entidades financieras, ha pasado del 8,9% del PIB en 2011 al 5,7% en 2014, una reducción cercana a los 36.000 millones de euros.

El siguiente cuadro describe la evolución decreciente del déficit público por subsectores como resultado del esfuerzo y sacrificio, en suma, requerido para ello a la sociedad española.

Pero si me refiero a esta serie de datos es para resaltar ante todo que son «datos IGAE» o «fuente IGAE» pues es a esta institución (la Intervención General de la Administración del Estado) a quien corresponde cerrar contablemente la gestión realizada y ser el «mensajero» de la misma.

Y en esta línea conviene también señalar que si bien este resultado resumido y de saldos económicos es consecuencia de las medidas adoptadas por el nivel político de dirección del país, no puede desconocerse que también en el marco de los propios procesos contables ha sido necesario (incluso imprescindible) efectuar una serie de reformas cruciales para dos finalidades esenciales íntimamente relacionadas entre sí: salvaguardar la realidad contable y sus funciones más elementales, de una parte, y de otra dar confianza a las instituciones e instancias valorativas después de un paréntesis de crisis de credibilidad en gran parte derivado de la complejidad territorial de nuestro sector público y también de manifestaciones públicas efectuadas en interés político y al margen de los datos contables pero que originaron dudas externas sobre la seguridad de todo el sistema.

Y es en este punto donde las reformas y medidas promovidas por la IGAE para esas dos finalidades, y con el esfuerzo denodado de sus funcionarios y personal en su diseño y, sobre todo, materialización, han tenido un papel esencial. Reformas cuyo éxito descansaba además en un soporte previo y primordial: el ejercicio continuo y profesional de sus funciones de forma ininterrumpida y en progresión constante para su perfeccionamiento y servicio público por la propia institución.

Desde su creación la IGAE ha venido desarrollando una doble función, como centro directivo y gestor de la contabilidad pública, de una parte, y, de otra, como órgano de control gubernamental (más expresivo de su naturaleza que el término «interno») de la gestión económico-financiera del sector público estatal. Pocas instituciones pueden presentar en nuestro país una carta de servicios que supone el ejercicio durante 140 años prácticamente ininterrumpido y continuo de dos funciones tan esenciales, lo que permite afirmar que forma parte de la genética propia de la historia y desarrollo de la Hacienda Pública española.

La Intervención General surgió además con un fundamento funcional determinado: la articulación integrada de esas dos funciones esenciales en la gestión económica de la Hacienda Pública, y en la idea de que su dirección conjunta desde una instancia organizativa relevante, posibilitaría en mayor medida el cumplimiento de sus fines, con mayor potencia que la resultante de su actuación aislada.

En esta etapa han sido numerosas las reformas abordadas para potenciar ambas funciones de la IGAE, desde esa consideración integral y de apoyo recíproco entre las mismas. De todos modos y de acuerdo con el objeto específico y limitaciones expositivas marcadas para este artículo, me centraré fundamentalmente en las reformas abordadas, tanto en la propia función de contabilidad como en la función de control, confluyentes de modo directo en esa doble finalidad apuntada (aseguramiento de la integridad contable e incremento de la transparencia).

MEDIDAS PARA LA INTEGRIDAD CONTABLE

1. Desbordamiento de los créditos iniciales. Retenciones cautelares

En el marco del ajuste y consolidación fiscal de los últimos años, el importe de los Presupuestos Generales del Estado se ha situado en un proceso continuo y significativo de minoración. Un resultado de ello fue que numerosos compromisos de gasto, adquiridos válidamente en ejercicios anteriores cumpliendo los requisitos legales y que serían imputables al ejercicio corriente, no contaran con cobertura presupuestaria por no haberse consignado en los Presupuestos los créditos correspondientes o con un importe suficiente.

Este fenómeno contable-presupuestario, cuya progresión podría haber conducido a situaciones de total colapso o caos contable, implicaba unos graves desajustes entre las decisiones de reducción de los créditos presupuestarios con el importe de los compromisos prexistentes (fundamentalmente asumidos plurianualmente) y de imposible traslación a la nueva situación restrictiva.

Tras una primera regulación en la Ley de Presupuestos de 2012, la Ley de Presupuestos de 2013 (Ley 7/2012) optó por incorporar con carácter permanente a la Ley General Presupuestaria (LGP) una nueva disposición adicional, la decimonovena, que en resumen habilita un procedimiento de seguridad para el debido registro contable de las operaciones que hubieran quedado pendientes de aplicar a un Presupuesto por insuficiencia de créditos de cobertura, mediante la realización de retenciones (denominadas «cautelares» en la práctica contable) en otros créditos bien a iniciativa del propio servicio gestor o, en su caso e incluso de forma unilateral, por la oficina de contabilidad de la IGAE, hasta que se desarrollen las actuaciones necesarias para la imputación de las operaciones de gasto pendientes de registro.

La Ley de Presupuestos para 2014 precisó que en ningún caso se pueden realizar estas retenciones cautelares contra créditos consignados para atender obligaciones de ejercicios anteriores.

Esta nuevo procedimiento contable y de control se complementó además por, quizás algo más primordial: aclarar las actuaciones que deben ser realizadas por los órganos gestores para evitar y resolver estas situaciones y así la misma Ley 7/2012, incorporó un nuevo artículo (47 bis) a la LGP que a estos efectos distingue dos supuestos, según que el negocio o acto jurídico del que derive la obligación para la Hacienda Pública esté o no sujeto a condición resolutoria de existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente. En el primer caso, se articulan distintas alternativas para el gestor y en el segundo, en el que la obligación de la Administración está condicionada a la existencia de crédito, el órgano administrativo competente debe, en primer lugar, valorar la situación del conjunto de los créditos que tiene autorizados y el grado de ejecución del objeto de la relación jurídica, a fin de considerar su cumplimiento total, antes de que opere la condición resolutoria. En ambos casos ha de notificarse de forma fehaciente al tercero la circunstancia concurrente.

El cuadro siguiente es suficientemente expresivo del nivel al que había ascendido este problema así como de su progresiva resolución:

2. Auditoría de gastos no presupuestarios

Los procesos de elaboración de las cuentas públicas también pusieron de relieve los grandísimos y reales riesgos de transgresión de un principio que durante años se había venido considerando como absoluto e ineludible: la conjunción gestión-presupuesto-contabilidad, que de algún modo se resumiría en la expresión «lo que no está en el presupuesto no está en el mundo», de modo que la posibilidad de que operaciones y gastos efectivos se realicen o surjan sin «conocimiento» de las oficinas de fiscalización y contabilidad y sin presupuesto o los desajustes entre gestión y créditos suponen (en momentos de graves tensiones y reducciones presupuestarias) una grave inseguridad en el cumplimiento de la finalidad básica contable de registrar la totalidad de las operaciones, informar de la realidad de la gestión económica y, finalmente, determinar el importe ajustado del objetivo fundamental a medir: la cifra de déficit público.

Para abordar este problema ha sido necesario en primer lugar regular la realización también respecto de la contabilidad gestionada directamente por la IGAE (Administración General del Estado) de procedimientos de control, centrados precisamente en el aseguramiento de la comunicación a las oficinas de contabilidad por los órganos gestores de la totalidad de las operaciones (procesos de control que en el ámbito de la Administración institucional se efectúan a través de las auditorías de cuentas).

El punto de partida para ello ha sido una nueva y crucial norma introducida en la Ley General Presupuestaria por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012; un nuevo apartado g) en el artículo 159.1 que amplía el contenido de las actuaciones del «control financiero permanente» (a estos efectos el control «a posteriori» que con técnicas de auditoría realizan los interventores delegados en los ministerios y que complementa la fiscalización previa) para «verificar, mediante técnicas de auditoría, que los datos e información con trascendencia económica proporcionados por los órganos gestores como soporte de la información contable, reflejan razonablemente las operaciones derivadas de su actividad». La norma encomienda además a la igae la definición del procedimiento, alcance y periodicidad de las actuaciones a desarrollar.

La norma transcrita tiene pues su motivación en verificar la existencia, en el ámbito considerado, de obligaciones derivadas de gastos realizados o bienes y servicios recibidos para los que no se ha producido su imputación presupuestaria. Para cumplir esta finalidad las unidades de intervención deben reorientar su trabajo y efectuar actuaciones auditoras que permitan conocer cualquier activo y pasivo que los órganos gestores no han comunicado a la oficina de contabilidad para su registro y para los que en principio la normativa contable prevé su reflejo en una cuenta específica: la cuenta 413 del Plan General de Contabilidad Pública («acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto»). Esta cuenta, fundamental en cuanto de una parte implica el punto de conexión o intercomunicación entre los subsistemas contables presupuestario y patrimonial (y también a través de este de la contabilidad nacional) resulta también de gran importancia para resolver de forma procedimental y «previsible» la problemática que estamos analizando.

Como consecuencia de ello, igualmente se ha debido modificar la propia Instrucción de Operativa Contable, (Orden HAP/2326/2012) y con todo ello se ha configurado un procedimiento riguroso para la contabilización de estas operaciones, que descansa en primer lugar y primordialmente en la comunicación por los centros gestores del gasto a las oficinas de contabilidad de las obligaciones no imputadas al ejercicio anterior, en dos fases:

a) Mediante el envío a la oficina de contabilidad de los documentos contables para el registro de las citadas obligaciones con cargo al presupuesto corriente, una vez constatados todos los requisitos legalmente exigibles, de modo que su registro en el Sistema de Información Contable genera también las oportunas anotaciones en la contabilidad económico-patrimonial con fecha 31 de diciembre.

b) Adicionalmente y antes del 15 de febrero de cada año la remisión de una relación de dichas obligaciones identificando la naturaleza del gasto realizado y la aplicación presupuestaria en la que debería haberse imputado la obligación.

Pero, y en este punto entra en juego la reforma del artículo 159 de la LGP, posteriormente, si como consecuencia del control financiero permanente efectuado se pusiera de manifiesto la existencia de obligaciones derivadas de gastos realizados o bienes y servicios recibidos para los que no se ha producido su imputación contable, se efectuarán las correspondientes anotaciones como resultado del informe definitivo que de acuerdo con las instrucciones aprobadas al efecto por la propia IGAE, deberá emitirse antes del 31 de mayo de cada ejercicio.

Nuevamente el cuadro de cierre explicativo de esta problemática es suficientemente expresivo.

  

 

La Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, dio rango legal a una previa decisión del Consejo de Política Fiscal por la que se extendió el procedimiento de control y auditoría de los gastos extrapresupuestarios a las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales, extendiendo la metodología de la IGAE para realizar los citados trabajos de control.

3. Retenciones cautelares en expropiaciones y revisiones de precios

La Ley de Presupuestos para 2014 continuó el proceso anterior y reguló las retenciones de crédito en determinados procedimientos de ejecución del gasto, nuevamente mediante la introducción de una nueva disposición adicional en la LGP, la vigesimoprimera.

Esta norma establece la regla general (aplicable ya a todos los supuestos generales o especiales, ordinarios o urgentes) de que en el ámbito de los procedimientos de expropiación forzosa, con carácter previo al acuerdo de necesidad de ocupación, el órgano competente realizará la oportuna retención de crédito y, en su caso, acreditará el cumplimiento de límites para gastos imputables a ejercicios posteriores, por el importe estimado al que ascenderá el justiprecio, con cargo al ejercicio presupuestario en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y en consecuencia, el pago del justiprecio.

La norma contempla además la realización, en su caso, por parte de la IGAE de retenciones cautelares estimadas mediante un procedimiento en el que deberá darse audiencia a la subsecretaría del ministerio al que pertenezca el servicio gestor.

El procedimiento indicado se extiende también a las revisiones de precios contractuales y las retenciones relativas al denominado «1 por 100» cultural.

En resumen, con esta nueva disposición se logra una mayor disciplina presupuestaria en estas materias, que, conviene resaltar, son precisamente las que han manifestado en los resultados de las auditorías referidas en el apartado anterior un mayor riesgo de generación procedimental de obligaciones «extrapresupuestarias» y extracontables.

4. Registro contable de facturas

El establecimiento obligatorio de un registro contable de facturas como elemento básico para asegurar igualmente el registro de estos documentos económicos expresivos de las operaciones realizadas se consideró como un elemento crucial para resolver de raíz los problemas señalados (suprimir las «facturas en los cajones»). Su regulación, efectuada por la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, se englobó en un proyecto más amplio de impulso y establecimiento de la factura electrónica, pero la implantación y desarrollo del registro contable se anticipó a enero de 2014, lo que supuso un esfuerzo ingente de trabajo y dedicación por los órganos de la intervención (la obligatoriedad de las facturas electrónicas se estableció y ha entrado en vigor a partir del 15 de enero de 2015, y también aquí la participación de los servicios presupuestarios y jurídicos de la igae puede calificarse de decisiva).

En resumen, mediante el registro contable se establece la obligación de que las facturas presentadas en el «punto general de entradas» sean desde ese mismo momento comunicadas a la oficina de contabilidad para que esta, tanto en su función contable como de control, efectúe un seguimiento permanente de las mismas y finalmente verifique su descarga presupuestaria o su contabilización como obligación no presupuestaria en su caso.

5. Regulación del cierre contable

Las órdenes anuales de cierre contable de los últimos tres ejercicios (por ejemplo, Orden HAP/2126/2014, de 13 de noviembre) han presentado una serie de medidas novedosas en el contexto indicado, fundamentalmente dirigidas a racionalizar el sistema y ajuste de las diferentes fases contables a los fundamentos reales de los gastos fijando límites temporales por primera vez, no solo para la fase de reconocimiento de obligación sino también las anteriores del procedimiento de ejecución (aprobación, compromiso de los gastos e incluso su fiscalización), evitando cierres puramente formales que generen gastos sin reconocimiento pero que en definitiva se desplazan al ejercicio siguiente.

MEDIDAS DIRIGIDAS A INCREMENTAR LA TRANSPARENCIA Y CONFIANZA EN LAS CUENTAS PÚBLICAS

La profunda reforma impulsada estos años en cuanto a la contabilidad pública no solo se ha dirigido hacia asegurar que cumpla su finalidad básica de recoger la totalidad de los actos económicos; también a incrementar los niveles de información, difusión y traslado a la sociedad a través de sus diferentes niveles de interés.

La gestión económico-financiera tiene una vía específica de materialización y comunicación «ad extra» que es la contabilidad, que en definitiva es el instrumento de conocimiento de la situación económico-financiera en un determinado momento y en un sentido secuencial, permite su comparación y evolución en relación con ejercicios anteriores.

La transparencia comienza evidentemente por la rendición de cuentas, que en el sector público además es un elemento crucial del sistema democrático en cuanto ello permite al Parlamento, a partir del examen efectuado por el Tribunal de Cuentas en nuestro país, cerrar el ciclo económico con la valoración de la gestión expresada en la información económico financiera.

1. Acceso a la información contable: publicación de las auditorías de cuentas y registro de cuentas públicas

Crucial en este sentido han sido las sucesivas reformas del artículo 136 de la Ley General Presupuestaria. El citado artículo regula la información a publicar por las entidades del sector público estatal y las modificaciones introducidas suponen un avance irreversible en la transparencia pública mediante la potenciación de la publicación de información periódica por las entidades públicas estatales.

Las sucesivas modificaciones de esta norma en las Leyes de Presupuestos Generales de 2013 y 2014 han incorporado dos preceptos que me permito considerar trascendentes en la línea indicada:

Primero: El establecimiento de la obligación de publicar junto a los resúmenes de las cuentas de las entidades públicas estatales en el propio boe del correspondiente informe de auditoría de cuentas, que, por otro lado, en la mayoría de los supuestos y por preceptuarlo así la propia lgp es elaborado por los órganos de la IGAE (Oficina Nacional de Auditoría o intervenciones delegadas). Las primeras cuentas anuales que se han publicado ya con su informe de auditoría íntegro en el BOE han sido las correspondientes al ejercicio 2012 a lo largo del año 2013.

Segundo: La regulación y creación de un «Registro de cuentas anuales del sector público» a través del cual se instrumenta la obligación de publicación por la IGAE, de la siguiente información contable:

— La Cuenta General del Estado.

— La Cuenta de la Administración General del Estado.

— Las cuentas anuales de las restantes entidades del sector público estatal, así como, en su caso, las cuentas anuales consolidadas de dichas entidades y en todos los casos y siempre con sus correspondientes informes de auditoría de cuentas.

Así, con la modificación de este artículo, se consigue que la información sea mucho más completa y accesible para todos los interesados en el conocimiento y seguimiento de la gestión financiera estatal. Debe señalarse además que el Registro de Cuentas constituye una de las dos aportaciones estelares de la igae al Portal de Transparencia del Gobierno (la otra es la Base de Datos Nacional de Subvenciones) y que unidas al conjunto de información económico-presupuestaria que también recoge y proviene de esta institución permite afirmar que seguramente la IGAE sea el centro que suministra el mayor nivel de los datos e información ofrecido a la sociedad a través de dicho portal puesto en marcha a finales de 2014 y máximo exponente de los resultados del actual Gobierno en este terreno.

2. Transparencia de datos públicos y responsabilidad de la igae en el proceso de consolidación fiscal

La pertenencia a la Unión Europea plantea una serie de requerimientos, no solo respecto a la disciplina fiscal, sino también en relación con los instrumentos y metodologías de medida de parámetros de referencia y de la información económico-financiera.

En este sentido, tal y como se expone en las consideraciones de la Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de 2011, sobre los «requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de las administraciones públicas» (parte del denominado «Six Pack»), para la producción de estadísticas de calidad y comparables entre Estados miembros es indispensable garantizar la disposición de sistemas contables íntegros, completos y fiables y se considera fundamental, además, que exista un control interno que garantice que las normas vigentes se apliquen en todas las Administraciones Públicas (en este mismo sentido se pronuncia el Código de Buenas Prácticas para la Transparencia Fiscal del fmi de 1998, última revisión de 2007). También establece que los Estados garantizarán la disponibilidad pública, oportuna y periódica de datos presupuestarios relativos a todos los subsectores de las Administraciones Públicas según se define en el SEC (Sistema Europeo de Cuentas).

En nuestro caso, y en consonancia con lo que se expone en la citada directiva, a la IGAE, como centro gestor y directivo de la contabilidad pública, le compete proporcionar información contable fiable, completa, profesional e independiente sobre la gestión pública, así como dictar las normas necesarias para su adecuado desarrollo.

Así, corresponde a la igae la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que componen el sector de las Administraciones Públicas, el subsector de las sociedades públicas no financieras y de las instituciones financieras públicas de acuerdo a los criterios de delimitación institucional e imputación de operaciones establecidos en el SEC.

Esta competencia sitúa además a la IGAE como centro receptor y de análisis de la información económico-financiera que han de remitir las Administraciones territoriales con autonomía financiera (comunidades autónomas y corporaciones locales), para posibilitar a su vez el cumplimiento de los requerimientos del «Reino de España» de forma unitaria respecto de las instancias supranacionales de las que forma parte. Para ello, se comprueba la información facilitada contrastándola con fuentes externas y se verifica la adecuación de las operaciones al devengo económico. Con este objetivo, se analiza la evolución y el comportamiento de las series históricas de rúbricas y si se deduce que la información presupuestaria presenta inconsistencias, se procede a realizar estimaciones para obtener resultados fiables. El final de todo este proceso, mucho más complejo y laborioso de lo que puede resultar su simple descripción, es una cifra de dos o tres guarismos (según el redondeo) pero crucial hoy en día para la política económica del país y que corresponde elaborar y suministrar (y garantizar) a la IGAE: la cifra de déficit público.

Además, como órgano de control gubernamental, a la igae compete verificar que la actividad económico-financiera del sector público estatal se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia, eficacia, estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas.

Se cumplen plenamente pues, a través de las actuaciones desarrolladas por la IGAE, los requisitos básicos para que las estadísticas elaboradas, y en especial las cuentas económicas del sector público según la metodología SEC 2010, sean de calidad y comparables con los demás países de la Unión Europea.

Los últimos cambios más significativos en este terreno se impulsaron a través de la orden ministerial por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (Orden HAP/2015/2012, de 1 de octubre).

Las consecuencias prácticas para la IGAE en cuanto al cumplimiento de estas nuevas obligaciones, han representado un cambio considerable en el volumen de tratamiento de la información, ya que se ha pasado de elaborar una contabilidad nacional de las Administraciones Públicas con periodicidad trimestral, a realizar la contabilidad nacional mensual para los subsectores de Administración Central, Comunidades Autónomas y Administraciones de Seguridad Social (las cuentas nacionales del subsector de las Corporaciones Locales solo se elaboran con periodicidad trimestral).

Como respuesta a estos compromisos, la IGAE, en el ejercicio de sus funciones a este respecto, comenzó la publicación, a partir de enero de 2013, de todos los conjuntos de datos requeridos en los términos señalados y conforme a la metodología de la contabilidad nacional (SEC).

