¿CAMBIAMOS DE CASA?

La televisión canadiense emite un programa, con formato reality, en el que un agente de la propiedad inmobiliaria compite con una decoradora de interiores en convencer a una familia. La oferta del agente consiste en cambiar de casa de modo que con el producto de la venta de su actual casa y un presupuesto cerrado puedan comprar una nueva casa que se ajuste mejor a las necesidades de la familia. Por otra parte, la decoradora lleva a cabo una reforma del hogar con el mismo presupuesto. Al final del episodio y viendo las reformas deben decidir, bien cambiar de casa, bien permanecer en la misma.

Por abrumadora mayoría, las familias optan por quedarse en su casa.

Los últimos años se han caracterizado por innumerables ofertas de cambiar nuestra casa España por otra distinta. La organización territorial incluida la independencia de una parte del Estado, la supresión de las diputaciones, el Senado, la Monarquía… son muchas de las instituciones debatidas una y otra vez. Afortunadamente, el debate no ha impedido que el Gobierno haya asumido el desafío de dotarnos de un mejor hogar, llevando a cabo reformas que si bien no ocupan grandes titulares, ni levantan pasiones, sí nos dotan de una mejor vivienda. En eso debiera consistir la labor de un Gobierno, en un esfuerzo mantenido de mejorar la Administración.

Entre las muchas reformas destacan dos leyes, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Dos leyes que la mayoría de los ciudadanos ignoran pese a que rigen sus relaciones con la Administración Pública. Son normas para «iniciados» pero de su diseño depende buena parte de la percepción social de la Administración Pública. En ambas leyes aparece como un objetivo destacado la Administración electrónica.

DE UNA SOCIEDAD DIGITAL A UNA ADMINISTRACIÓN DIGITAL

¿Podría no ser la Administración digital? No. La Constitución atribuye a la Administración Pública el servicio a los intereses generales de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia. Difícilmente se puede servir eficazmente a una sociedad digital sin una Administración Pública digital.

Es una evidencia que la sociedad española se ha «enganchado» a las nuevas tecnologías. Tanto los particulares como las empresas están altamente digitalizados. El ine muestra en su estadística de 2014 que el 74,4% de los hogares dispone de conexión a Internet (Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares, tic-h 2014). En cuanto al tipo de conexión a Internet, el 73% de los hogares (casi 11,7 millones) utiliza banda ancha (adsl, red de cable…), lo que supone un incremento de casi 800.000 hogares respecto al año anterior y por vez primera, el principal tipo de conexión a Internet por banda ancha es la conexión móvil a través de un dispositivo de mano. Un presente que sin duda se superará por las próximas generaciones. Así, el uso de ordenador entre los menores de 14 años alcanza actualmente el 93,8% y el 92,0% utiliza Internet.

Por otra parte, las empresas operan en red usando la tecnología como herramienta imprescindible. En el primer trimestre de 2014, el 98,3% de las empresas españolas de diez o más empleados dispone de conexión a Internet. Y el 91,1% interactuó a través de Internet con las Administraciones Públicas durante 2013. El volumen de negocio generado por las ventas de comercio electrónico alcanzó