La publicación mensual de la ejecución presupuestaria en términos de contabilidad nacional ha situado a España como uno de los países con un mayor grado de transparencia en el ámbito de las finanzas en la Unión Europea y a nivel mundial y con ello se va más allá de lo exigido en la directiva tantas veces citada que exige publicar con frecuencia mensual los datos de ejecución presupuestaria en términos de caja.

En la orden ministerial se dispone también la elaboración y publicación de desarrollos específicos de información anual, igualmente basada en la contabilidad nacional. Así, se debe realizar y difundir el detalle de las rúbricas de los impuestos percibidos, así como la clasificación funcional del gasto, conforme a la metodología de «Clasificación de las funciones de las Administraciones Públicas» (COFOG); en ambos casos, la información estará referida al conjunto del sector y para uno de los cuatro subsectores.

Además, la información de ejecución presupuestaria de las Administraciones Públicas está sometida a continuas mejoras que se van incorporando mes a mes en los datos publicados. Así, por ejemplo, la publicación de los datos de ejecución del Estado correspondientes al mes de abril de este mismo año 2015 incorpora dos novedades sustantivas para las tareas de análisis y seguimiento de esta información:

— La publicación mensual de las operaciones relativas al Sistema de Financiación del Estado a las comunidades autónomas y a las corporaciones locales, en términos de la contabilidad nacional.

— La publicación de los ajustes que relacionan el «saldo de caja no financiero» y la «capacidad o necesidad de financiación» del Estado en contabilidad nacional.

3. Comité Técnico de Cuentas Nacionales

Dentro de este conjunto de reformas con el objetivo de atender las demandas y recomendaciones de la Unión Europea, puede enmarcarse la Ley Orgánica 6/2013, de 1 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

La creación de esta entidad con funciones importantes en cuanto al análisis de la información económico-financiera (elaborada fundamentalmente por la IGAE) para, desde su conocimiento, valorar el cumplimiento de los diferentes principios y regla de estabilidad presupuestaria (objetivos de déficit y deuda y regla de gasto), es de por sí desde luego un nuevo factor relevante en el proceso de mejora institucional de todo el entramado económico-financiero de nuestro país.

Pero a mis efectos debo destacar una norma concreta incluida en la citada ley: la disposición adicional primera que prevé la creación del Comité Técnico de Cuentas Nacionales, formado por el Banco de España, el Instituto Nacional de Estadística y la propia IGAE.

Las funciones básicas del Comité Técnico son la clasificación, según los criterios del SEC, del conjunto de unidades públicas en los sectores institucionales, concretamente, la delimitación del sector Administraciones Públicas, Sociedades no financieras públicas y Sociedades financieras públicas, así como la interpretación de los criterios del SEC a todas las operaciones efectuadas por el conjunto de unidades públicas.

Pero, lo que es más importante, la norma de creación del Comité le atribuye por primera vez la facultad de realizar actuaciones de verificación y contraste de la información suministrada por las unidades institucionales pertenecientes a los subsectores Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Para llevar a cabo esta función, el Comité deberá establecer un diálogo permanente con los órganos responsables del suministro de la información de las comunidades autónomas y corporaciones locales y, al mismo tiempo, arbitrar los procedimientos precisos para cuyo desarrollo será modelo a seguir el propio sistema de control de calidad ejercido por Eurostat, en nombre de la Comisión respecto de los Estados miembros y regulado en el Reglamento (CE) 479/2009 del Consejo. •

INTRODUCCIÓN: LA MOROSIDAD DEL SECTOR PÚBLICO, SÍNTOMA DE UNA PATOLOGÍA

Dice la Real Academia Española que la palabra morosidad, procedente del latín «morositas», tiene dos acepciones: la referida a la lentitud, dilación, demora, y la falta de actividad o puntualidad. Esta definición lingüística engarza plenamente con el concepto jurídico de mora, referido al retraso en el cumplimiento de una obligación, generalmente la de pagar una cantidad líquida, vencida y exigible. La mora del deudor, en sí, no supone un incumplimiento definitivo de la obligación de pago, pero sí un cumplimiento tardío que tiene unas claras derivaciones económicas negativas tanto para el deudor, pues se devengan intereses moratorios y, en consecuencia, aumenta su deuda, como para el acreedor, quien incurre en costes financieros por el retraso en recibir el pago.

No estamos entonces solo ante un concepto lingüístico o jurídico sino ante un problema económico sobre el que cabe, al menos, preguntarse: ¿Pagan tarde las Administraciones Públicas? ¿Por qué? ¿Cómo influyen en las tasas de morosidad las variables macroeconómicas? ¿Tiene solución?

Los datos indican que la crisis económica estuvo asociada inicialmente a un incremento de los plazos de pago y de la deuda comercial de las Administraciones Públicas en el conjunto de la zona euro. Este incremento fue especialmente significativo en el caso de España y, sobre todo, Portugal y Grecia. En concreto, en el caso español las facturas pendientes de pago alcanzaron el 8% del PIB a finales de 2011, de acuerdo con los datos publicados por el Banco de España. En efecto, la concurrencia del fuerte aumento de la tasa de desempleo, del ratio de endeudamiento, del crecimiento negativo del PIB y el aumento del déficit público generaron una economía enferma que manifestaba claros síntomas. Las Administraciones se retrasaban masivamente en el pago de sus facturas y aumentaban su deuda comercial, utilizada entonces como una forma de financiación. La enfermedad se agravaba, pues mayor morosidad genera más deuda comercial, mayor deuda comercial lleva a una menor sostenibilidad financiera, y por ende genera inestabilidad presupuestaria.

A la vista de los datos expuestos, cabe inferir que la morosidad del sector público es un serio síntoma de una patología a tratar que afecta no solo a las propias Administraciones, que ven afectada su sostenibilidad financiera por el sobrecoste que suponen en el tiempo los intereses de demora; sino que también afecta a las empresas. A los proveedores de las Administraciones, la morosidad pública les genera costes de transacción y de financiación, contagiando la enfermedad al resto de la cadena de producción, con las consiguientes pérdidas de eficiencia y competitividad para el conjunto de la economía.

Consciente del síntoma y la patología, desde 2012 la Administración General del Estado ha implementado un conjunto de medidas coyunturales y reformas estructurales que han reducido de forma significativa el stock de deuda comercial acumulada y el periodo medio de pago a proveedores. Resultado que, en un contexto de debilidad económica, consolidación fiscal y dificultades de acceso al crédito, ha generado un estímulo significativo sobre la actividad que ha ayudado a mitigar algunos de los efectos negativos de la crisis económica.

TRATAMIENTO: REFORMAS EN DISTINTAS DOSIS

Muchas son las reformas acometidas en los últimos tres años para erradicar la morosidad en el sector público. El punto de arranque puede encontrarse en la Directiva 2011/7/UE del Parlamento europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, que armoniza a nivel europeo los plazos de pago de las Administraciones a las empresas, así como las relaciones entre empresas del sector privado. En las relaciones entre Administraciones y empresas establece un plazo general de pago de treinta días desde la recepción de la factura, ampliable a sesenta días, en determinadas circunstancias. Finalmente, establece unos costes financieros mínimos para la Administración en el caso de incumplir estos plazos.

España transpuso correctamente esa directiva a través de distintas leyes, pero no se ha conformado con eso sino que ha sido más ambiciosa y desde 2012 puso en marcha un plan específico de erradicación de la morosidad en el sector público para mejorar la competitividad de la economía española. Y es que reducir la morosidad conlleva disminuir las necesidades de financiación de las empresas, lo que les permite aprovechar mejor sus oportunidades de negocio, y fortalece el crecimiento económico. En última instancia se aplicó un tratamiento para aliviar los síntomas y curar al enfermo.

Alivio de los síntomas con cuidados paliativos: medidas coyunturales

Como primera parte del tratamiento el plan incluye medidas coyunturales, que, a la luz de los últimos datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (en adelante MINHAP), han ayudado a limpiar las facturas acumuladas pendientes de pago de las Administraciones territoriales y acabar con la morosidad latente. Estas medidas compartían un denominador común y es que el Estado prestaba dinero al resto de Administraciones, a condiciones financieras muy favorables, a cambio de que cumplieran con la debida condicionalidad fiscal y financiera, como la aplicación de un plan de ajuste que incentiva la corrección de la situación de partida.

• La primera de estas medidas fue la creación del Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores (en sus tres fases desarrolladas durante 2012 y 2013) que ha prestado a las Administraciones territoriales más de 41.000 millones de euros, mediante el pago directo de las facturas a los proveedores autonómicos y locales por parte del MINHAP, garantizando así que los recursos movilizados se destinaban directa e íntegramente al pago de facturas, tal y como establecen, entre otros, el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, y el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a entidades locales con problemas financieros.
• Específicamente para el ámbito autonómico se creó el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), con vigencia durante los ejercicios 2012, 2013, 2014 y 2015, que ha prestado más de 62.000 millones de euros para atender tanto los vencimientos financieros de las comunidades autónomas (en adelante CCAA) adheridas (actualmente cinco), como para financiar el déficit anual autorizado, atendiendo directamente las facturas pendientes de pago. Todo ello, bajo el cumplimiento de estrictas condiciones financieras (por ejemplo, el sometimiento al principio de prudencia financiera en sus operaciones de endeudamiento) y fiscales, como contar con un plan de ajuste.

La convivencia de varios fondos, con diferentes dotaciones económicas y estructuras y regímenes jurídicos diversos, llevó a aprobar el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales, y otras de carácter económico, que reordenó los distintos fondos existentes hasta la fecha en dos fondos matrices sin personalidad jurídica, dependientes de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y con presupuesto diferenciado para ganar eficiencia en su gestión.

Así, el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas, dotado para 2015 con más de 38.000 millones de euros, se estructura en cuatro compartimentos con características y condiciones propias: Fondo de Liquidez Autonómico, Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores, Fondo Social (de nueva creación, esencialmente para atender las obligaciones pendientes de pago derivadas de convenios suscritos por las CCAA con las entidades locales relativos a gasto social) y el de Facilidad Financiera (que dota de financiación a las CCAA que han cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda, y cuentan con un periodo medio de pago a proveedores adecuado. De momento cuenta con nueve CCAA adheridas).

Por su parte, el Fondo de Financiación a Entidades Locales, dotado para 2015 con 1.000 millones de euros, se estructura en tres compartimentos con características y condiciones propias: Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de Entidades Locales, Fondo de Impulso Económico (de nueva creación para las entidades locales que cumplen con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y cuentan con un periodo medio de pago a proveedores adecuado) y el Fondo de Ordenación (para financiar a las entidades locales con una situación financiera negativa).

Estas medidas coyunturales descritas han desplegado sus resultados durante los últimos tres años actuando como cuidados paliativos al enfermo. Estos cuidados han servido para aliviar los síntomas, pues han generado resultados positivos, de conformidad con los datos publicados por el MINHAP que muestran una reducción significativa de los plazos legales de pago a proveedores y del importe de la deuda comercial. Así, desde el ejercicio 2012 (año en el que comenzaron a aplicarse estas medidas), y tal como figura en el plan presupuestario 2015 del Reino de España, hasta julio de 2014, la deuda comercial ha descendido en un 71,7%.

Terapia de curación y prevención: reformas estructurales

Las medidas paliativas descritas, que ayudan a menguar la deuda comercial acumulada no curan ni previenen, pues no evitan la morosidad futura. Consciente de este extremo, la Administración General del Estado también ha impulsado un conjunto de reformas estructurales, que sientan las bases para un cambio cultural en el funcionamiento de las Administraciones que mejore el control del pago de facturas y reduzca la morosidad en el pago hasta llegar a su erradicación.

Primera vacuna: la factura electrónica y el registro contable de facturas

La primera vacuna administrada para evitar desarrollar de nuevo la enfermedad a futuro fue la aprobación de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público,junto con sus desarrollos reglamentarios.

Este nuevo marco normativo se centra en el binomio de la relación comercial proveedor-Administración. En el enfoque hacia el proveedor, la ley adopta una doble óptica. La primera es avanzar en una mejor protección jurídica de sus derechos. Es por ello que ciertos colectivos (básicamente los obligados por la normativa tributaria a la gestión electrónica de sus impuestos, que esencialmente son personas jurídicas) están obligados al uso de la factura electrónica en sus relaciones comerciales con todas las Administraciones desde el pasado quince de enero de 2015, disponiendo su uso voluntario para el resto de proveedores. Asimismo, es obligatoria la presentación de sus facturas ante un registro administrativo, facilitando la acreditación fehacientemente de la fecha de presentación a efectos del cómputo de plazos.

La segunda, y no menos importante, es la óptica de agilizar la gestión del cobro de sus facturas, apostando por un uso generalizado y accesible de los medios electrónicos, habilitando el uso tanto del sello electrónico como de la firma electrónica avanzada, al tiempo que se prevé la creación en cada Administración de un punto general de entrada de facturas electrónicas para que los proveedores puedan presentarlas y tramitarlas de esta forma. Para mayor eficiencia, se contempla la posibilidad de adherirse a los puntos creados por otra Administración para que cada una no tenga que desarrollar el propio. De hecho, dieciséis de las diecisiete comunidades autónomas, junto a las dos ciudades con estatuto de autonomía y 7.500 entidades locales ya están adheridas y usando el punto general de entrada de facturas electrónicas (FACE) que el Estado ha puesto a su disposición, y se han tramitado en 2015 en torno a 2.500.000 facturas electrónicas. Estas adhesiones facilitan al proveedor la presentación electrónica de todas sus facturas a través de un único punto, lo que disminuye sus costes de gestión.

El segundo elemento del aludido binomio sobre el que pivota esta ley son las Administraciones y la apuesta por un cambio de cultura administrativa en la gestión de sus facturas, que venga presidido por los principios de transparencia, eficiencia y supervisión. En efecto, todas las Administraciones deben tener un registro contable de facturas, gestionado por el órgano responsable de la contabilidad, que estará interrelacionado o integrado con el sistema de información contable, y que será el primero en recibir la factura presentada para su posterior remisión al órgano gestor. Como mecanismo de cierre, los órganos contables podrán efectuar requerimientos periódicos de actuación respecto de las facturas pendientes de reconocimiento de la obligación de pago y se refuerza a los órganos de control interno quienes podrán acceder a la información del registro contable de facturas y a la contabilidad, en cualquier momento, para elaborar, anualmente, un informe de evaluación del cumplimiento de la normativa en materia de morosidad. Todo ello supone un cambio sustancial en la gestión administrativa de las facturas, al permitir coordinar la información y hacer un mejor seguimiento y supervisión, y, por tanto, controlar mejor la morosidad evitando a futuro nuevos brotes y contagios.

Fármaco curativo

Esta vacuna contra la morosidad futura que aumentaba las defensas para un mejor funcionamiento vertebral de la Administración, vino complementado con la administración de un fármaco curativo para la parte ya enferma del cuerpo: la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, que, por primera vez, amplía la definición del principio de sostenibilidad financiera para incluir la deuda comercial. Sin duda, el mejor remedio es contar con instrumentos que garanticen la atención en tiempo de los pagos a proveedores, ya que aplacando este síntoma se combate la enfermedad que supone el incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, pues las desviaciones en este sentido redundan en una mayor dilación en los plazos de pago, como se ha visto. Además, esta ley introduce el concepto de periodo medio de pago a proveedores (en adelante PMP) y fortalece la trasparencia al obligar a las Administraciones a publicarlo periódicamente (mensualmente para el Estado y las CCAA y trimestralmente a las entidades locales). Asimismo, ante la persistente superación en más de treinta días del plazo máximo de pago contenido en la normativa sobre morosidad se establece un sistema con distintas medidas progresivas tendentes a disuadir de desviaciones en el cumplimiento de los plazos de pago. El Estado, en última instancia, administra el antibiótico más fuerte: detraer los recursos necesarios del sistema de financiación para proceder al pago directo a los proveedores de las CCAA y corporaciones locales.

Segunda vacuna: método ambicioso de cálculo del PMP

En desarrollo de la citada ley orgánica, se aprobó el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En aplicación del mismo, desde septiembre de 2014, todas las Administraciones han comenzado a publicar sus periodos medios de pago a proveedores (PMP).

Por primera vez se fija una metodología económica común para que todas las Administraciones calculen y publiquen su pmpde igual forma. Se ha apostado por un indicador ambicioso que refleja tanto el tiempo que las Administraciones tardan en hacer sus pagos como su pendiente de pago acumulado, lo que fomenta una evaluación rigurosa de los plazos sin dejar huecos, algo que hubiera ocurrido si se hubiera seguido un criterio estrictamente jurídico (que deja parte de las fases de tramitación fuera del cómputo) como muestra el siguiente gráfico:

Gráfico 1: Criterio económico (seguido en el Real Decreto de PMP)

Gráfico 2: Criterio legal

Seguir un criterio puramente económico supone disponer de un indicador:

•         −         Más fiable, pues incluye en su cómputo todas las fases del proceso (no sólo las 2 últimas del cómputo legal), lo que desincentiva retrasos en la tramitación de la factura, abrevia los tiempos reales de pago al proveedor y alivia sus costes de financiación.

−       Automático y omnicomprensivo, ya que parte de la información obrante en el registro contable de facturas que incluye no solo contratos sino también facturas dimanantes de convenios o encomiendas de gestión.

−        Es un dato comparable y homogéneo, pues la información anotada en el registro contable es la misma para todas las Administraciones.

Los datos publicados hasta la fecha por el MINHAP muestran una notable mejoría que habrá que vigilar para que no haya desviaciones:

Del análisis de los datos cabe concluir que los cuidados paliativos o medidas coyunturales implementadas desde 2012 para el apoyo a la financiación de las Administraciones territoriales han sido efectivas para aliviar los síntomas por haber contribuido a limpiar el stock de facturas impagas y haber reducido sus períodos medios de pago a los proveedores que habían aumentado de forma muy significativa durante la crisis económica.

2015 y 2016 resultan cruciales para culminar el tratamiento del enfermo vigorizando la aplicación y cumplimiento efectivo de los planes de ajuste asociados a dichas medidas coyunturales y finalizar el despliegue de los efectos de las vacunas y fármacos curativos, las reformas estructurales, que han sentado las bases de un nuevo funcionamiento de las Administraciones para evitar que a futuro se pueda volver a desarrollar la patología.

medidas coyunturales y finalizar el despliegue de los efectos de las vacunas y fármacos curativos, las reformas estructurales, que han sentado las bases de un nuevo funcionamiento de las Administraciones para evitar que a futuro se pueda volver a desarrollar la patología.

Los datos dirán si se consolida la curación con la senda positiva iniciada sin que haya recaídas y si estamos verdaderamente ante una vacuna eficaz que propicie un auténtico cambio de cultura administrativa, que aporte un fundamento sólido para poder sostener en el tiempo que sí, que la enfermedad se cura, que la morosidad tiene solución y se puede erradicar. •

 

Hoy nadie discute que el Gobierno afrontó la actual legislatura en una coyuntura excepcionalmente difícil en los planos financiero, económico y presupuestario, que generaba serias incertidumbres de futuro.

Con carácter urgente tuvieron que adoptarse medidas de choque, a veces impopulares, para hacer frente a esa situación, que generaron la confianza de ciudadanos, instituciones y mercados en que se haría todo lo necesario para salir de la crisis.

Pero la que creo ha sido la gran virtud del Gobierno es, sobre todo, haber sido capaz de acompañar las medidas de impacto a corto plazo con una política de transformación profunda en las principales áreas que inciden en la vida económica y social de los países, sentando las bases de un crecimiento económico sólido y sostenible y de una sociedad más moderna y enfocada al futuro.

Y si hay algún área que lo pone de manifiesto con total claridad es la de la reforma de la Administración. Desde el primer momento, se tomaron decisiones y medidas concretas que tuvieron un impacto inmediato en el funcionamiento de la Administración y contribuyeron a la consolidación fiscal. Pero, al mismo tiempo, se ha puesto en marcha un proceso que debe culminar con una reforma estructural de la Administración Pública.

Sin duda, esta reforma de la Administración Pública era una clara demanda de la sociedad. Los ciudadanos y empresas quieren una Administración cercana, ágil y moderna, que facilite la realización de trámites evitando innecesarias pérdidas de tiempo y cargas indirectas. También quieren una Administración ejemplar y transparente, que cumpla sus compromisos y que dé cuenta sistemáticamente de su actuación y de sus datos más relevantes.

Muy especialmente, se nos pide una Administración eficiente. No basta, aunque sea muy importante que los servicios públicos se presten de forma correcta sino que es esencial que esa prestación se realice de forma eficiente, minorando el coste sin que se produzca una disminución de la calidad. Lo que tradicionalmente se resume con la frase «hacer más y mejor con menos».

Y en uno de los Estados más descentralizados del mundo como es el español, es imprescindible que esa descentralización no dé lugar a duplicidades en la realización de funciones o el ejercicio de competencias por las distintas administraciones.

Desde el primer momento, se fue consciente que reformar la Administración atendiendo esas demandas de ciudadanos y empresas no iba a ser una labor fácil y que sería necesaria una intensa y rigurosa labor de estudio y planificación para proponer y ejecutar más medidas concretas y, sobre todo, para diseñar un nuevo marco jurídico con vocación de permanencia en el tiempo en el que se anclara de manera sólida un realmente nuevo modelo de gestión de la Administración.

Y en este proceso ha desempeñado un papel fundamental la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), con su informe de 222 medidas, que ha sido un elemento vertebrador de la actividad del Gobierno y de la Administración en estos dos últimos años.

Me gustaría resaltar que, aunque para elaborar el Informe cora se consultó a los ciudadanos, a diversas organizaciones e instituciones y a expertos, su contenido sustantivo es obra de los funcionarios pertenecientes a los principales cuerpos de la Administración que formaron parte de las subcomisiones en las que se desarrollaron los trabajos. Por eso, puede decirse que es un informe hecho desde dentro, por personas conocedoras de la Administración que han propuesto medidas y actuaciones que, sin duda, son ambiciosas pero también viables, factibles y diseñadas con rigor.

Por eso, cuando se habla de un nuevo modelo de la Administración o un nuevo modelo de gestión de lo público no se trata de un modelo teórico o academicista, sino de una compleja suma de medidas normativas, de buenas prácticas administrativas y de propuestas de colaboración que pivotan alrededor de un conjunto de objetivos y principios comunes.

Es claro que la reforma ni ha empezado ni va a terminar con la cora, pero también es cierto que las medidas que se agrupan en la misma inciden en prácticamente todos los aspectos de la acción administrativa, con un notorio equilibrio, además, entre medidas a corto plazo y políticas de largo recorrido.

En particular, me gustaría destacar que el informe de la coraincorpora un buen número de medidas que complementan, desarrollan y mejoran actuaciones ya iniciadas con anterioridad con una finalidad claramente estructural.

Este es el caso de la lucha contra la morosidad de las Administraciones Públicas. A comienzos de la legislatura la situación de los proveedores de comunidades autónomas y entidades locales era prácticamente insostenible, con una acumulación de deudas pendientes que suponían un lastre para el funcionamiento de las empresas, cuando no una de las principales causas de su desaparición.

En el convencimiento de que era imprescindible exigir a las Administraciones el mismo rigor en los pagos que se pide a los ciudadanos, una de las primeras medidas adoptadas fue la aprobación del Plan de Proveedores y el Fondo de Liquidez Autonómico, que han hecho llegar recursos a comunidades y ayuntamientos para poder cumplir sus compromisos con los proveedores.

Pero tan importante o más que estas medidas coyunturales, es la decisión de poner en marcha mecanismos, consagrados ya en normas con rango de ley, que imposibiliten que puedan volver a producirse situaciones similares. Por una parte, el nuevo esquema de factura electrónica, con un riguroso sistema de registro contable que debe permitir acabar con el tópico de las «facturas en el cajón». Por otra, la Ley orgánica de control de la deuda comercial que introduce medidas de vigilancia y supervisión para garantizar el cumplimiento de los plazos máximos de pago a proveedores por parte de las Administraciones.

Algo similar ocurre con la reforma de la llamada Administración institucional (organismos, fundaciones o empresas públicas). En un primer momento, se constató la necesidad de aprobar medidas inmediatas de ahorro, reestructuración y racionalización que se han traducido en la eliminación de numerosas entidades tanto en el Estado como en las comunidades autónomas o entidades locales, y en el establecimiento de límites y criterios homogéneos en el número de sus directivos o consejeros y en la cuantía de sus retribuciones.

Pero, además, la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ha tenido muy en cuenta las recomendaciones del informe de la cora, y ya de un modo permanente, simplifica la tipología de entidades públicas, establece rigurosos criterios para justificar la creación de nuevas entidades y obliga a un control y supervisión continua de su actividad, de su situación financiera y del cumplimiento de sus fines.

Es decir, una vez más, se repite el esquema al que antes me refería: se ha roto la inercia de la proliferación de entidades, se ha introducido un esquema de rigor y de austeridad en su funcionamiento, se ha analizado su situación de forma exhaustiva para fundamentar nuevas propuestas y el resultado del proceso se ha volcado en una ley que será el marco jurídico al que deberán ajustarse en el futuro.

Pero si hay dos ámbitos que simbolizan el nuevo modelo de gestión esos son el impulso de la Administración electrónica y la búsqueda de un funcionamiento eficiente de la Administración.

Con el primero se pretende «acabar con el papel» en las relaciones con los ciudadanos y empresas y también en las relaciones intra e interadministrativas. España ya es un ejemplo de Administración electrónica avanzada, como ha puesto de manifiesto el informe de la onusobre el año 2014 que sitúa a España en el número 12 de los 193 países analizados en esta materia, pero hay que seguir profundizando en su impulso para conseguir una verdadera «transformación digital». Son muchas las medidas cora enfocadas en esta dirección y aquí también será crucial la aprobación de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que incorpora ya el marco jurídico necesario para desarrollar este proceso.

El impulso de la Administración electrónica es el paradigma de esa nueva Administración demandada por la sociedad, volcada en ayudar al ciudadano y, en particular, al mundo empresarial, en lugar de obstaculizar su desenvolvimiento con exigencias desproporcionadas o trámites innecesarios. Cada vez aparece con más claridad en las economías modernas la relación directa entre la eliminación de trabas en el funcionamiento de las empresas y el crecimiento y desarrollo económico.

Por su parte, la búsqueda de la eficiencia es un objetivo irrenunciable, ahora y para el futuro. Sirvan de ejemplo dos procesos en los que está especialmente involucrado el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: la centralización de la contratación de servicios y suministros y la racionalización de la política inmobiliaria del Estado.

Uno de los objetivos que persigue la centralización de la contratación pública es, desde luego, obtener ahorros dentro de la Administración como consecuencia de las economías de escala que se producen al agrupar varios contratos en uno solo. Pero también se pretende una racionalización de los procesos de contratación y una homogeneización de las características y la calidad de los servicios y suministros que se contratan, lo que asimismo redunda en una acción administrativa más positiva para los ciudadanos.

Esta medida, de algún modo, ejemplifica el espíritu de la reforma. Pasar de una situación de contratos aislados y desagregados a una centralización contractual de los principales servicios y suministros adquiridos dentro de la Administración General del Estado supone un cambio profundo en la cultura y el funcionamiento de los ministerios y organismos y en su presupuestación. Pero ello no ha sido obstáculo para abordar este proceso aun siendo conscientes de su complejidad y de la necesidad de desarrollar una extensa labor de obtención de información, análisis de situación presupuestaria, estudio riguroso de los mercados, etc.

A día de hoy, y en menos de dos años, se ha conseguido la práctica totalidad de los objetivos perseguidos, habiéndose aprobado numerosos acuerdos-marco y contratos centralizados en materias tan relevantes como las telecomunicaciones, la electricidad, los combustibles, la seguridad o la limpieza. El órgano que gestiona este proceso, la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación, va a gestionar un volumen global de contratos por un importe de 3.800 millones de euros, con ahorros estimados del entorno de 500 millones de euros para la duración de los contratos como consecuencia de la centralización. Además, y ya al margen de la Administración General del Estado, hay que destacar que en el ámbito competencial de las comunidades autónomas se está desarrollando un mecanismo de compra centralizada de productos sanitarios que ya ha producido un ahorro estimado de 134 millones de euros, de tal modo que, si sumamos ambas cifras, estaríamos hablando ya de más de 600 millones de euros de ahorro.

Por su parte, la política inmobiliaria del Estado que se ha desarrollado en esta legislatura, con medidas asumidas sustancialmente por la cora, es también un buen ejemplo de la diversidad y complementariedad de objetivos de la reforma. En primer lugar, se elaboró una base de datos del parque inmobiliario estatal que recogiera con suficiente precisión su composición y sus características y que pudiera utilizarse como una base fiable en esta materia. Al mismo tiempo, se puso en marcha un plan de optimización de la ocupación de espacios administrativos para aproximarla a la del sector privado mediante reubicaciones y agrupaciones de efectivos, así como un plan complementario de reducción del gasto en arrendamientos, con eliminación de los innecesarios y renegociación a la baja de los contratos subsistentes. También se impulsó un programa de enajenación de activos inmobiliarios del Estado, en el que se han incluido más de 15.000 inmuebles.

Y son múltiples los beneficios obtenidos con esta política inmobiliaria. Por primera vez, se toman decisiones fundamentadas en un conocimiento preciso y riguroso de la situación, se han conseguido ahorros relevantes en los arrendamientos del Estado del entorno de 62 millones de euros, y se han puesto en el mercado más de 8.000 inmuebles con adjudicaciones por valor de aproximadamente 520 millones de euros. Es decir, se ha incrementado la eficiencia y racionalizado el patrimonio inmobiliario del Estado y, al mismo tiempo, se han obtenido ingresos adicionales que han coadyuvado al proceso de consolidación presupuestaria.

En fin, no resulta fácil resumir todos los aspectos relacionados con la reforma emprendida, pero espero que los objetivos y ejemplos expuestos den idea de su ambición y amplitud. Además, creo sinceramente que el cambio cultural que está significando este nuevo modelo de gestión de lo público está siendo muy rápidamente aceptado tanto por las organizaciones y los servidores públicos como por la sociedad en su conjunto.

Ya están sentadas las bases y recorrido mucho camino. Ahora toca perseverar y trabajar para consolidar, completar y mejorar lo ya conseguido. Las transformaciones que de verdad dejan huella en la sociedad no se producen de un día para otro ni se logran con proclamas o fórmulas mágicas sino con planificación, rigor y constancia. •

La cuestión de las duplicidades administrativas y el debate social y político en torno a este tema, es relativamente reciente en nuestro país. Este debate, además, se ha caracterizado por un importante impacto mediático, sin que, aparentemente, en su base se haya tenido en cuenta la abundante producción académica al respecto. Tampoco en el seno de los partidos políticos parece haber constituido un debate nuclear hasta el año 2010, en el que, a partir de los análisis de organizaciones, expertos o académicos, se empiezan a efectuar propuestas de mejora de diferentes aspectos del Estado Autonómico. Entre otros se pueden citar los informes del Consejo Económico y Social (2000 y 2010), del Círculo de Empresarios (2010), de Gómez Pomar, Garcés Sanagustín y Elorriaga (2010) para faes, de la Fundación Progreso y Democracia (2010), de Pérez Calvo (2010) para la Fundación Alternativas y de Tajadura et al., (2011) para la Fundación Ciudadanía y Valores

Desde el punto de vista de la opinión pública la preocupación por este tema parece estar vinculada al inicio de la crisis económica de 2008, que ha centrado más la atención de los ciudadanos en la eficiencia y eficacia de la acción pública, especialmente en un contexto de necesaria austeridad de las administraciones. Los datos del CIS muestran que en el periodo 1994-2007 la proporción de ciudadanos que prefiere «un Estado con comunidades autónomas como en la actualidad» es mayoritario y se incrementa durante el periodo, pasando de un 42,8% en 1994 a un 57,4% en 2007. A ellos se añade aproximadamente una quinta parte de los ciudadanos que de manera estable a lo largo del periodo quiere «un Estado en que las comunidades autónomas tengan mayor autonomía que en la actualidad». En cambio, los que desearían «un Estado con un único Gobierno central sin autonomías» disminuyen pasando de un 18,8% en 1994 a un 8,6% en 2007. Solo un 8% a lo largo del periodo opta por «un Estado en que reconociese a las comunidades autónomas la posibilidad de convertirse en Estados independientes». En resumen, un 80% de los ciudadanos, como media en todo el periodo, está de acuerdo con la forma actual del Estado. En el año 2011 se produce un claro cambio de tendencia, aun siendo mayoritaria la preferencia por el modelo actual con igual o mayor nivel competencial para las comunidades autónomas. La pérdida de apoyo a ambas opciones se traslada fundamentalmente a quienes prefieren un gobierno central sin autonomías (aumentan 15 puntos porcentuales desde 2007) y, en menor medida (2,4 puntos porcentuales) a quienes consideran que debería reconocerse a las comunidades autónomas la posibilidad de constituirse en estados independientes.

Ambas cuestiones, el debate mediático y político sobre el tema y la evolución de la opinión pública, hacen que en el año 2011 se plantee por parte del entonces vicepresidente tercero del Gobierno, Manuel Chaves, un primer intento de abordaje de este asunto. En ese año se encarga por parte del Consejo de Ministros a aeval la elaboración de un estudio sobre el funcionamiento del Estado Autonómico que dio lugar al informe «La eficacia de la acción pública en el Estado Autonómico: diagnóstico y propuestas de mejora». Este informe fue utilizado por la Subcomisión de Duplicidades de cora en sus trabajos. La convocatoria anticipada de elecciones aparca la iniciativa hasta que en 2013 la retoma cora, integrándola en un análisis más amplio en torno a la reforma de las Administraciones Públicas.

El núcleo del debate, por otro lado, es la presunción de la existencia de numerosas duplicidades, tanto funcionales como orgánicas, derivadas de un exceso de niveles administrativos en España. Una característica adicional es la magnificación que se hace de este problema y su atribución exclusivamente al modelo español.

Sin embargo, cuando se analizan ambas cuestiones en perspectiva comparada se constata que compartimos con los estados de tipo compuesto estructuras de organización territorial del poder similares: en general, tres niveles de gobierno y administración, cuatro en el caso de Estados Unidos, que presenta una configuración territorial muy similar a la nuestra: federación, estados, condados y municipios.

Por otra parte y aunque a priori parezca que un estado en el que conviven diferentes niveles de gobierno y administración debe ser más propenso a que se den disfunciones —término que se utilizará para hacer referencia a los conceptos de duplicidad, solapamiento e ineficiencia cuando se alude a ellos de manera genérica— a la hora de diseñar y ejecutar las políticas o de prestar los servicios públicos, la realidad nos muestra que este tipo de problemas no son patrimonio exclusivo de los estados compuestos, también los estados unitarios los sufren e incluso, con frecuencia, pueden encontrarse dentro de un mismo nivel de gobierno. Volviendo al ejemplo estadounidense, un ejercicio que periódicamente realiza la Government Accountability Office es el diagnóstico de duplicidades y solapamientos entre agencias federales y entre los programas y políticas impulsados por el nivel federal.

La constatación de que las disfunciones existen, ha propiciado que los estados compuestos, también los unitarios, realicen periódicamente un diagnóstico de los problemas que el propio funcionamiento cotidiano del sistema genera, buscando alternativas que favorezcan el trabajo conjunto de los distintos niveles de gobierno, la solución de los conflictos y los problemas de acción colectiva, o de elevados costes de transacción u otros, sin amenazar las ventajas de la descentralización.

La existencia de disfunciones no es, por tanto, una seña de identidad del Estado Autonómico, es algo que se produce independientemente de la forma de organización territorial del poder que cada país se haya dado. Lo característico de nuestro caso es que hemos abordado este análisis por primera vez, cuando nuestro sistema ha alcanzado suficiente madurez para permitir efectuar un diagnóstico lo más preciso posible, que además pueda ser compartido por todos y que permita la búsqueda de soluciones consensuadas.

Centrar el debate en cuántos niveles de administración tenemos y cuántos deberíamos tener sería erróneo desde mi punto de vista. La cuestión es si realmente la dinámica de funcionamiento de nuestro sistema nos permite ser eficaces a la hora de abordar y resolver los problemas de los ciudadanos. En definitiva, si somos capaces de diseñar e implantar políticas públicas eficaces.

Antes de entrar a analizar el problema de las disfunciones en el Estado Autonómico, es preciso acotar el propio concepto de disfunción. Las disfunciones son prácticas o modos de funcionamiento del sistema que pueden afectar negativamente a la eficacia de las políticas públicas. Estas disfunciones derivan de las propias características del sistema cuando, por ejemplo, en el marco del reparto competencial entre los diferentes niveles de gobierno, priman las competencias compartidas y concurrentes, como en el caso español. En este supuesto, la complejidad de los procesos de toma de decisiones o las limitaciones al alcance de estas pueden generar disfunciones.

Una segunda precisión es que es incorrecto considerar las disfunciones como patologías en términos absolutos ya que en muchas ocasiones tienen efectos positivos desde el punto de vista de la eficacia de las políticas públicas. Por ejemplo, aunque el funcionamiento de los instrumentos de cooperación intergubernamental, que forzosamente ha de ser intensa en los estados compuestos, ciertamente tiene sus costes, también genera otros efectos positivos, además de los evidentes, ya que estos instrumentos aportan beneficios en términos de generación de redes de intercambio de conocimientos, experiencias y socialización.

La disfunción más característica de los estados descentralizados es el solapamiento. Aunque también pueden producirse, y de hecho se producen, solapamientos entre sectores en un mismo nivel de gobierno o incluso en un mismo sector.

El solapamiento se puede dar cuando más de un nivel de gobierno opera en un mismo ámbito material. No siempre ha de considerarse como una disfunción ya que en algunos casos puede ser incluso ventajoso en términos económicos o útil en relación con el fortalecimiento de los vínculos entre administraciones. Incluso en algunos ámbitos materiales se considera el mejor mecanismo para evitar la captura de los responsables por parte de intereses económicos o un seguro para la ciudadanía cuando se producen fallos por parte de otros niveles de gobierno o unidades administrativas.

Pero el solapamiento sí puede estar en el origen de algunas disfunciones como la duplicidad. La duplicidad se produce cuando distintas administraciones públicas prestan servicios idénticos a públicos idénticos o cuando existen órganos iguales con cometidos idénticos que actúan sobre los mismos sujetos. Es muy importante no confundir la duplicidad con la concurrencia competencial, que implica que distintos niveles de la administración actúan sobre la misma materia pero con atribuciones funcionales diferentes o se dirigen a públicos distintos.

El solapamiento también puede originar ineficiencia, cuando determinados órganos y unidades prestan el mismo servicio a públicos distintos de manera menos eficiente y con menor calidad que un solo proveedor. Junto a las dos citadas, duplicidad e ineficiencia, el solapamiento también puede originar sobreoferta de servicios, sobrerregulación o sobreinspección o incluso ausencia de la misma.

Tanto los estudios que a nivel internacional se han efectuado como los realizados en nuestro país, y especialmente, la información recabada por la Subcomisión de Duplicidades de cora, han puesto de manifiesto que, en general, en todos los países analizados, las situaciones de duplicidad son atípicas mientras que la mayor parte de los problemas detectados se relacionan con las restantes disfunciones originadas por el solapamiento.

LAS DISFUNCIONES IDENTIFICADAS EN EL ESTADO AUTONÓMICO

El análisis de las disfunciones existentes en el Estado Autonómico se ha centrado exclusivamente en las existentes entre el nivel estatal y autonómico. No se contemplan, por lo tanto, las disfunciones existentes en el ámbito de las administraciones locales, acometidas mediante la reforma local de 2013.

Al igual que compartimos con otros estados compuestos la forma de organizarnos territorialmente, también compartimos otros rasgos que determinan la eficacia de la acción pública. De hecho, el Estado Autonómico muestra una configuración institucional y unos rasgos de funcionamiento que combinan elementos tanto de los sistemas federales llamados duales como de los llamados integrados.

En nuestro modelo predominan las competencias compartidas y concurrentes. Son importantes los ámbitos en los que corresponde al Estado la competencia legislativa, mientras que las comunidades autónomas son responsables de ejecutar una buena parte de esta legislación. Al mismo tiempo, los ámbitos sectoriales que corresponden en exclusiva a las comunidades autónomas son limitados, e incluso se ven afectados por la legislación horizontal dictada por el Estado como ordenación general de la economía o para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos.

En otras áreas materiales, tanto las comunidades autónomas como el poder central mantienen ámbitos separados de autonomía legislativa y una capacidad política y administrativa independiente de ejecución de sus propias políticas públicas, con escasa intervención de las comunidades autónomas como tales en la adopción de la legislación general del Estado.

En cuanto al grado de centralización fiscal y autonomía de gastos e ingresos de las unidades subestatales, el modelo español presenta un creciente uso de fórmulas de ingresos compartidos y una tendencia al aumento de la corresponsabilidad fiscal, expresada en el incremento de los ingresos de carácter impositivo, aun manteniendo su gestión centralizada.

En lo que concierne a la relación entre gobiernos, en el Estado Autonómico está menos formalizada y es menos decisoria que en el modelo integrado clásico, pero está más institucionalizada y articulada que en otros sistemas y con rasgos de bilateralidad también usados en algunos modelos duales.

Estos elementos mixtos del Estado Autonómico le han permitido un buen rendimiento en general, e incluso han prevenido la aparición de algunas disfunciones conocidas en otros estados compuestos con modelos duales o integrados de federalismo, pero a la vez lo han hecho propenso a padecer otras de las potenciales disfunciones que se dan en estos sistemas.

Elaborar un diagnóstico exhaustivo de las disfunciones existentes en el Estado Autonómico comunes a otros estados compuestos o derivadas de sus especificidades, requiere la realización de análisis de carácter sectorial. Incluso en este caso es altamente improbable que muchas de las disfunciones diagnosticadas fuesen generalizables.

Sin embargo, sí son identificables un conjunto de disfunciones comunes, transversales a todos los sectores de política pública, que también son reconocibles en otros estados compuestos. Es importante insistir que estas disfunciones no se generan exclusivamente entre niveles de la administración, todas ellas también son identificables dentro de un mismo nivel de gobierno.

El primer bloque de disfunciones se vincula a la cooperación intergubernamental e interadministrativa. Los estados compuestos se caracterizan porque en las relaciones que se establecen entre los distintos niveles de gobierno se yuxtaponen relaciones de competencia y relaciones de cooperación. La coexistencia de estas relaciones contrapuestas puede generar problemas cuando en estos estados el reparto competencial hace que primen las competencias concurrentes y compartidas. En este caso, es necesario reequilibrar la relación de fuerzas para incentivar la cooperación si se quieren alcanzar objetivos para el conjunto del estado.

La cooperación es un elemento clave para el funcionamiento de los estados compuestos hasta el punto de que puede afirmarse que los déficits de cooperación están en el origen de todas las disfunciones derivadas de la forma de organización territorial del poder y también en las que se producen entre sectores de política pública dentro de un mismo nivel de gobierno.

Las principales disfunciones existentes en esta materia en el Estado Autonómico son:

— La falta de previsión constitucional sobre el principio de cooperación que genera dificultades para dar sustento jurídico a los acuerdos que se adoptan en el marco de los mecanismos de cooperación existentes y, que además, puede dificultar la exigencia de responsabilidad en su cumplimiento.

— La carencia de un mecanismo de dirección, ordenación e impulso del trabajo de las conferencias sectoriales, así como de vinculación con la conferencia de presidentes

— La inexistencia de instrumentos de colaboración multilateral en algunos ámbitos materiales, lo que impide que el Estado y las comunidades autónomas puedan acometer de manera conjunta la elaboración, la aprobación y la ejecución de determinadas políticas públicas.

— Las dificultades para identificar claramente las conferencias sectoriales que desarrollan una actividad efectiva junto al excesivo número de conferencias sectoriales o la falta de constitución de otras reguladas o previstas.

— Un elemento adicional es la propia dinámica de funcionamiento de las conferencias sectoriales, ya que poseen un carácter básicamente consultivo, están más orientadas a la gestión que a la planificación estratégica en el sector y se basan en la voluntariedad en la cooperación, lo que supone una dificultad para adoptar decisiones conjuntas, al tener que alcanzarse por consenso o unanimidad. Y junto a lo anterior, la debilidad de los mecanismos de seguimiento de los acuerdos adoptados, aspecto que comparten con los mecanismos bilaterales de cooperación, y la existencia de modelos organizativos muy dispares, desde conferencias que funcionan exclusivamente sobre la base del plenario hasta conferencias que cuentan con órganos horizontales de apoyo y un número variable de comisiones sectoriales y grupos de trabajo permanentes y no permanentes.

Para finalizar con las disfunciones existentes en el ámbito de la cooperación, otros problemas constatados son la inexistencia de mecanismos de colaboración en ámbitos de actuación pública en los que concurren simultáneamente diversos sectores de política pública y niveles de gobierno —lo que cada vez es más necesario dada la naturaleza intersectorial e interterritorial de muchas políticas públicas—, la debilidad de los instrumentos de colaboración horizontal y el escaso recurso a instrumentos informales de cooperación.

El segundo bloque de disfunciones transversales se relaciona con la dificultad para adoptar decisiones de manera conjunta. En España la información disponible evidencia la escasa existencia, en general, de procesos de adopción de decisiones y de planificación y ejecución de las políticas públicas de manera compartida, a pesar de que el artículo 7 de la Ley 30/1992, en su redacción dada tras la reforma llevada a cabo en 1999, contiene una regulación específica de los planes y programas conjuntos, aunque se trata de una regulación meramente orientativa insertada en el título relativo a los principios generales.

La carencia de procesos de adopción conjunta de decisiones puede dar lugar a medidas incoherentes entre distintos ámbitos territoriales sobre un mismo objeto, a la existencia de solapamientos, duplicidades o redundancias, así como a problemas derivados de la existencia de diferentes regulaciones para un mismo ámbito de actuación pública.

Las principales disfunciones identificadas en este ámbito son:

— Problemas de coherencia en la ejecución de las políticas como consecuencia del ejercicio competencial de los niveles de la administración implicados, derivada de la falta de participación de las administraciones territoriales en la elaboración de las normas y los planes o programas mediante los que se despliegan las políticas públicas, o bien porque dicha participación se produce de forma parcial. — Dificultades para el cumplimiento de objetivos derivadas de que en la planificación no se contempla la interacción con políticas públicas gestionadas por otros niveles de la administración o cuando concurren diversos sectores en el mismo ámbito material.

— Dificultad, en ocasiones imposibilidad, en el cumplimiento de objetivos definidos en directivas comunitarias, que en el caso español y como consecuencia del reparto competencial, exigen un enfoque cooperativo en las distintas fases del despliegue, desde la fase de planificación a la gestión. Un ejemplo puede ser la transposición de las directivas comunitarias al derecho español que incluye el establecimiento de procedimientos para su efectivo cumplimiento. La ejecución de las acciones necesarias recae con mucha frecuencia en las administraciones autonómicas. Si existen déficits de coordinación en la fase de transposición de la norma y definición de las condiciones necesarias pueden producirse disfunciones regulatorias que dificulten su efectivo cumplimiento.

— Y finalmente, ineficiencia en el uso de los recursos públicos por el riesgo de concurrencia de intervenciones que no siempre son complementarias lo que puede provocar sobrefinanciación, sobrerregulación o sobreoferta de servicios en unas ocasiones, así como déficits de dotaciones en otras.

El tercer bloque de disfunciones se relaciona con el intercambio de información. La sistematización del intercambio de información sigue siendo una de las asignaturas pendientes en el Estado Autonómico, a pesar de que junto al auxilio constituye el nivel más básico de la colaboración y de que a partir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la Ley 30/1992 lo regula como deber.

La principal causa que impide avances en el intercambio de información y, en su fase más avanzada, el establecimiento de sistemas de información compartidos —entendiendo por sistema de información el conjunto de recursos, procedimientos y herramientas orientados a la obtención, tratamiento y difusión de datos e información, con la finalidad de cubrir determinadas necesidades— es, como en los anteriores casos de disfunciones, la falta de cooperación entre los distintos niveles de gobierno y entre los distintos sectores que actúan sobre un mismo ámbito material. De hecho, una práctica relativamente habitual es que los diseños de los sistemas de información se efectúen a nivel central o, dentro del mismo nivel de gobierno, por el sector que adopta la iniciativa o percibe antes la necesidad de disponer de determinada información, sin participación de los demás actores concernidos. Un ejemplo claro de la falta de sistemas de información compartidos es la proliferación de observatorios sectoriales.

Las principales disfunciones que origina la inexistencia de sistemas de información compartidos son:

— Dificultades para efectuar un seguimiento de las intervenciones públicas y, en muchas ocasiones, su control efectivo por la carencia de datos, lo que, además, dificulta el rediseño de aquellas que no estén proporcionando los resultados esperados.

— Limitación de la eficacia de determinadas actuaciones públicas orientadas a los ciudadanos y empresas, como, por ejemplo, las relacionadas con la reducción de cargas administrativas cuando en un mismo procedimiento interactúan varias administraciones públicas.

— Dificultades para proporcionar información completa y de calidad a organismos internacionales, y dentro de estos, a los comunitarios.

— Problemas en el acceso a la información para los ciudadanos y empresas, quienes ante la falta de bases de datos para el conjunto del Estado se ven forzados a consultar directamente las diversas fuentes que proporcionen información sobre la materia de que se trate.

— Problemas de interoperabilidad entre las distintas bases de datos diseñadas e implementadas por las comunidades autónomas en su relación con las del Estado, o entre sectores afectados dentro del mismo nivel de gobierno, tanto en el intercambio de información, como en el volcado y actualización de los datos. Este hecho favorece la existencia de bases de datos infrautilizadas y dispersas repartidas en las diferentes administraciones.

— Fragmentación de la información, bien porque la información sobre un mismo ámbito está dispersa en diferentes territorios o sectores o bien por la coexistencia de múltiples sistemas de información dependientes de diferentes unidades.

— Y finalmente, proliferación de registros que podrían ser unificados cuando afectan al mismo tipo de titulares aun cuando los efectos registrales sean para materias distintas.

El cuarto bloque de disfunciones se relaciona con la gestión de las políticas, servicios y prestaciones. Este es uno de los ámbitos en los que mayor volumen de disfunciones se pueden identificar. En España, la existencia de cuatro niveles de administración —incluyendo la Unión Europea—, la configuración en estructuras departamentales y la cada vez más frecuente creación de unidades descentralizadas y desconcentradas, hacen que las respuestas a las demandas ciudadanas y de las empresas precisen con frecuencia de la intervención de varias unidades administrativas, intervención que debería abordarse con la necesaria visión de transversalidad, cooperación y colaboración.

La carencia de procesos de gestión integrada de políticas y servicios puede generar diversos problemas:

— Desde el punto de vista de la regulación, en ocasiones puede percibirse en la Administración General del Estado o en las Administraciones Autonómicas regulaciones paralelas, que pueden solaparse o duplicarse y que, en realidad, son consecuencia de la existencia de programas o políticas públicas que tienen un fin común, pero utilizan diferentes medios o instrumentos para alcanzarlo.

— Pueden generarse disfunciones como consecuencia de iniciativas lideradas por la Unión Europea. Por ejemplo, pueden darse simultáneamente objetivos de mejora, simplificación y acceso a la regulación en la Unión Europea, como pueden ser los proyectos de creación de empresas a través de los programas «one-stop-shop» y la ventanilla única derivada de la Directiva de Servicios. Pero el desarrollo de ambos programas, el primero de carácter horizontal y el segundo de carácter sectorial, en ocasiones puede dar lugar a solapamientos o zonas de coincidencia competencial, que pueden ser heredados por las administraciones a nivel nacional al incorporar al derecho interno esta normativa.

— Se pueden dar diferencias regulatorias y procedimentales cuando distintos niveles de la administración gestionan trámites enlazados sin suficiente coordinación, lo que puede dar lugar a situaciones de inseguridad jurídica para ciudadanos y empresas, una proliferación de actos administrativos que son percibidos como barreras y, finalmente, se potencia la percepción de que la actuación administrativa no está orientada a la simplificación de trámites y a la reducción de trabas administrativas.

— También el uso heterogéneo por las comunidades autónomas de diferentes formas de organización de los servicios públicos (gestión directa, organismos autónomos, fundaciones, entes públicos, sociedades mercantiles), coherente con la autonomía organizativa de cada comunidad autónoma, pero que con frecuencia puede dificultar la comunicación interadministrativa.

— Otro problema es la existencia de efectos frontera que puede manifestarse en tres sentidos: recursos (sanitarios, educativos, de servicios sociales, etc.) geográficamente más accesibles a los ciudadanos desde su lugar de residencia pero que están adscritos y dependen de una comunidad autónoma diferente y que requieren la existencia de un convenio previo entre las comunidades limítrofes para que los ciudadanos puedan acceder a esos recursos. Otro supuesto que se puede dar es que una comunidad autónoma oferte servicios o prestaciones en condiciones más ventajosas para los ciudadanos que los de su comunidad de residencia. Esto puede conllevar un desplazamiento de la residencia de los ciudadanos de una comunidad autónoma a otra limítrofe con el objeto de obtener esas ventajas adicionales. Entre otros problemas, ocasiona un incremento de la presión asistencial sobre dichos servicios financiados por la comunidad correspondiente, que se enfrentará a la necesidad de mayores dotaciones presupuestarias, de nivelar a la baja la calidad o intensidad del servicio prestado o de rebajar su cobertura. A veces, esto ha implicado el establecimiento de restricciones en el acceso a los servicios, incluyendo requisitos de elegibilidad como el empadronamiento o haber residido en ese territorio durante un periodo mínimo. Y finalmente puede ocurrir que existan ámbitos materiales respecto de los que ninguna administración se considera competente, lo que sucede porque la competencia se asigna a partir de sentencias del Tribunal Constitucional a una administración que no puede ejercerla o porque la falta de antecedentes en la materia hace que ninguna administración la encaje en su ámbito competencial.

— Y finalmente, puede darse una sobreoferta de servicios ocasionada por la intervención de distintos niveles de gobierno sobre una misma materia, lo que lesiona la eficiencia y detrae recursos que podrían destinarse a otras políticas. Esta sobreoferta de servicios suele tener como correlato una atomización en su prestación al ajustar la actuación administrativa al ámbito territorial y competencial, lo que puede ocasionar pérdidas de eficacia o eficiencia debido al sobredimensionamiento de los recursos o infraestructuras o una limitación de las economías de escala.

Hasta aquí se ha efectuado una síntesis de las principales disfunciones de carácter transversal existentes en el Estado Autonómico. Es importante seguir insistiendo en que todas ellas no son exclusivas del Estado Autonómico y que no pueden servir como argumento para el cuestionamiento de un modelo de organización territorial que ha acompañado a la consolidación de la democracia española y a la construcción, en su seno, de un Estado del bienestar homologable en eficacia, calidad y equidad al de los países más avanzados del mundo y comparativamente más eficiente, como ha sido demostrado en numerosas investigaciones.

LAS SOLUCIONES

Al igual que en otros países, uno de los principales ejes de actuación en materia de disfunciones se centra en las relaciones de cooperación. Sin instrumentos sólidos de cooperación que se sustenten sobre el principio de lealtad institucional y sobre una voluntad real de trabajar conjuntamente para resolver los problemas de los ciudadanos, difícilmente podrán diseñarse políticas públicas coherentes y eficaces y eliminar las disfunciones que la dinámica de funcionamiento de los distintos niveles de gobierno y el propio marco competencial generan. El buen funcionamiento de los instrumentos de cooperación es fundamental si realmente se pretenden avances significativos en aspectos tales como la adopción de decisiones conjuntas o la implantación de sistemas de información o de modelos de gestión compartidos.

Avanzar en la eliminación de las disfunciones producidas por un funcionamiento deficitario de las relaciones de cooperación, implica la mejora del funcionamiento de los instrumentos de colaboración intergubernamental reforzando el tratamiento multilateral de las cuestiones y problemas que existen en cada sector, sin que esto signifique un menoscabo de las relaciones bilaterales, que complementan la visión multilateral de los problemas y que son imprescindibles para la atención de situaciones especiales derivadas de unas condiciones competenciales, geográficas, económicas, sociales o culturales diferenciadas.

La constitución de órganos de colaboración en ámbitos materiales en los que no existen, la mejora de la dinámica de funcionamiento de las conferencias sectoriales, el establecimiento de una estructura organizativa mínima para ellas, el seguimiento y evaluación de los acuerdos adoptados por los órganos de colaboración o el impulso de los instrumentos informales de colaboración, son algunas cuestiones a abordar para la mejora de las relaciones de cooperación.

En este sentido la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público amplía las previsiones contenidas en la Ley 30/1992, al regular los diferentes órganos de cooperación. Así, y entre otras cuestiones, regula la conferencia de presidentes, establece la creación de una comisión sectorial como órgano permanente de apoyo y evaluación de la actividad de la conferencia sectorial o la constitución de comisiones territoriales de coordinación, integradas por administraciones con territorios limítrofes y cuya finalidad es la mejora de la coordinación en la prestación de servicios con el objetivo de prevenir duplicidades y mejorar su eficacia y calidad.

Por su parte, la Subcomisión de Duplicidades de cora, recoge un conjunto de iniciativas en esta materia a abordar por los distintos ministerios. Entre otras, la mejora de las relaciones de cooperación en materia de cooperación al desarrollo, la creación de una conferencia sectorial en materia de tráfico y seguridad vial, el reforzamiento de los órganos de cooperación en el ámbito de los sistemas de información para el empleo, para la planificación turística, en materia de evaluación de tecnologías sanitarias o para el despliegue de infraestructuras de telecomunicaciones.

Por lo que respecta a la adopción conjunta de decisiones, es necesario un mayor alineamiento de los objetivos e intervenciones de los distintos niveles de gobierno o de los distintos sectores dentro del mismo nivel de gobierno, con los objetivos estratégicos de las políticas. Este alineamiento también se debe producir en relación con los objetivos establecidos por las diferentes comunidades autónomas.

La carencia de procesos de adopción conjunta de decisiones puede generar disfunciones adicionales al obstaculizar el avance hacia modelos de gestión más integrados, el establecimiento de sistemas de información compartidos y la generación de una mayor sinergia en la acción pública.

La principal herramienta para resolver las disfunciones existentes en este ámbito es la planificación conjunta. La adopción de planes conjuntos implica que el diseño e implementación de las políticas públicas o la prestación de los servicios se conciban como el resultado de un proceso complejo, formado por diferentes actuaciones intermedias responsabilidad de distintos sectores y niveles de gobierno. En el caso de algunos servicios básicos vinculados a políticas que implican un gran esfuerzo de gasto público o en las que concurren los tres niveles de la administración haría posible la obtención de economías de escala, la mejora de los procesos de aprendizaje y la difusión de buenas prácticas y alianzas en términos de generación de demandas de bienes y servicios de todo tipo.

Se trata, por lo tanto, de que en la formulación y puesta en marcha de las políticas intervengan los distintos sectores y niveles de gobierno concernidos, compartiendo objetivos y recursos y poniendo el ejercicio de sus competencias en común al servicio de la resolución de los problemas públicos, sin merma de la autonomía de cada una de las partes y del reparto competencial existente.

El alter ego de la planificación conjunta es la evaluación conjunta. Esta evaluación ha de centrarse no solo en aquellas políticas decididas colectivamente a partir de procesos de planificación conjunta, también tiene que contemplar las políticas decididas de manera singular por cada nivel de gobierno pero que pueden impactar sobre el conjunto del Estado. Para ello es necesario definir una agenda de evaluación de políticas estratégicas para el país, acordada conjuntamente por todos los niveles de gobierno y administración que pueda dar lugar a propuestas de reforma concretas a partir de diagnósticos compartidos. Dichas reformas se abordarían posteriormente mediante ejercicios de planificación conjunta. La evaluación conjunta posibilita disponer de mejores diagnósticos y actúa como un elemento dinamizador de la planificación conjunta.

La Subcomisión de Duplicidades de cora recoge diversas iniciativas en materia de planificación conjunta, precedidas de una medida genérica de potenciación de la planificación conjunta entre el Estado y las comunidades autónomas. Así se proponen medidas en esta materia en el ámbito de la administración de justicia, protección civil, carreteras, empleo, integración de los inmigrantes o violencia de género, entre otras. También se establecen, aunque en menor medida, iniciativas en materia de evaluación, por ejemplo, en protección civil, educación superior, empleo y medioambiente.

En cuanto a las soluciones relativas a las disfunciones identificadas en el intercambio de información, en primer lugar es necesario superar la visión patrimonial de la información que habitualmente se tiene en las organizaciones públicas y evolucionar hacia otro concepto de la información como herramienta de trabajo que, compartida, mejora la eficacia y eficiencia de la acción pública.

Esto exige una nueva visión de la información interadministrativa derivada del deber de colaboración que, según el Tribunal Constitucional, es inherente al sistema autonómico y a las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas. El método de trabajo de la Unión Europea ha desarrollado ampliamente programas de recogida, intercambio y distribución de información aportada por los Estados y que, por coherencia, debieran incorporarse al ámbito interno español.

La principal herramienta de intervención es avanzar hacia el establecimiento de sistemas de información compartidos. La base del diseño en cada ámbito sectorial de un sistema de información de estas características es asumir la necesidad de compartir y facilitar a todos los niveles de gobierno o sectores afectados el acceso a la información que necesitan para la toma de decisiones y el ejercicio de sus competencias. Por ello, un aspecto fundamental es tener presente que un sistema de información es algo más que una simple agregación de datos de orígenes diversos y de carácter descriptivo. La finalidad de un sistema de información es proporcionar información útil para el seguimiento y evaluación de las políticas y servicios públicos y para fundamentar los procesos de adopción de decisiones sobre la base de información de calidad.

La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público amplía las previsiones que en esta materia efectúa la Ley 30/92. Así, en el ámbito de la colaboración se extiende la obligación de facilitar información a otras administraciones a aquella que sea necesaria para que los ciudadanos puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia. Dentro de las técnicas de colaboración se contempla la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa «que permitan disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional». También se incluye, entre las funciones a asumir por las conferencias sectoriales, el establecimiento de sistemas de intercambio de información, especialmente de contenido estadístico.

Las medidas contempladas por la Subcomisión de Duplicidades se orientan a la racionalización de observatorios sectoriales (en el ámbito de la inmigración, racismo y xenofobia, turismo, sociedad de la información, juventud o infancia), a la interconexión o integración de registros (centros educativos no universitarios, universitarios, bienes de interés cultural, entre otros), a la generación de bases de datos comunes (ayudas y financiación para la pyme, prestaciones sociales públicas, portal único de empleo, por ejemplo) y a la eliminación de duplicidades en estudios de opinión, tan-to entre el Estado y las comunidades autónomas como en el seno de la Administración General del Estado.

Finalmente y por lo que atañe a las disfunciones que se producen en la gestión de políticas y servicios públicos, la principal herramienta es el avance hacia una gestión más integrada en los ámbitos donde concurren competencias sectoriales y/o territoriales. Se trata, en definitiva, de extender la práctica de la cooperación también a la ejecución de las políticas.

Una gestión integrada es, al mismo tiempo, una gestión más pegada al territorio, en la que los enfoques temático-sectoriales deben integrarse en enfoques holísticos del territorio a gestionar. En última instancia, esta práctica integradora apuntaría a un gobierno cooperativo con todas las administraciones competentes.

Algunas medidas que permitirían resolver muchas de las disfunciones que se dan en este ámbito son:

— La regulación de los términos y condiciones de creación de estructuras permanentes de gestión conjunta, especialmente los consorcios administrativos. — El fomento de la participación de las diferentes Administraciones públicas en organismos administrativos ajenos o en órganos colegiados adscritos a otras administraciones en los que se debatan temas de interés compartido o que afecten a sus competencias. — La regulación de las encomiendas de gestión de manera más amplia y precisa. — La definición de procedimientos integrados y gestionados por un gestor único, papel que debería recaer en la administración de «final de tubería», es decir en quién cierra el procedimiento administrativo correspondiente, en el caso de actividades que requieran más de una autorización de órganos correspondientes a varias administraciones, o de procedimientos participados cuando en un procedimiento intervienen dos administraciones en el ejercicio de sus respectivas competencias. — La promoción del establecimiento de estándares técnicos y la acción conjunta en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas con la finalidad de lograr la integración de actos parciales en el sistema general.

Son muy numerosas las medidas que se proponen en esta materia por cora, medidas que van desde el uso compartido de recursos tecnológicos y otros instrumentos de gestión, pasando por la integración de estructuras en diversos ámbitos materiales, planes de inspección conjuntos o la racionalización en la prestación de diversos servicios.

Para finalizar este breve repaso sobre las disfunciones existentes en el Estado Autonómico y las alternativas de solución, una primera cuestión es que todavía es pronto para evaluar la eficacia de las distintas medidas adoptadas para resolver las disfunciones diagnosticadas en materia de cooperación, adopción conjunta de decisiones, sistemas de información y gestión de políticas y servicios públicos. Es necesario que transcurra un mínimo de tiempo que permita su total implantación y muchas de ellas se encuentran en fases iniciales, sin un recorrido suficiente que permita la evaluación de sus resultados. Sin embargo, es preciso señalar que la evaluación de todas ellas, es necesaria, entre otras razones, para abordar rediseños o generar nuevas alternativas que permitan resolver los problemas detectados.

Una segunda cuestión es que el ejercicio que se ha realizado a través de cora, que ha supuesto un importante esfuerzo de diagnóstico y tratamiento, aunque implique medidas de carácter sectorial, tiene un carácter marcadamente transversal, como lo son los grupos de disfunciones sobre las que actúan las medidas. Por eso, en el futuro, será necesario complementar este trabajo con diagnósticos sectoriales. Sin ellos no sería posible la elaboración de un mapa completo de las disfunciones existentes en el Estado Autonómico y solo sobre la base de un diagnóstico completo de los problemas existentes en cada sector de política pública será posible la búsqueda consensuada de soluciones.

Y la tercera cuestión es que debemos acostumbrarnos a que este es un ejercicio que deberemos realizar periódicamente, como lo hacen otros estados de características similares a las nuestras. Además es muy importante desdramatizar: ni nuestro modelo es especialmente propenso a padecer disfunciones ni las que hemos podido diagnosticar son muy diferentes de las que padecen otros estados compuestos y unitarios. También compartimos con todos ellos las causas que las generan. De lo que se trata es de corregir tales disfunciones y mejorar la capacidad de todos los niveles del gobierno y del Estado en su conjunto para afrontar los nuevos retos a los que España y sus ciudadanos se enfrentan. Y para ello tan solo es necesario que todos compartamos la voluntad de resolver los problemas. •

La Constitución de 1978 realizó un cambio drástico del sistema político en España.

Desde el punto de vista de la organización política y territorial se optó por una opción original, en el panorama del derecho comparado, como es el Estado de las autonomías. Lo que ha dado en denominarse por nuestra jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina el «estado compuesto» refleja la pluralidad de normas producidas tanto por el estado central como por los parlamentos y las administraciones autonómicas y las necesarias relaciones que se establecen entre ellos.

La Constitución española, que contiene todos los elementos esenciales de un estado descentralizado, no define de manera precisa los términos de la organización territorial del Estado que ella misma posibilita, puesto que se trata de un modelo abierto. Ni describe los elementos de coordinación y cooperación que se han ido desarrollando desde su aprobación y que han ido surgiendo y perfeccionándose durante la vigencia del Estado autonómico, contribuyendo a cerrar el sistema de relación entre las administraciones públicas que coexisten en el Estado.

Con un diseño constitucional de distribución de competencias ciertamente complejo de articular en la práctica, los instrumentos cooperativos y de participación han resultado esenciales para el correcto funcionamiento de un Estado compuesto, como es el Estado español, pues el reparto competencial alumbrado por la Constitución no resulta suficiente para garantizar un ejercicio eficaz de las respectivas competencias que han ido asumiendo las Administraciones territoriales desde su aprobación.

En efecto, la distribución territorial del poder en el Estado autonómico basada en el principio de competencia, determina que el ejercicio de aquellas se realice por la instancia territorial que la tiene atribuida. Pero esta realidad constitucional necesita, atendiendo a las competencias que el bloque de constitucionalidad atribuye a cada instancia territorial, de una articulación más allá de los límites estrictos derivados del alcance de los títulos competenciales.

Se trata, en suma, de articular los principios de colaboración, cooperación y coordinación orientando el funcionamiento del Estado autonómico a la obtención de resultados partiendo de la distribución competencial, unido al desarrollo de una cultura de la colaboración a partir de la lealtad constitucional.

En este contexto, el papel del Tribunal Constitucional a lo largo de más de tres décadas ha sido decisivo para contribuir a articular el adecuado funcionamiento del Estado de las autonomías y para el buen desarrollo e interpretación de nuestro derecho constitucional.

Sentado este planteamiento general, la dinámica del Estado autonómico sin embargo ha experimentado importantes acontecimientos en la época reciente que han obligado, en lo que a las relaciones entre las Administraciones Públicas se refiere, a realizar una profunda reflexión y a la necesidad de abordar un planteamiento de reforma, que permita actualizar estas técnicas de relación de forma que permita atender a las nuevas circunstancias.

En efecto, numerosas han sido las causas que han obligado a abordar este cometido, comenzando por la crisis económica —y por consecuencia, social e institucional— que ha vivido nuestro país desde el año 2008.

Situación de recesión que ha impuesto la necesidad de introducir en la esfera de actuación de las Administraciones Públicas nuevos elementos que vengan a condicionar las tradicionales formas y técnicas de relación interadministrativa que hasta el momento se venían utilizando.

Un hito fundamental en este sentido fue, por acuerdo de los dos partidos políticos mayoritarios, la elevación a rango constitucional de los postulados de la estabilidad presupuestaria y de la consolidación fiscal, que se materializaría en la reforma del artículo 135 de la Constitución. Y que posteriormente se concretaría en una multitud de medidas normativas y administrativas, cuyo principal exponente fue la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Así, la exigencia de aplicar una política económica basada en la consolidación fiscal —concretada en la eliminación del déficit público estructural y la reducción de la deuda pública—, acompañada de las reformas estructurales necesarias, ha sido un elemento fundamental que ha presidido la actuación de los tres niveles de la Administración Pública, y que necesariamente han variado sustancialmente la forma de relacionarse entre ellas.

Pero, además, otros elementos —también derivados en mayor o menor medida de esa recesión— han aparecido en el ámbito de relación interadministrativa, introduciendo nuevos factores que necesariamente han de tenerse ya en cuenta. Entre ellos ha de mencionarse necesariamente una extraordinaria producción normativa del Estado y de las comunidades autónomas con el fin de tratar de corregir los efectos nocivos de esa crisis, sobre todo en el ámbito de los derechos sociales, pero que en muchas ocasiones no se ha llevado a cabo con la adecuada coordinación que debe existir en el ámbito de actuación de cada Administración. También es de destacar la proliferación de numerosos gobiernos de coalición y la concurrencia de nuevos partidos emergentes desde las últimas elecciones locales y autonómicas; que si bien supone la introducción de nuevos actores y planteamientos en un panorama más bien político, necesariamente incidirá en la forma en que a partir de ahora habrán de relacionarse las Administraciones Públicas. O finalmente, la introducción de nuevos conceptos como la transparencia y la participación ciudadana en la práctica administrativa española, que también necesariamente condicionarán estas relaciones interadministrativas.

En definitiva, asistimos en los últimos tiempos a la aparición de nuevos elementos que inciden esencialmente en la realidad interadministrativa y que, en consecuencia, van a influir decisivamente en la forma de relacionarse las distintas Administraciones Públicas.

LA SITUACIÓN RELACIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. DE LOS PACTOS DE 1992 A LAS PROPUESTAS DEL INFORME CORA

El 28 de febrero de 1992 el Gobierno de la Nación, el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular suscribían en el Palacio de la Moncloa los Acuerdos Autonómicos. Y se iniciaba así un proceso dirigido a configurar de modo estable la arquitectura autonómica de España para las próximas décadas.

La articulación y perfeccionamiento del Estado Autonómico recogida en dichos acuerdos se sustentaba en dos pilares fundamentales.

Por una parte, en síntesis, equiparar el techo competencial de las cc.aa. del artículo 143 de la CE y con las del 151. Este objetivo se consiguió plenamente y se incorporó a nuestro derecho positivo.

Por otra parte, el desarrollo del principio de colaboración, planteando y comprometiendo soluciones análogas a las que hoy se proponen y entonces no se cumplieron, quizá por no incorporar estos acuerdos a la ley.

Este segundo aspecto del desarrollo del principio de colaboración constaba de dos partes: una general con compromisos transversales de desarrollo del principio de colaboración, que hoy sigue siendo de gran interés, a través esencialmente de las conferencias sectoriales. Y otra parte especial, con compromisos y fijación de prioridades para cada conferencia sectorial, hoy superada en cuanto a los objetivos identificados, pero no en cuanto a la idea de una planificación sectorial aprobada caso a caso.

Y como consecuencia de todo ello, se establecieron determinadas previsiones y procedimientos dirigidos a:

— Introducir mecanismos de cooperación que posibiliten una toma de decisiones por las partes, cuyo alcance sería el que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia.

— Propiciar la participación de las comunidades autónomas en la articulación de políticas generales, introduciendo técnicas de planificación y programación conjunta en todos aquellos sectores en los que converjan competencias del Estado y de las comunidades autónomas.

— Impulsar el examen de proyectos estatales que afecten a las comunidades autónomas o de aquellos que siendo de las comunidades autónomas excedan de su propio o exclusivo interés, permitiendo el contraste, la información y el intercambio de puntos de vista sobre iniciativas y políticas particulares.

— Concretar mecanismos para diseñar y proyectar acciones comunes incluyendo, en aquellos supuestos que así lo precisen, el régimen de financiación de las mismas y criterios para evaluar el cumplimiento de los compromisos.

Y en otro orden, se estableció igualmente que el desarrollo de la cooperación a través de las relaciones multilaterales se complementará con la existencia de relaciones bilaterales de cooperación, dándole pleno sentido al principio de cooperación en la medida que, mediante el desarrollo de los instrumentos multilaterales, no se pueda dar respuesta a los asuntos específicos de cada comunidad autónoma.

Pues bien, en términos análogos a dichos acuerdos se expresó el informe final de la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas (cora), poniendo de manifiesto que en los últimos veinte años las conclusiones a las que llegaron aquellos no han sido objeto de desarrollo en derecho positivo, de manera que en la actualidad difícilmente se distingue entre los supuestos en que se actúan competencias de coordinación o de cooperación y no se distingue entre ámbitos materiales competenciales.

En efecto, la CORA, por su parte, recoge en buena medida el diagnóstico de situación que la aeval puso de manifiesto en su informe sobre «La eficacia de la acción pública en el Estado Autonómico: diagnóstico y propuestas de mejora», de 4 de marzo de 2011, identificando algunas ineficiencias propias del Estado Autonómico. Entre las que afectan directa o indirectamente al sistema de relación interadministrativa pueden señalarse las siguientes:

— En el ámbito de la adopción de decisiones y del diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, se destaca la carencia de procesos de planificación compartidos o integrados.

— En el ámbito de la cooperación, las ineficiencias que se producen no radican en la inexistencia o insuficiencia de los instrumentos de cooperación existentes (ya que existen múltiples órganos de cooperación a nivel político), sino en el uso y funcionamiento de los mismos (ausencia de procedimientos participativos, comunes o de cooperación más administrativa que política).

— En relación con la actuación administrativa orientada a ciudadanos y empresas, se observan problemas derivados de la falta o insuficiente desarrollo de sistemas de información compartidos para la gestión de políticas públicas o dificultades en la interoperabilidad de las distintas aplicaciones diseñadas por las cc.aa.

Pues bien, para dar respuesta a tales desafíos, la cora determinó como mecanismos de evitación de solapamientos los siguientes:

a) Toma de decisiones conjunta: planificación. Resulta esencial la toma conjunta de decisiones entre el Estado y las comunidades autónomas.

b) Potenciación de los órganos de cooperación.

c) Mayor transparencia en la financiación de las políticas públicas.

d) Establecimiento o mejora de los sistemas de información compartidos.

PROPUESTAS DE MEJORA EN LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS. EL PROYECTO DE LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Tomando como referencia el marco expuesto y atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional que disciplina los principios propios de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas (coordinación como poder, colaboración como deber y cooperación como querer), se planteó la conveniencia de actualizar y adaptar a la realidad vigente la dinámica de esas relaciones interadministrativas.

Para abordar tal cometido, las propuestas que se elaboraron pueden sintetizarse del siguiente modo:

— El desarrollo del principio de cooperación exigiría, a diferencia de lo que se había hecho hasta ahora, regular jurídicamente las relaciones interadministrativas a fin de posibilitar el desarrollo efectivo de la cultura de la cooperación.

— Este desarrollo jurídico precisaría en primer lugar de un marco conceptual y terminológico claro. — Sería necesario regular más prolijamente las conferencias sectoriales. En efecto, tanto la cora como los pactos de 1992 plantearon claramente que en las conferencias sectoriales de materias competenciales compartidas habrían de negociarse y alcanzarse grandes acuerdos sectoriales por los resultados pretendidos, que luego las partes implementarán de acuerdo con sus competencias. Este objetivo y esta forma de funcionamiento deberían aclararse en la ley, y facilitarse un marco institucional adecuado para el acuerdo.

— Convendría también actualizar, aunque en menor medida, el marco de la cooperación bilateral, y regular la cooperación claramente en sus distintos niveles y técnicas orgánicas y funcionales.

— Esta regulación de los mecanismos de cooperación territorial orgánica y de su necesaria planificación precisa, y esto es lo más novedoso de la propuesta, incentivos claros al establecimiento de planes y programas conjuntos y de marcos de cooperación reforzada.

Pues bien, tales propuestas se han incorporado, en mayor o menor medida, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. En particular, dicha Ley dedica el Capítulo VI del Título Preliminar (artículos 47 a 53) a la regulación de los convenios de colaboración, y todo el Título III (artículos 140 a 158) a las relaciones interadministrativas, definiendo sus principios generales, estableciendo los respectivos ámbitos y técnicas de colaboración y cooperación, para referirse finalmente a las relaciones electrónicas entre las Administraciones.

Y por tanto, como principales novedades podemos señalar las siguientes:

1. Convenios.

Se regulan los convenios en la línea prevista en el Dicta-men 878 del Tribunal de Cuentas, de 30 de noviembre, de 2010, que recomendaba la sistematización de su marco legal y su tipología y el establecimiento de los requisitos para su validez, así como la obligación de remisión al Tribunal de Cuentas.

Así, se desarrolla especialmente un régimen jurídico completo, orientado a una gestión más eficiente de los recursos, se acota su contenido mínimo, validez, duración, se regula su extinción y sus efectos y su control por el Tribunal de Cuentas.

2. Conferencia de presidentes.

Se regula más exhaustivamente la conferencia de presidentes, las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales de cooperación, cuya continuidad futura exige una mayor formalización.

3. Conferencias sectoriales.

La regulación del funcionamiento de las conferencias sectoriales se refiere a la convocatoria, al quórum y a la fijación del orden del día. La regulación prevista tiene un contenido de mínimos al considerarse que el texto legal no debe agotar las posibilidades de regulación de desarrollo y así respetar la capacidad autoorganizativa de cada conferencia sectorial.

Se aclara que las conferencias sectoriales podrán adoptar recomendaciones, que implican el compromiso de quienes hayan votado a favor a orientar sus actuaciones en esa materia en el sentido acordado, con la obligación de motivar su no seguimiento; y acuerdos, que podrán adoptar la forma de planes conjuntos, que serán de obligado cumplimiento para todos los miembros no discrepantes, y que serán exigibles ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acuerdo será obligatorio para todas las Administraciones de la conferencia sectorial.

Se prevé el posible funcionamiento electrónico de estos órganos.

Dentro de las funciones de las conferencias sectoriales destaca como novedad la de ser informadas sobre anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable. Con ello se pretende potenciar la planificación conjunta y evitar la aparición de duplicidades.

La regulación de las comisiones sectoriales y grupos de trabajo, supone otro paso relevante en la institucionalización de los órganos de cooperación. Con esta finalidad se diferencian entre comisiones y grupos de trabajo, de diferente composición, especialización y continuidad.

4. Comisiones bilaterales de cooperación.

Mediante la nueva regulación se adapta la normativa general a las previsiones que sobre estos órganos se contienen en los nuevos Estatutos de Autonomía reformados desde 2006.

Como una previsión de posible uso en casos específicos se prevé la existencia de órganos especiales de cooperación formados por representantes de distintos niveles administrativos, denominados Comisiones Territoriales de Cooperación. La finalidad de este precepto es prever una respuesta para aquellos casos en los que se considere necesario crear estos instrumentos, en los que participen representantes de distintas Administraciones para atender situaciones puntuales y localizadas en espacios determinados. Se trata de una previsión genérica de una forma de cooperación de cercanía.

5. Técnicas de colaboración.

Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colaboración: la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información; el deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias y cualquier otra prevista en la ley.

No obstante, el deber de colaboración al que están sometidas las Administraciones Públicas se ejercerá con sometimiento a lo establecido en la normativa específica aplicable.

Se da también respuesta legal a las interrelaciones competenciales que se han venido desarrollando durante los últimos años, propiciando la creación voluntaria de servicios integrados o complementarios, en los que cada Administración tenga en cuenta las competencias de otras Administraciones públicas y conozca sus proyectos de actuación para mejorar la eficacia de todo el sistema administrativo.

6. Relaciones electrónicas.

El Capítulo IV de ese Título III, de relaciones electrónicas entre Administraciones, sistematiza gran parte de las reglas hasta ahora previstas en la Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre transmisión de datos entre Administraciones Públicas, que se refieren al Esquema Nacional de Interoperabilidad y de Seguridad, la reutilización de sistemas y de aplicaciones propiedad de la Administración y transferencia de tecnología entre Administraciones.

Se regulan todas las cuestiones relacionadas con la vinculación de los sistemas informáticos y bases de datos de las Administraciones Públicas, que deben ser recíprocamente accesibles y posibilitar la transmisión automática de las informaciones y datos que contienen, con la reutilización y reaprovechamiento por las restantes de los desarrollos y soluciones técnicas implementadas por una determinada Administración y con los requisitos y medidas de interoperabilidad y ciber seguridad que han de cumplir todas ellas.

Parte de estas cuestiones está actualmente regulada en diversas normas, entre otras la citada Ley 11/2007, de 22 de junio, y resulta aconsejable completarlas, mejorarlas e incorporarlas a esta ley omnicomprensiva de todos los aspectos organizativos básicos de las Administraciones Públicas.

7. Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación.

Se crea un Registro electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación, con efecto constitutivo, de forma que pueda ser de general conocimiento, de forma fiable, la información relativa a los órganos de cooperación y coordinación en los que participa la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, y qué convenios hay en vigor en cada momento. •

 

¿CAMBIAMOS DE CASA?

La televisión canadiense emite un programa, con formato reality, en el que un agente de la propiedad inmobiliaria compite con una decoradora de interiores en convencer a una familia. La oferta del agente consiste en cambiar de casa de modo que con el producto de la venta de su actual casa y un presupuesto cerrado puedan comprar una nueva casa que se ajuste mejor a las necesidades de la familia. Por otra parte, la decoradora lleva a cabo una reforma del hogar con el mismo presupuesto. Al final del episodio y viendo las reformas deben decidir, bien cambiar de casa, bien permanecer en la misma.

Por abrumadora mayoría, las familias optan por quedarse en su casa.

Los últimos años se han caracterizado por innumerables ofertas de cambiar nuestra casa España por otra distinta. La organización territorial incluida la independencia de una parte del Estado, la supresión de las diputaciones, el Senado, la Monarquía… son muchas de las instituciones debatidas una y otra vez. Afortunadamente, el debate no ha impedido que el Gobierno haya asumido el desafío de dotarnos de un mejor hogar, llevando a cabo reformas que si bien no ocupan grandes titulares, ni levantan pasiones, sí nos dotan de una mejor vivienda. En eso debiera consistir la labor de un Gobierno, en un esfuerzo mantenido de mejorar la Administración.

Entre las muchas reformas destacan dos leyes, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Dos leyes que la mayoría de los ciudadanos ignoran pese a que rigen sus relaciones con la Administración Pública. Son normas para «iniciados» pero de su diseño depende buena parte de la percepción social de la Administración Pública. En ambas leyes aparece como un objetivo destacado la Administración electrónica.

DE UNA SOCIEDAD DIGITAL A UNA ADMINISTRACIÓN DIGITAL

¿Podría no ser la Administración digital? No. La Constitución atribuye a la Administración Pública el servicio a los intereses generales de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia. Difícilmente se puede servir eficazmente a una sociedad digital sin una Administración Pública digital.

Es una evidencia que la sociedad española se ha «enganchado» a las nuevas tecnologías. Tanto los particulares como las empresas están altamente digitalizados. El ine muestra en su estadística de 2014 que el 74,4% de los hogares dispone de conexión a Internet (Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares, tic-h 2014). En cuanto al tipo de conexión a Internet, el 73% de los hogares (casi 11,7 millones) utiliza banda ancha (adsl, red de cable…), lo que supone un incremento de casi 800.000 hogares respecto al año anterior y por vez primera, el principal tipo de conexión a Internet por banda ancha es la conexión móvil a través de un dispositivo de mano. Un presente que sin duda se superará por las próximas generaciones. Así, el uso de ordenador entre los menores de 14 años alcanza actualmente el 93,8% y el 92,0% utiliza Internet.

Por otra parte, las empresas operan en red usando la tecnología como herramienta imprescindible. En el primer trimestre de 2014, el 98,3% de las empresas españolas de diez o más empleados dispone de conexión a Internet. Y el 91,1% interactuó a través de Internet con las Administraciones Públicas durante 2013. El volumen de negocio generado por las ventas de comercio electrónico alcanzó el 15,1% del total de ventas durante 2013, un 6,7% superior al del 2012.

Un buen ejemplo del avance tecnológico ha tenido lugar en virtud de la Ley de Factura Electrónica, que obliga a las personas jurídicas a facturar electrónicamente a las Administraciones Públicas. En la primera mitad del primer año de vigencia de esta ley se han presentado casi dos millones de facturas, lo que supone un notable ahorro de costes de gestión, eficiencias y, sobre todo, mayor rigor en la actuación de las Administraciones Públicas.

Siguiendo con nuestra casa España, necesitamos un hogar que pueda integrar los avances tecnológicos venideros, sin que las leyes supongan una barrera al avance. Necesitamos una casa digital.

NO ES CUESTIÓN DE MODAS O TENDENCIAS. LA ERA DIGITAL VIENE A QUEDARSE Y ES UN FACTOR DE CRECIMIENTO

Tradicionalmente, el crecimiento económico se ha fundamentado en el capital y en el trabajo, pero desde finales del siglo pasado aparecen estudios económicos que introducen un nuevo factor: la tecnología.

Tanto la ocde como la Harvard Kennedy School of Government cuantifican el impacto de la tecnología en el pib, señalando que la tecnología digital es, junto con el capital y el trabajo, la palanca del desarrollo de las economías avanzadas. Buena prueba de ello es que las sociedades más tecnológicas son, en términos económicos, las más avanzadas. Por ello la digitalización del procedimiento administrativo, además de conseguir un procedimiento rápido, ágil y flexible, tiene un innegable impacto positivo en la economía de España, considerando no solo la Administración Pública como una unidad más de producción, sino también como motor de arrastre, al tirar del resto de sectores.

En particular, la negrita es nuestra, «The study confirms that ict has a significant impact on economic growth. First, the accumulation in ict capital stock is a significant determinant of the variation in output growth across economies. Second, ict is superior to Non-ict in enhancing the efficiency of output growth: for given levels of growth in labor and capital inputs, a higher level of ict capital stock per capita allows a typical economy to achieve a higher output growth rate».

La Administración digital no solo nos hará una vida más fácil, sino que será un elemento estructural que operará como palanca de crecimiento, generando un efecto multiplicador respecto del capital y los recursos humanos.

PRINCIPALES DESAFÍOS

La superación de la separación

En el informe cora se recogían entre sus objetivos la integración de las normas de procedimiento administrativo y de las reglas que gobiernan la relación de los ciudadanos con las Administraciones por medios electrónicos en una sola ley. Hasta ahora coexistían la Ley 30/1992, que regula el procedimiento administrativo, junto con la Ley 11/2007 dedicada a las especialidades del acceso electrónico a los servicios públicos. Esta dualidad ha generado dudas por el solo hecho de su existencia. El ciudadano debía cohonestar ambas normas; cuestiones como la validez de los documentos y validez de sus copias, medios de identificación, cómputo de plazos, formas de presentación de solicitudes, debían analizarse en una y otra norma.

A la doble comprobación se añadía el distinto diseño de cada ley, la primera, la de procedimiento, troncal y más jurídica; la segunda, de acceso electrónico, complementaria y más técnica.

La suma de las dos leyes no ha sido una tarea fácil. En primer lugar, parte de su texto debía integrarse en la Ley de régimen jurídico del sector público y parte en la de procedimiento. En segundo, lugar la integración exigía la revisión del lenguaje, de modo, que sin perder su carácter técnico, debía adaptarse a un lenguaje más jurídico; por último, la fusión no podía limitarse a un reparto o diseminación de artículos, era preciso avanzar en una visión global. «Ya puestos», nos ponemos a la «última».

Elevar el suelo al techo

Con la meta de avanzar en la integración de las leyes, pronto se acuñó un leitmotiv en los grupos de trabajo, que se resumió en una consigna: que las mejores prácticas de hoy sean el suelo de la reforma y que el techo no lo pongamos nosotros sino el desarrollo tecnológico. Con esta premisa, en el texto se generalizan prácticas de éxito como son los sistemas de identificación por claves concertadas, la extensión de la obligación de comunicarse electrónicamente con la Administración a las personas jurídicas, la existencia de puntos comunes de acceso, la generalización del principio de eficiencia, el registro electrónico de apoderamientos, pieza clave para las empresas, los avisos a dispositivos móviles, el uso del sello electrónico, el escaneo seguro de documentos, y su tramitación y archivo íntegramente electrónicos…

Pero junto a las mejores prácticas que han operado como base, era necesario dejar espacio a mejoras futuras. En este punto las leyes admiten extensiones vía reglamento, como sucede respecto de los sujetos obligados, o respecto de los sistemas de identificación y firma electrónica, supuestos estos en los que se puede ampliar los sistemas relacionados sin necesidad de modificar la ley.

Identificación y firma

La Administración Pública debe tener una puerta fácil de abrir. Interactuar con la Administración debe ser igual de fácil que hacerlo con otros sujetos. En las relaciones cotidianas no nos vemos en la obligación de ir firmando cada manifestación que hacemos, faltaría más. Basta con acreditar quiénes somos; basta con identificarnos. Hasta ahora el Derecho administrativo exigía, en particular en las relaciones electrónicas, la firma de las actuaciones del particular de modo que tenían que usarse certificados que acreditaran no solo quién se es, sino que se consiente lo que se hace. La reforma de las leyes administrativas da un paso adelante al diferenciar entre identificación y firma.

La identificación se configura como comprobación del nombre y apellidos o razón social de la persona que interviene. La firma permite además acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. La identificación de una persona no supone su firma, pero toda firma supone la identificación de una persona. Quien puede lo más, puede lo menos.

Con carácter general será suficiente la identificación, solo las actuaciones de mayor intensidad requerirán firma. Para identificarse o firmar se fija con carácter básico, para todas las Administraciones Públicas, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma. No se ha dejado a cada Administración la determinación de los sistemas de identificación y firma. De haberlo hecho, nos hubiéramos encontrado en cada «habitación» de la casa un tipo de «clavija» distinto, con los costes y disfunciones que ello genera.

En particular, se admitirán como sistemas de firma: sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basadas en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, entendiéndose admitidos en esta categoría tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico, así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación: cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.

Tanto los sistemas de identificación como los sistemas de firma previstos en estas leyes son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea, ya que tienen amparo en el Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/ce.

Al igual que sucede con el ciudadano, la Administración también debe identificarse y firmar sus actuaciones. Por ello la ley, en este caso de régimen jurídico del sector público, también regula la identificación y firma de la Administración, la otra parte de la relación. En efecto, se introduce la definición de Portal de Internet y sede electrónica para permitir la identificación de la Administración, de modo que lo que aparece en los citados sitios se considera que procede de la Administración. Además, se regula con detalle la firma y/o el sello para constatar la voluntad de la Administración en los distintos documentos que elabora.

COLECTIVOS OBLIGADOS

Hay cambios que deben imponerse… Hasta ahora con carácter general el acceso electrónico a la Administración Pública se ha configurado como un derecho; lógico en una situación en la que el desarrollo de la Administración digital era incipiente. Sucesivamente se ha ido, caso a caso, imponiendo, generalmente por vía reglamentaria, la obligación de comunicarse electrónicamente a determinados colectivos para determinadas actuaciones. Esta expansión de la obligación se ha producido ante la Administración Tributaria y la Seguridad Social, donde actualmente los empresarios están obligados a comunicarse electrónicamente con la Administración. Más recientemente la Administración ha impuesto a la mayoría de sus proveedores la obligación de facturar electrónicamente. Todos estos supuestos son casos de éxito, y se analizan por los países de nuestro entorno como modelos de buenas prácticas. Esta experiencia de éxito justifica la extensión de la obligación no solo a estos ámbitos sino a todas las relaciones con las Administraciones. Disponiendo los empresarios de medios y experiencia suficiente en las relaciones electrónicas con determinadas Administraciones era aconsejable utilizar el conocimiento adquirido por ellos para relacionarse, a partir de ahora, de esta forma con todas las Administraciones, y no solo con la Tributaria o con la Seguridad Social.

La ley dispone que estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y los empleados públicos de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas por razón de su condición de empleado público.

Las personas físicas podrán seguir relacionándose presencialmente con la Administración Pública al quedar fuera de la obligación mencionada. De modo que podrán seguir identificándose como hasta ahora, pudiendo aportar documentación en papel. ¿Pero el objetivo no era que no hubiera papel? Sí, pero ha de ser la Administración la que convierta el papel en un documento electrónico, para lo cual las oficinas administrativas deberán digitalizar los documentos, expidiendo copias tanto en papel como en formato electrónico de los documentos presentados. De este modo se conseguirá un verdadero procedimiento electrónico, convirtiendo el papel en documentos digitales.

A su vez caben dos ampliaciones más de la obligación de relacionarse electrónicamente, en primer lugar reglamentariamente, podrá ampliarse para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. De este modo un determinado procedimiento podrá ser íntegramente electrónico para determinadas personas.

Además, se permite exigir que determinados documentos deban ser presentados por todos necesariamente de forma electrónica. De modo que la ampliación a la comunicación electrónica puede ser no solo para determinados procedimientos, sino también para determinados documentos o trámites. Así, puede suceder que respecto de un procedimiento, como los de solicitud de ayudas, se exija que se tramite todo él electrónicamente o bien que un determinado documento, como un certificado, deba ser remitido de modo electrónico.

CUESTIÓN DE UBICACIÓN

Una Administración digital está en todas partes. Con esta idea el proyecto permite que la presentación de escritos y solicitudes pueda tener lugar a través de un solo portal de entrada y ante cualquier ventanilla. Frente al régimen anterior de presentación de documentos, en el que la admisión de los escritos ante una Administración distinta a la destinataria dependía de que hubiera un convenio o estuviese previsto legalmente, a partir de la modificación normativa toda Administración Pública debe admitir los escritos o solicitudes aun cuando no sean las destinatarias de tales documentos. Así, habrá tantas «ventanillas» cuantas oficinas administrativas haya, ganándose con ello en proximidad a los ciudadanos. La admisión de documentos en cualesquiera oficinas no solo será electrónica sino también presencial.

Esta revolución exige que los registros electrónicos de cada Administración deban ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en cualquiera de los registros. A la postre, todas y cada una de las habitaciones deben compartir la red.

DEL PAPEL AL DOCUMENTO ELECTRÓNICO

En un enfoque dinámico del procedimiento administrativo se pueden ver tanto documentos que acceden a ella como documentos que emite la Administración. Los que entran y los que salen. Unos y otros deben ser electrónicos.

Para hacer real el objetivo de una Administración electrónica ha sido preciso regular la digitalización de todo documento que accede a la Administración, de manera que los registros no solo tengan obligación de dar entrada a los documentos sino que además deban digitalizarlos, transformándolos en digital, asistiendo a las personas físicas en esta tarea. Con este propósito, los anteriormente denominados «Registros» pasan a ser «Oficinas de asistencia en materia de registros».

Al mismo tiempo todo documento que elabore la Administración será electrónico, con independencia de que se entregue una copia en papel. Para posibilitar el reconocimiento de la autenticidad de los documentos por los destinatarios se incorporan a las copias en papel códigos electrónicos, visibles, que permitan contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos.

LAS NOTIFICACIONES

Retomando el carácter dinámico de la relación jurídica, concluimos con otra de las cuestiones que han sido afectadas por la reforma, las notificaciones. Dejando a un lado los sujetos obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones, que obligatoriamente recibirán las notificaciones de modo electrónico, nos encontramos con las personas físicas. A las personas físicas se les seguirán notificando presencialmente, pero el proyecto recoge una serie de incentivos a la notificación electrónica.

Entre los incentivos está la posibilidad de facilitar una dirección de correo electrónico o la identificación de un dispositivo móvil, que habilitará a recibir un aviso de la notificación. Este aviso permitirá que quien no quiera desplazarse físicamente a una oficina de correos pueda voluntariamente acceder a las sedes electrónicas de la Administración a fin de poder notificarse. Es decir, siempre tendremos la opción de recibir la notificación de modo electrónico. No solo el aviso electrónico sino el aviso en papel permitirán la notificación electrónica al identificar los sitios donde poder hacerlo.

También se permite que las personas físicas manifiesten su adhesión a las notificaciones electrónicas, pudiendo darse de baja de este servicio en cualquier momento. Estas adhesiones no habrán de limitarse a un determinado procedimiento o Administración, ya que cabe que se dirijan a cualesquiera Administraciones y procedimientos. Igualmente existirá un Punto General de Acceso en el que podremos consultar si tenemos pendiente alguna notificación.

Finalmente aparece una novedad destacable en la notificación a través de la publicación; publicación que tiene lugar en los supuestos de notificación infructuosa. La publicación tendrá lugar necesariamente a través del Boletín Oficial del Estado, que ya es electrónico. La configuración actual del boe permite introducir sistemas de alertas que nos avisarán que no nos han podido localizar, y al mismo tiempo no tendremos la necesidad de recorrer todos y cada uno de los distintos diarios oficiales.

PAGAR

Por último, considerando que gran parte de las relaciones conllevan una obligación de pago, terminamos con la última fase de muchos procedimientos, el pago.

La Ley de Procedimiento no tenía ninguna mención o regulación sobre los medios de pago, pese a su importancia. Con el propósito de hacer real un procedimiento electrónico ha sido preciso reconocer el derecho a realizar el pago de modo electrónico. A tal fin se introduce con carácter preferente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, los siguientes medios electrónicos, tarjeta de crédito y débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria o cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. •

Durante los últimos años hemos asistido a profundos cambios en el funcionamiento de la Administración, tanto internamente como en su relación con los ciudadanos, consecuencia directa del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). Cambios caracterizados, en una primera fase, por el uso de estas tecnologías en la automatización y mejora del funcionamiento de los procesos internos de la Administración, en el convencimiento de que el ahorro derivado de la mejora de la eficiencia se trasladaría a los ciudadanos. Posteriormente, por la universalización de Internet y de las tecnologías asociadas, que ha propiciado el desarrollo de nuevos servicios y formas de relación con los ciudadanos y empresarios en un camino sin retorno hacia la Administración digital.

La confluencia de nuevas tendencias tecnológicas como son los llamados servicios en la nube (cloud computing), la aparición de dispositivos móviles cada vez más inteligentes, la generalización del uso de las redes sociales, la capacidad de análisis de grandes volúmenes de datos (big data) junto con la universalización del uso de Internet, han conformado un nuevo panorama en el que los ciudadanos han adquirido nuevos hábitos y expectativas en la utilización de los servicios digitales en su ocio, en su relación con las empresas y también con las Administraciones Públicas.

Todo este entorno supone un nuevo mundo de oportunidades, pero también de amenazas, que deben ser afrontadas desde un inicio generando en la Administración las sinergias necesarias para aprovechar el talento de las personas que conforman aquella, sumando los esfuerzos y recursos disponibles y diseñando una estrategia común para la transformación digital de la Administración, basada en las TIC y orientada a la generación de valor para los ciudadanos.

IMPULSO DE LA COMISIÓN PARA LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), aprobado por el Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, reconoce este papel fundamental de lasTIC y aconseja un tratamiento singular respecto a otros servicios comunes a fin de obtener el máximo de eficacia y de optimización de recursos y aprovechar las oportunidades que supone la actuación coordinada de acuerdo a una estrategia común.

El reconocimiento del papel de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la transformación de la Administración estaba ya recogido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que partía del reconocimiento del insuficiente desarrollo de la administración electrónica, y consideraba que la causa en buena medida se debía a que las previsiones de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tenían carácter facultativo. Es decir, que dejaban en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos podían, de modo efectivo o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que estas quisieran poner en pie los instrumentos necesarios para esa comunicación con la Administración. Por ello, la Ley 11/2007 pretendió dar el paso del «podrán» al «deberán».

Un buen uso de las TIC, eficiente e integrado, resulta también imprescindible para cumplir con los compromisos que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, establecen para la Administración.

NUEVO MODELO DE GOBERNANZA EN MATERIA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

A esta voluntad de constituir las tic como herramienta de vertebración de la mejora del funcionamiento de las Administraciones responde la creación de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Administración General del Estado, por Real Decreto 695/2013, de 20 de septiembre. La Dirección se configura, de acuerdo con su norma de creación, como un órgano específico, al más alto nivel, para impulsar y coordinar el necesario proceso de racionalización y transformación de las diversas facetas de la política de tecnologías de la información y de las comunicaciones en todo el ámbito del Sector Público Administrativo Estatal. En virtud del Real Decreto 802/2014, de 19 de septiembre, dicho órgano se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

El proceso de transformación que se encomienda a la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones supone revisar planteamientos organizativos vigentes, algunos de los cuales se ponen de manifiesto en el propio informe cora, entre ellos, la existencia de un elevado grado de atomización y un alto nivel de independencia y autonomía en la gestión de fondos y recursos TIC por parte de los diferentes órganos de la Administración Pública, siendo en cada uno de ellos donde se toman las decisiones de gastos e inversión, lo que ha dado lugar a una dispersión considerable de recursos y esfuerzos en materia TIC.

En la actualidad, existen en la AGE más de 160 unidades que actúan en el ámbito de las TIC con un alto nivel de autonomía. Esta larga trayectoria de estructuras y competencias en silos ha supuesto debilidades tan significativas como la dispersión de las decisiones TIC, la aplicación de diferentes criterios de contratación poco o nada coordinados, el insuficiente y desigual impulso de la transformación digital con diferentes grados de desconexión entre la gestión administrativa y las unidades TIC, o la incoherente coexistencia de infrautilización con redundancia de medios y servicios TIC.

Estas ineficiencias de gestión no podían resolverse con el modelo anterior, en el que la coordinación de las TIC en la AGE y sus organismos públicos se apoyaba en órganos colegiados de Administración electrónica sin capacidad ejecutiva sobre las unidades TIC y cuya actividad principal (en la mayoría de los ministerios) se centraba en la formalización de «la toma de decisiones en un contexto fragmentario y sin visión integral de las TIC».

Es por ello por lo que la cora plantea un nuevo modelo organizativo y de gobernanza para la gestión de las TIC en la Administración General del Estado y sus organismos públicos. Hasta el momento se ha acometido el segundo y está pendiente de materializarse el nuevo modelo organizativo.

El nuevo órgano superior de gobernanza es la Comisión de Estrategia TIC, en la que están representados todos los ministerios. Este órgano actuará de nexo de unión y alineamiento entre los objetivos y prioridades establecidas por el Gobierno y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para satisfacer las necesidades de la Administración. Entre sus principales funciones figura la elaboración y propuesta al Consejo de Ministros de la Estrategia TIC, declarar los medios y servicios TIC compartidos, declarar los proyectos de interés prioritario e informar anualmente al Consejo de Ministros del estado de transformación digital de la Administración.

Un factor esencial del nuevo modelo es la agilidad en la toma de decisiones. Por este motivo, la Comisión de Estrategia TIC cuenta con un comité ejecutivo de no más de diez miembros que se reunirá periódicamente para abordar cuestiones tácticas y estratégicas sobre las materias que le delegue la Comisión.

En este esquema, la Dirección TIC actúa como motor de la Estrategia TIC, proponiendo las medidas que deben configurarla, asegurando la ejecución de las mismas, bien directamente, bien a través de las unidades TIC departamentales.

Cada departamento cuenta con una Comisión Ministerial para la Administración Digital (CMAD) que tendrá que elaborar el plan de acción para la transformación digital del ministerio de acuerdo a la Estrategia TIC global y las directrices de la Dirección TIC. De su composición, a diferencia de las anteriores CMAE, serán los responsables de las unidades administrativas y los de las unidades TIC más relevantes, con el objeto de poder analizar de manera integral las necesidades departamentales y priorizarlas. Asimismo, tendrá que informar y remitir los proyectos de las disposiciones departamentales a la Dirección TIC para su informe, tanto desde el punto de vista de las oportunidades TIC como de su impacto en los recursos TIC.

La Dirección TIC dispone del Comité de Dirección TIC, formado por los responsables de las subdirecciones TIC de las subsecretarías y las unidades TIC más relevantes, como órgano de apoyo para la ejecución de la estrategia común.

PLAN ESTRATÉGICO DE TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y SERVICIOS COMPARTIDOS

Tras configurarse el nuevo modelo de gobernanza en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones, se identifican dos hitos esenciales y prioritarios que sirvan de guía para lograr la verdadera transformación digital de la Administración:

— Primero, orientar las actuaciones y líneas estratégicas en las TIC de forma que tengan como principal objetivo satisfacer las necesidades derivadas de la estrategia global del Gobierno y disponer de una planificación estratégica común para todas las unidades tic. El objetivo final es potenciar la Administración digital y las TIC como los instrumentos que permitan hacer sostenible el constante proceso de innovación y mejora en la calidad de los servicios ofrecidos por la Administración, e incrementar la productividad de los empleados públicos.

— Segundo, racionalizar el uso de los recursos informáticos de forma que se consiga una mayor eficiencia, proporcionando un ahorro sustancial de costes de todo tipo, objetivo de especial interés en un contexto de limitación presupuestaria. Ello será consecuencia de una mayor homogeneidad y simplicidad, mediante el uso de herramientas comunes y servicios compartidos, que facilite al ciudadano su relación con una Administración más facilitadora y asequible, una Administración digital al acceso de todos.

Desde el primer día, en la DTIC nos hemos puesto a trabajar en el cumplimiento de estos dos hitos.

La Estrategia TIC, que ya ha sido aprobada, determina los objetivos, principios y acciones para el desarrollo de la transformación digital de la Administración, que servirá de base a los ministerios para la elaboración de sus planes de acción sectoriales para la transformación digital. Este documento de Estrategia TIC, además, se ha alineado con el contenido del Proyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recientemente aprobado.

Los grandes objetivos estratégicos que se persiguen para lograr una efectiva Administración digital son los siguientes:

1. El primero es incrementar la productividad y eficacia del funcionamiento interno de la Administración.

En la actualidad, se da el caso en que el ciudadano puede iniciar un procedimiento a través de Internet, pero cuando su solicitud de inicio llega a la unidad administrativa receptora, esta la imprime y continúa la tramitación en papel hasta la resolución del procedimiento y posterior notificación.

La actuación administrativa automatizada ha de ser la vía preferente en la tramitación de expedientes administrativos, estableciéndose un límite temporal para la resolución de expedientes cuya tramitación completa e íntegra no requiera de una comprobación individual.

2. El segundo gran objetivo es hacer del canal digital el medio preferido por ciudadanos y empresas para relacionarse con la Administración.

Nuestro país posee una extensa oferta de servicios públicos digitales que hacen posible tanto a ciudadanos como a empresas realizar la práctica totalidad de sus trámites con la Administración por medios electrónicos. Sin embargo, según datos de Eurostat, hay que reconocer que el uso real de los servicios electrónicos es limitado, con solo un 32% de internautas que tramitan un procedimiento íntegramente online.

Los servicios públicos que prestamos a través de Internet han de ser integrales, independientemente de qué Administración Pública tenga la competencia y responsabilidad sobre cualquiera de las partes del servicio; han de ser diseñados en torno a las necesidades del ciudadano o el empleado público, haciéndoles siempre partícipes en su diseño y evaluación; en definitiva, han de ser servicios sencillos y fáciles de usar.

1. El tercer objetivo del plan es lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servicios TIC en el seno de la propia Administración.

2. El nuevo modelo de gobernanza de las TIC en la age sienta las bases para generar verdadera eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. La provisión de servicios de tecnologías de la información de forma compartida será la opción preferente para permitir alinear la calidad de los servicios prestados con la de las unidades tic más prestigiosas, hacer una asignación más eficiente de los recursos dedicados a los mismos y sacar el máximo partido de las economías de escala con el consiguiente ahorro de costes a la Administración.

1. El cuarto objetivo estratégico es la gestión corporativa inteligente del conocimiento, la información y los datos.

La información administrativa debe ser almacenada digitalmente por defecto para habilitar la apertura de los datos a la economía del país, facilitar el intercambio de información, capturar el conocimiento, permitir una mejor rendición de cuentas de la actividad administrativa y habilitar la toma de decisiones basadas en datos.

La agregación de información procedente de diferentes fuentes de la Administración, en combinación con las de origen externo, añade un valor exponencial al conocimiento de los ciudadanos, de forma que se les provea de nuevos servicios, como la carpeta ciudadana del portal de acceso general, y se mejore sustancialmente la forma en que se toman decisiones sectoriales.

En el futuro, existirá una plataforma compartida con las herramientas informáticas y los instrumentos normativos necesarios que garanticen el uso proporcional y justificado de la información agregada en relación con el beneficio que aporta a los ciudadanos y a la Administración. Todo ello sin menoscabo, como no puede ser de otra manera, de la seguridad de los datos personales.

5. El quinto y último objetivo del plan es dotar a la Administración de una estrategia corporativa de seguridad y usabilidad.

Para que la Administración pueda realizar una profunda transformación digital en su funcionamiento interno y en su relación con terceros es preciso generar la confianza suficiente que elimine o minimice los riesgos asociados a su utilización.

La seguridad es la premisa clave para evitar la desconfianza en el acceso y uso de cualquier tecnología. Para ello, es necesario abordar la prevención ante posibles ataques y proceder a minimizar al máximo los posibles riesgos antes de su materialización.

No obstante, resulta preciso alcanzar el equilibrio entre seguridad y usabilidad de los servicios. Por tanto, clasificar los servicios atendiendo a su criticidad nos resulta absolutamente vital.

Por otro lado, también hemos comenzado a trabajar en el segundo hito: establecer un modelo para la declaración de medios y servicios compartidos cuando estos respondan a necesidades transversales, así como la propuesta de hasta catorce servicios en los que empezar a proveerlos de manera compartida.

Esta declaración habilitará a la Dirección tic para adoptar las medidas necesarias para su provisión compartida, bien directamente o a través de otras unidades TIC  y, en su caso, para disponer tanto de los medios humanos y económicos como de las infraestructuras y resto de activos TIC que los ministerios y unidades dependientes venían dedicando a atender dichos servicios. La utilización de los medios y servicios compartidos, que formarán parte de un catálogo de servicios comunes, será de carácter obligatorio y sustitutivo respecto a los medios y servicios particulares empleados por las distintas unidades.

REFORMAS PENDIENTES

Si bien todavía es pronto para realizar un balance global acerca de la adecuación del marco organizativo y funcional que se implanta a raíz de la aprobación del Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, en una primera valoración se confirma tanto la necesidad de acelerar la reforma organizativa de las TIC, como la necesidad de reformar el marco jurídico actual para implantar un modelo de prestación de servicios tic compartidos en la Administración.

La prestación de servicios compartidos debe conllevar, en la mayor parte de los casos, alguna forma de compensación económica por parte de cada una de las unidades consumidoras a la unidad prestadora de servicios, en razón del uso o consumo realizado, para que estos sean sostenibles y se conserve la capacidad de conocer los recursos TIC dedicados a cada una de las políticas del Gobierno, así como para evitar crecimientos irresponsables de la demanda.

Si bien en el sector privado estos mecanismos de pago entre organizaciones o unidades son habituales y sencillos, en la Administración Pública es necesario utilizar algún cauce normativo que facilite la gestión de este tipo de compensaciones.

En primer lugar, es necesario dotarse del instrumento jurídico que contemple el mecanismo de compensación. Los instrumentos de cooperación identificados son la encomienda de gestión, los convenios de colaboración y los acuerdos y protocolos de colaboración. Mecanismos que, aplicados a la age y sus organismos públicos, se manifiestan en ocasiones demasiado rígidos (informes de las partes, de los servicios jurídicos, de la intervención …), relegando la parte técnica del servicio a compartir a una cuestión residual, cuando realmente es con lo que se pretende hacer una gestión más eficiente.

En segundo lugar, la prestación de servicios requiere un mecanismo de financiación que permita garantizar la sostenibilidad de los servicios compartidos, que sea coherente con el modelo de gobernanza definido en tanto a la capacidad de las organizaciones clientes para influir en la demanda de servicios, en sus costes o en los niveles de calidad. En el ámbito público existen restricciones adicionales organizativas y legales que pueden condicionar el mecanismo elegido. El mecanismo más usado es el de la centralización del presupuesto, pero también se puede utilizar la transferencia presupuestaria y otros mecanismos que deben superar los inconvenientes que impiden un verdadero «pago por uso» con una imputación correcta a la política que corresponde en el presupuesto del Estado.

Finalmente, y desde el punto de vista organizativo, en el marco de una estructura descentralizada, cabría plantearse la posibilidad de establecer una Entidad de Servicios Compartidos tic dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión. Además, estaría facultada para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la AGE en el ámbito de sus competencias, dispondría de mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos legalmente. Con base en estas características, podría gestionar de forma autónoma sus presupuestos y recaudar por los servicios prestados, en nuestro caso, en materia TIC.

CONCLUSIONES

La aplicación del nuevo modelo, por la propia naturaleza del cambio, requiere del esfuerzo, de la colaboración y del talento de todos los profesionales de la Administración. Trabajamos en una organización multidisciplinar, en la que los aspectos normativos, presupuestarios, económicos, contractuales, de RRHH, etc. tienen un alto impacto en la forma en la que podemos desarrollar nuestra actividad, por lo que es necesario tener una visión amplia e integradora de las TIC en el ámbito administrativo y seguir impulsando las reformas para que se gestionen de forma más eficiente.

El nuevo modelo nos permitirá articular una Administración más moderna, más eficaz, apoyada en un trabajo coordinado de todas las unidades TIC en estrecha colaboración con el resto de la organización, en un constante esfuerzo de innovación para impulsar la inmersión digital de la Administración, poniendo al ciudadano en el centro de todos nuestros esfuerzos.

Es mucho lo que se ha hecho pero también es mucho el trabajo que tenemos por delante para lograr que la transformación de la Administración en una Administración digital sea integral. Tarde o temprano la Administración digital será una realidad porque la sociedad, también completamente digitalizada, la demanda. Cuanto antes abordemos la transformación digital de la Administración con los medios y esfuerzos que requiere, antes estaremos en condiciones de ofrecer a los ciudadanos la Administración que requieren y que es nuestra obligación proporcionarles.

Gracias a estas medidas, estamos dando un paso decisivo en la mejora de nuestros servicios públicos al servicio de los ciudadanos.

Como punto de partida para exponer a continuación una serie de reflexiones sobre la organización de la Administración del Estado, podemos definir a la administración institucional como el conjunto de las organizaciones de que se sirven los entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa.

A lo largo del tiempo, la administración institucional ha supuesto la utilización de la personalidad jurídica independiente de la del Estado para conseguir diversos objetivos como son: mayor flexibilidad en la contratación de bienes y servicios y en la contratación y gestión del personal, sometimiento preferentemente al derecho privado, eliminación o mitigación de los controles administrativos, etc.

Son características básicas de los entes institucionales:

— La dependencia de un ente territorial.

— La atribución de personalidad jurídica independiente de este.

— La especialidad de sus fines.

Para entender la situación actual de la administración institucional y justificar muchas de sus características, es preciso hacer un breve repaso histórico sobre la regulación de estas figuras organizativas.

Hasta la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 no existía una regulación general de los entes institucionales. Esta ley abandonó el término de establecimiento público y asignó al conjunto de los entes públicos especializados la denominación de entidades estatales autónomas. A su vez, las clasificó en:

— Servicios administrativos sin personalidad jurídica,

— Organismos autónomos

— Empresas nacionales.

La Ley General Presupuestaria de 1977 ignoró la clasificación y terminología de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y, a efectos de presupuestos y control económico, introdujo una nueva caracterización de los entes instrumentales de la siguiente forma:

1. Prescindió de los servicios administrativos sin personalidad jurídica, autorizando al Gobierno a integrarlos plenamente en los Presupuestos Generales del Estado o transformarlos en organismos autónomos.

2. Distinguió dos clases de organismos autónomos:

a)  Organismos autónomos administrativos y

b) Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero y análogo.

3. Bajo la denominación de sociedades estatales, se englobaron:

a) Sociedades mercantiles en cuyo capital era mayoría la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus organismos autónomos y demás entidades estatales de derecho público.

b)  Las entidades de derecho público que por ley ajustasen sus actividades al ordenamiento jurídico privado.

c)   El «resto de los entes del sector público».

En 1997, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), distingue en su artículo primero entre la Administración General del Estado (AGE), por una parte y, por otra, los organismos públicos vinculados o dependientes de ella para el desarrollo de su actividad.

La LOFAGE establece la regulación jurídica básica de los diferentes tipos de entes y organismos públicos del Estado y define a los organismos públicos estatales como «los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional», y les atribuye «personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión».

Los organismos públicos se clasifican en:

— Organismos autónomos (OOAA) y

— Entidades públicas empresariales (EPE).

Posteriormente, se añade a esta clasificación las agencias estatales, creadas por Ley 28/2006 y denominadas: «Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos».

Los organismos autónomos y las agencias cuentan con una regulación similar en ciertos aspectos, por razón de su objeto, ya que desarrollan actividades estrictamente administrativas. Lo que las distingue es el régimen en el que desenvuelven su actividad, mucho más desarrollado en la Ley de Agencias, y en que estas disponen de técnicas más modernas para tratar de asegurar el correcto cumplimiento de sus fines.

Por su parte a las entidades públicas empresariales les corresponde, la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, es decir, desarrollan actividades de carácter económico. Por ello, aunque tienen personalidad jurídico-pública, su actividad está regida por el derecho privado salvo en los casos relativos a las relaciones con la Administración de la que dependen o determinados aspectos presupuestarios.

La creación de todos estos organismos públicos se debe hacer por norma con rango de ley. Como consecuencia necesaria, la correspondiente ley de creación puede no tener en consideración las previsiones normativas de la LOFAGE, y es frecuente la regulación de alguna peculiaridad, lo que desde el punto de vista práctico implica un alejamiento de la disciplina organizativa del conjunto.

Para los OOAA y las agencias, el régimen presupuestario, de personal, y de patrimonio se configura en los mismos términos que para la Administración del Estado con algunas peculiaridades que se recogen en los artículo 47 a 52 de la LOFAGE y en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.

A las entidades públicas empresariales se les aplica el derecho laboral en cuanto a sus empleados, pero también se les aplica la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) o la Ley General Presupuestaria (LGP), si bien con un régimen especial previsto en la misma.

Las agencias estatales tiene un régimen más detallado que se recoge en la Ley 28/2006 y en la que se prevén técnicas novedosas de control y supervisión de su actuación a través del plan de acción anual y de los contratos de gestión y el informe anual.

El marco normativo aparentemente general establecido por la lofage es cuestionado por las previsiones establecidas en la propia LOFAGE, que en sus disposiciones adicionales sexta a undécima, contempla diversos tipos de entidades que cuentan con un régimen especial o singular:

— da sexta: Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Establece que tienen el mismo carácter que los OOAA pero el régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, tendrá su legislación específica.

— da séptima. Establece legislación específica para el Consejo de Estado.

— da octava. Banco de España y Fondo de Garantía de depósitos, regulación específica.

— da novena. AEAT,CES e Instituto Cervantes, legislación específica y supletoriamente por esta ley.

— da décima. CNMV, CSN, UNED, Agencia Protección Datos, CZEC, CNMC, Museo Nacional del Prado, Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, legislación específica y supletoriamente por esta ley.

Todas esas entidades son entidades de derecho público, sin embargo algunas de ellas no pueden clasificarse ni como organismo autónomo ni como entidad pública empresarial y se rigen por sus propias normas de creación que tienen un régimen distinto del establecido en el título III. Así pues, la pretensión sistematizadora del Título III de la LOFAGE queda comprometida al constatar que hay entidades que no pueden encuadrarse en la clasificación tripartita del Título III.

Otra consecuencia de esta técnica normativa, es que introduce cierta confusión, ya que podemos ver empleado el término entidades públicas refiriéndose en algunos casos a las entidades del Título III y en otros casos a otras entidades distintas, y lo mismo ocurre con el término organismos públicos.

La confusión puede surgir también en cuanto al régimen jurídico de fondo, puesto que no basta con atender a lo que dispone la LOFAGE en su Título III y ni siquiera a lo que dicen las adicionales citadas, sino que hay que atender a la ley de creación de cada organismo o entidad que, esté o no mencionado en las adicionales, es el que determina el régimen de cada organismo.

En cuanto a las epes, la ley las sitúa a medio camino entre los organismos autónomos y las sociedades estatales y en consecuencia les dota de un régimen jurídico mixto. Algunas de ellas han pasado a lo largo del tiempo de OOAA a EPE y viceversa.

Por lo que atañe a las agencias, salvo alguna excepción de creación ex novo, con carácter general se han pasado de OOAA a agencia, sin más particularidad que la obtención de una mayor autonomía en el ejercicio de sus funciones.

Desde una punto de vista económico-presupuestario, la normativa de referencia en relación al sector público estatal la constituye la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP, que recoge las formas de organización institucional contenidas en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). El sector público estatal se divide, según el artículo 3 de la LGP, en: sector público administrativo, sector público empresarial y sector público fundacional.

El sector público administrativo, en el ámbito estatal, está integrado por:

a) La Administración General del Estado.

b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado

c) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados.

d) Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado.

e) Otras entidades estatales de derecho público.

f) Los consorcios definidos en el artículo 2.1 h) de la LGP.

El sector público empresarial queda integrado según señala el apartado 2 del artículo 3 de la LGP por:

a) Las entidades públicas empresariales.

b) Las sociedades mercantiles estatales.

c) Las entidades estatales de derecho público distintas a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales y los consorcios, cuando no estén incluidos en el sector público administrativo.

Las sociedades mercantiles estatales aparecen definidas en el artículo 166.1.c) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), entendiendo por tales aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital de las entidades que integran el Sector Público Estatal sea superior al 50 por 100, sumándose las distintas participaciones en el caso de que en el capital social participen varias de ellas. El artículo 166.2 de la LPAP sujeta a las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, al régimen de la LPAP y al ordenamiento jurídico privado, salvo en materias en las que sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación.

El sector público fundacional está integrado, en el ámbito estatal, según dispone el apartado 3 del artículo 3 de la LGP, por las fundaciones del sector público estatal. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, las define así:

«Son fundaciones del sector público estatal aquellas fundaciones en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta de la Administración General del Estado, sus organismos públicos o demás entidades del sector público estatal.

b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades».

Las fundaciones del sector público son entidades que tienen una forma privada de personificación amparadas por el artículo 34.1 de la Constitución que reconoce el derecho de fundación para fines de interés general. Por tanto es una forma de organización utilizada por las Administraciones públicas, uno de cuyos efectos consiste en relajar las exigencias del derecho administrativo en cuanto a personal, contratación, contabilidad, presupuesto, etc.

Además, hay que hacer referencia a los fondos carentes de personalidad jurídica contemplados en el artículo 2.2 de la Ley General Presupuestaria. Su falta de personalidad jurídica los excluiría de su consideración como administración institucional. No obstante, se citan aquí porque aunque no se pueden encuadrar en ninguna categoría de las expuestas anteriormente, cada vez tienen más capacidad de gestión y cuentan con un creciente volumen de recursos financieros manejados fuera de los cauces de control presupuestario aplicable a los créditos asignados a los departamentos ministeriales.

Estos fondos son conjuntos de recursos financieros de los Presupuestos del Estado afectos a un fin, que en su mayor parte se deberían integrar en la AGE y en otros casos tendrían que reconvertirse en entidades de carácter empresarial.

Esta clasificación de la forma jurídica de las entidades se amplía cuando la Administración del Estado entra a participar junto con otros ámbitos de la Administración, autonómica o local, dándose el caso de entidades públicas no pertenecientes mayoritariamente a ninguna de las Administraciones, pero controladas por el sector público. A estas entidades se alude en la LGP en su disposición adicional novena.

«Disposición adicional novena. Sociedades mercantiles y otros entes controlados por el sector público.

El Estado promoverá la celebración de convenios con las comunidades autónomas o las entidades locales con el objeto de coordinar el régimen presupuestario, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles en las que participen, de forma minoritaria, entidades que integran el sector público estatal, la Administración de las comunidades autónomas o de las entidades locales, o entes a ellas vinculados o dependientes, cuando la participación en las mismas considerada conjuntamente fuera mayoritaria o conllevara su control político.

Estas sociedades mercantiles quedarán obligadas a rendir sus cuentas anuales al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, cuando la participación del sector público estatal sea igual o superior a la de cada una de las restantes administraciones públicas, sin perjuicio de lo establecido en la normativa propia de cada comunidad autónoma. Será de aplicación el procedimiento de rendición previsto en esta ley.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores será también de aplicación a las fundaciones públicas y otras formas jurídicas en las que la participación del sector público estatal sea igual o superior a la de cada una de las restantes administraciones públicas, sin perjuicio de lo establecido en la normativa propia de cada comunidad autónoma.

Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado según lo previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, estarán sujetos al régimen presupuestario, financiero, contable y de control regulado en la presente ley y su normativa de desarrollo.

Los presupuestos de los consorcios adscritos a la administración pública estatal no sujetos a su poder de decisión por no concurrir ninguna de las circunstancias previstas en las letras a) a e) del punto 2 de la citada disposición adicional vigésima de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, formarán parte de los Presupuestos Generales del Estado en los términos que se determine por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas».

Para completar el cuadro descriptivo del sector público institucional resulta conveniente exponer algunas características que afectan al régimen presupuestario y a los sistemas de control económico-financiero a los que se encuentran sometidos los distintos elementos que lo componen.

Desde el punto de vista del presupuesto y de conformidad con lo establecido por la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, tendrán presupuesto limitativo:

a) El presupuesto del Estado.

b) Los presupuestos de los organismos autónomos de la Administración General del Estado.

c) El presupuesto de la Seguridad Social: entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

d) Los presupuestos de las agencias estatales.

e) Los presupuestos de los organismos públicos cuya normativa específica confiere carácter limitativo a los créditos de su presupuesto de gastos.

Tienen carácter estimativo:

a) Los presupuestos de las restantes entidades del sector público administrativo estatal.

b) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

c) Los presupuestos de las sociedades mercantiles estatales.

d) Los presupuestos de las fundaciones del sector público estatal.

e) Los presupuestos de las entidades públicas empresariales y restantes organismos públicos de esta naturaleza.

No obstante se pueden citar algunas excepciones, ya que si bien con carácter general los organismos pertenecientes al sector público administrativo tendrían un presupuesto limitativo y el sector público empresarial y fundacional, limitativo, la realidad es más compleja. Así, hay varias entidades del sector público administrativo que realizan presupuestos de explotación y capital: los consorcios Ciber y CZEC, los centros universitarios, la CNMV…

Del examen de los estados de gastos e ingresos del sector público administrativo, se pueden diferenciar tres tipos de entes:

1. Organismos cuya parte principal de los presupuestos se destina a gastos de personal y a la compra de bienes y servicios.

2. Organismos cuya parte principal de sus presupuestos se destina a financiar subvenciones corrientes.

3. Organismos en los que una parte importante de su presupuesto se destina a gastos de inversión.

Por su parte, en las entidades públicas empresariales, destaca el importante porcentaje de subvenciones públicas que reciben, aspecto también destacable en las fundaciones, con una fuerte dependencia, en el ámbito de sus ingresos, de los presupuestos de los distintos ministerios.

En cuanto al tipo de control económico-financiero a que está sometido el sector público estatal, hay que empezar recordando que la Intervención General de la Administración del Estado ejerce en los términos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controla.

El ejercicio de las funciones de control interno se lleva a cabo a través de:

— Función interventora (FI), que tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

La función interventora se ejerce en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consiste en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

Si la intervención, al realizar la fiscalización o intervención, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. La formulación del reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento previsto en la LGP.

— El control financiero permanente (CFP), que tiene por objeto la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajuste a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero. Las actuaciones de control financiero permanente a efectuar en cada ejercicio y el alcance específico fijado para las mismas se determinará en el plan anual de control financiero permanente elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado, que podrá ser modificado cuando se produzcan circunstancias que lo justifiquen.

— La auditoría pública (AP) consiste en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado. Se ejerce sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre los fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de esta ley, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la función interventora y del control financiero permanente, y de las actuaciones sometidas al ejercicio de la auditoría privada establecidas en el Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas, impuestas a las sociedades mercantiles estatales por la legislación mercantil.

La auditoría pública adopta las siguientes modalidades:

a) La auditoría de regularidad contable (auditoría de las cuentas anuales), consistente en la revisión y verificación de la información y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la normativa contable y en su caso, presupuestaria que le sea de aplicación.

b) La auditoría de cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación.

c) La auditoría operativa, que constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquellas.

Además, la IGAE puede realizar los siguientes tipos de auditorías: auditoría de contratos-programas y de seguimiento de planes de equilibrio financiero, auditoría de los planes iniciales de actuación, auditoría de la cuenta de los tributos estatales, auditoría de las empresas colaboradoras de la Seguridad Social, auditoría de privatizaciones.

Con carácter general, el tipo de control que se ejerce sobre el sector público estatal se resume en el siguiente cuadro:

En el caso de los OOAA con carácter general se ejerce los tres tipos de controles, si bien, por acuerdo de Consejo de Ministros se pueden excepcionar de la función interventora.

En el caso de las entidades de derecho público y entidades públicas empresariales, con carácter general se ejerce el control financiero permanente y la auditoría pública, si bien por acuerdo de Consejo de Ministros se puede establecer que el único control aplicable sea la auditoría pública.

Y así las cosas, la Subcomisión de Administración Institucional, dentro de la Comisión para Reforma de la Administración, inició sus trabajos para dar cumplimiento al Acuerdo del Gobierno de fecha 30 de octubre de 2012 que le asignaba el mandato de «analizar la distinta tipología de entes que la componen, revisar el marco normativo y los modelos que en él se identifican como óptimos, y plantear las modificaciones que convengan en la lista de entidades existentes».

Tras el análisis de la situación existente y de los antecedentes que llevaron a ella, se inició un proceso de reorganización del sector público estatal, bajo los principios constitucionales de la eficiencia, la economía y la estabilidad presupuestaria. Se buscaba un sector público más racional y simplificado al tiempo que sirviera de estímulo para actuaciones similares en el ámbito de las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Esta medida de austeridad se sumaba a las ya iniciadas en materia de retribuciones salariales en el sector público, en la reducción del número de consejeros y de directivos y se tradujo en:

— Una reducción relevante de entidades, extinguiendo filiales que se integran en la matriz; fusionando sociedades o fundaciones con objeto análogo; acelerando los procesos de liquidación ya iniciados y extinguiendo entidades cuya pertenencia al sector público no se justifica por razones de interés público y cuya actividad requiere aportaciones presupuestarias.

— Una mejor utilización de las capacidades públicas de supervisión y control, situando a las empresas –en función de sus características– y a las fundaciones de pendiendo de los organismos que puedan desarrollar más efectivamente la supervisión.

— Una reducción de gastos en que incurre el sector público empresarial y fundacional derivada de la reducción efectiva de gastos de estructura; de la limitación de retribuciones y de la introducción de principios de racionalización en la contratación de bienes y servicios. En el ámbito del sector público empresarial y fundacional estatal se abordaron desde 2010 varios procesos, amparados en los siguientes planes de restructuración, aprobados por el Consejo de Ministros:

— Por Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 30 de abril de 2010, se aprueba el primer plan de racionalización del sector público empresarial. Su ejecución se realizó prácticamente en su totalidad a lo largo de 2010, terminándose de completar en 2011.

— El Plan específico de racionalización del sector público fundacional se aprueba por Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de junio de 2011. Contempla como uno de sus objetivos, suprimir aquellas fundaciones cuyas funciones pueden ser asumidas por la estructura administrativa departamental y revisar la participación estatal de las restantes. En gran medida ha sido ejecutado en el año 2011, aunque todavía queda pendiente de formalizar algún trámite.

— Publicado por la Orden HAP/583/2012, de 20 de marzo, se aprueba el plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal. Las fusiones, extinciones, liquidaciones y desinversiones que se enuncian en este plan están actualmente en proceso de realización. Asimismo, este plan contempla desinversiones en entidades públicas no estatales y en empresas privadas que no han sido finalizadas hasta el momento.

— Más recientemente se han aprobado la Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre, el Real Decreto 701/2013, de 20 de septiembre y la ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa.

Con ser importantes las medidas que desde 2012 se han ido implantando, la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público culmina y hace efectivas las conclusiones alcanzadas por la cora y son reflejo de la necesidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 31.2 de la Constitución Española sobre la necesidad de que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos, y que su programación y ejecución respondan a los criterios de eficiencia y economía y que junto con la regulación del procedimiento administrativo de tramitación paralela, y las ya aprobadas sobre transparencia y buen gobierno y estabilidad presupuestaria, constituirán en palabras de la exposición de motivos de la propia ley, «la piedra angular sobre la que se edificará la Administración Pública Española del futuro, al servicio de los ciudadanos».

El punto de partida de dicha ley es la existencia de una pluralidad de normas que, con vocación de generalidad, recogen de forma diferente la tipología de entidades que se consideran sector o administración pública, con distintas repercusiones en función de la normativa que contiene cada definición.

Del análisis realizado por la subcomisión sobre los antecedentes descritos resultó la existencia de las siguientes deficiencias: multiplicidad de tipología de entes públicos y heterogeneidad del régimen aplicable a cada uno, lo que afectaba a la transparencia del sistema, su control y a la movilidad de recursos públicos; insuficiencia del sistema de supervisión, tanto en la fijación de objetivos de actividad de las entidades como en evaluación de su cumplimiento, y la falta de cuestionamiento de la subsistencia de las razones que justificaron la creación de cada ente; ausencia de un régimen completo de transformación, disolución y liquidación de entes públicos, que contrastaba con la regulación detallada de su creación.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, la nueva ley incorpora en el título dedicado a la organización y funcionamiento del sector público institucional varias novedades significativas. Así, con carácter general, se establece una nueva clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la ley, más clara, ordenada y simplificada.

El sector público institucional estatal estará integrado por los siguientes tipos de entidades:

— Los organismos públicos, que incluyen a los organismos autónomos, y a las entidades públicas empresariales.

— Las autoridades administrativas independientes.

— Las sociedades mercantiles estatales.

— Los consorcios.

— Las fundaciones del sector público.

— Los fondos sin personalidad jurídica.

— Las universidades públicas no transferidas.

La meta consiste en sistematizar y simplificar la tipología de entes y se ha llevado a cabo atendiendo a dos principios fundamentalmente, por una parte, suprimiendo las especialidades que, sin mucha justificación, propiciaban la excepción de la aplicación de controles administrativos que deben existir en toda actuación pública, en lo que ha venido en denominarse la «huida del derecho administrativo». La flexibilidad en la gestión es perfectamente compatible con los mecanismos de control de la gestión de fondos públicos.

Por otra, preservando los aspectos positivos de la regulación de los distintos tipos de entes, de modo que se favorezca la programación de objetivos, el control de eficacia de los entes públicos y el mantenimiento de los estrictamente necesarios para la realización de las funciones legalmente encomendadas al sector público. Así, en la nueva regulación de los organismos autónomos, se han incluido los aspectos positivos de las agencias estatales, figura que desaparece como categoría pero cuya sustancia queda integrada en los nuevos organismos autónomos. También se otorga carta de naturaleza a las autoridades administrativas independientes, categoría de nueva aparición y que recoge a aquellas entidades que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración Pública a la que están vinculadas.

Esta nueva clasificación será aplicable para las nuevas entidades que se creen, estableciéndose que la adaptación de los existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica.

Se establece la obligatoriedad, con carácter básico, de inscribir la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, dependiente de la IGAE. Esta inscripción será requisito necesario para obtener el número de identificación fiscal definitivo de la AEAT. El Registro permitirá contar con información coordinada, fiable y pública del número y los tipos de las entidades y organismos públicos existentes en cada momento.

La creación del Registro será un paso más en la línea establecida por el invente (Inventario de Entes del Sector Público), fruto de otra medida cora, que actualmente puede ser consultado por Internet, y que recoge todas las entidades del sector público, tanto estatales como de CCAA y CCLL. La integración y gestión de dicho inventario y su publicación como instrumento que garantice la ordenación, información, transparencia y control de las entidades del sector público corresponde a la IGAE. La ley potencia el inventario al convertirlo en un registro público, con las implicaciones que esto supone.

Se incorpora al contenido de la ley la regulación de los medios propios y servicios técnicos de la Administración, siempre que cumplan los requisitos que establece el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Como novedad, para su declaración deberá justificarse, por medio de una memoria, sujeta a informe previo por parte de la Intervención General, que su creación resulta sostenible y eficaz, de acuerdo con los criterios de rentabilidad económica, y que resulta una opción más eficiente que la contratación pública, o que concurren otras razones excepcionales que justifican su existencia, como pueden ser: seguridad, urgencia en la prestación del servicio, etc. Estas entidades deberán estar identificadas a través de un acrónimo «MP», para mayor transparencia y, por tanto, seguridad jurídica. Estos requisitos se aplicarán tanto a los medios propios que se creen en el futuro como a los ya existentes, estableciéndose un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley para su adaptación.

Se incluye como novedad para el sector público estatal un régimen de transformaciones y de disolución, liquidación y extinción de organismos públicos. En virtud del mismo, cualquier ooaa, sociedad mercantil pública o fundación del sector público institucional estatal podrá transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de las otras entidades.

La transformación se llevará a cabo por norma reglamentaria y tendrá lugar por cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de la entidad transformada con sucesión universal de derechos y obligaciones.

Para la transformación de organismo autónomo en sociedad mercantil pública o en fundación del sector público se exige la elaboración de una memoria que lo justifique y un informe preceptivo de la IGAE.

En el ámbito estatal y para la disolución y liquidación y extinción de organismos públicos, se detallan las causas de disolución, entre las que destacan el encontrarse en situación de desequilibrio financiero durante dos ejercicios presupuestarios consecutivos o cuando así lo acuerde la Administración.

El proceso de disolución es ágil, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros y se deberá designar un órgano administrativo o entidad del sector público institucional como liquidador. Publicado el acuerdo de disolución, la liquidación se inicia automáticamente, tendrá lugar por cesión e integración global de todo el activo y pasivo del organismo en la Administración General del Estado, que le sucederá en todos sus derechos y obligaciones. Formalizada la liquidación se producirá la extinción automática.

Otra novedad destacable consiste en la creación de un mecanismo de supervisión continua de todas las entidades integrantes del sector público, desde el momento de su creación hasta el de su extinción. Correrá a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se ejercerá a través de la Intervención General de la Administración del Estado y, fundamentalmente, vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta ley para la existencia de los distintos tipos de entidades institucionales.

El control de eficacia, será ejercido anualmente por el departamento al que esté adscrita la entidad u organismo, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera que se ejerza por la IGAE.

Entrando a valorar las principales novedades dentro de cada una de las figuras que configurarán el nuevo mapa del sector institucional, se pueden destacar las siguientes.

Para la creación de organismos públicos deberán cumplirse los siguientes requisitos: por un lado, la elaboración de un plan de actuación con un contenido mínimo que incluye un análisis de eficiencia y razones que justifican la creación, justificación de la forma jurídica propuesta, determinación de los objetivos e indicadores para medirlos, acreditación de la inexistencia de duplicidades, etc., y, por otro lado, un informe favorable preceptivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Siguiendo un criterio de racionalización, la creación de nuevos organismos públicos en el sector público estatal debe incluir la gestión compartida de los servicios comunes, salvo que la decisión de no compartirlos se justifique en términos de eficiencia en la memoria que acompañe a la norma de creación. Los servicios de los organismos del sector público estatal ya existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley seguirán este modelo de gestión compartida, salvo que la decisión de mantenerlos de forma separada se justifique en términos de eficiencia.

Se establece una estructura organizativa común en el ámbito del sector público estatal. Todos los organismos públicos deberán contar con órganos de gobierno, ejecutivos y de control de eficacia que se determinarán en sus estatutos.

En el ámbito estatal, la ley define a los organismos autónomos como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración Pública, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta. Se regula su régimen jurídico, el de su personal, régimen de contratación, económico-financiero y patrimonial, el presupuestario, y su régimen de contabilidad y control económico-financiero, incorporando en esta regulación aspectos positivos de la actual Ley de Agencias.

La ley define a las entidades públicas empresariales como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que, junto con el ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.

Como novedad, se establece que para que una entidad de derecho público sea considerada entidad pública empresarial será necesario que se financie mayoritariamente con ingresos de mercado, es decir que tenga la condición de productor de mercado de conformidad con lo establecido en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC).

Se regula su régimen jurídico, el de su personal, régimen de contratación, económico-financiero y patrimonial, el presupuestario, y su régimen de contabilidad y control económico-financiero.

Aparece una nueva categoría, las autoridades administrativas independientes, que son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración Pública a la que están vinculadas, lo que deberá determinarse en una norma con rango de ley. Asimismo, se regula su régimen jurídico, respetando su independencia y lo previsto en su ley de creación, en sus estatutos y en la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión.

Se incluye en el ámbito de la ley la regulación de las sociedades mercantiles públicas estatales, que serán aquellas en las que se ejerce control estatal, bien porque la participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que integran el sector público estatal, sea superior al 50 por 100, bien porque la sociedad mercantil se encuentra en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley del Mercado de Valores.

La responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración de las sociedades mercantiles públicas designados por la Administración General del Estado será asumida directamente por la Administración General del Estado que lo designó, sin perjuicio de que la Administración pueda exigirle de oficio la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo o culpa o negligencia graves.

Además, se regula la tutela funcional que podrá ejercer el ministerio cuyas competencias guarden una relación específica con el objeto social de la sociedad mercantil pública con forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad de titularidad directa de la Administración General del Estado o de entidades que integran el sector público institucional estatal, siempre que, de ser dichas entidades sociedades mercantiles, la titularidad de su capital cumpla también la condición anterior. Además, se regula su régimen presupuestario, de contabilidad y control económico-financiero y de personal.

Se establece con carácter de legislación básica el régimen jurídico de los consorcios, en línea con las modificaciones efectuadas por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa.

Los consorcios se crean mediante convenio. En los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos, se requerirá que su creación se autorice por ley y que el convenio se autorice por el Consejo de Ministros.

Al convenio habrán de acompañarse los estatutos, un plan de actuación de igual contenido que el de organismos públicos, una proyección presupuestaria trienal y el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Las entidades consorciadas podrán acordar, con la mayoría que se establezca en los estatutos, o a falta de previsión estatutaria, por unanimidad, la cesión global de activos y pasivos a otra entidad jurídicamente adecuada con la finalidad de mantener la continuidad de la actividad y alcanzar los objetivos del consorcio que se liquida.

El máximo órgano de gobierno del consorcio podrá acordar su disolución y, en ese caso, nombrará a un órgano administrativo o entidad pública como liquidador.

Asimismo, se establece el régimen jurídico de las fundaciones del sector público estatal, manteniendo las líneas básicas establecidas por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, para las fundaciones del sector público estatal.

La creación de las fundaciones, o la adquisición de forma sobrevenida de esta figura jurídica, se efectuará por ley. Se deberá prever la posibilidad de que en el patrimonio de las fundaciones del sector público estatal pueda existir aportación del sector privado de forma no mayoritaria.

Como novedad se establece con carácter básico el régimen de adscripción de las fundaciones a la Administración Pública, de forma similar al de los consorcios.

Se regulan, muy escuetamente, los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal que se crean por ley y cuyo régimen presupuestario, de contabilidad y de control económico financiero será el establecido en la Ley General Presupuestaria.

En una rápida panorámica, estas son las cuestiones que pueden resultar más destacables en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Seguro que de una manera o de otra la nueva configuración de la Administración institucional afectará a la sociedad, el resultado final deberá suponer la tan demandada modernización de nuestras instituciones, tanto desde el punto de vista del poder político, como de los gestores y administradores de los recursos públicos y sobre todo de la opinión pública. Algunos de sus elementos esenciales permiten abrigar esperanzas al respecto, el conjunto de novedades, tanto desde el punto de vista de estructura y tipificación de las formas jurídicas como de la regulación de procedimientos relativos a la creación, inscripción, modificación y extinción de entidades institucionales, y sobre todo, al procedimiento novedoso y singular de supervisión continua y de eficacia de la administración institucional pueden configurarse como poderosos instrumentos de aseguramiento de la racionalidad que impregna la voluntad vertida en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. •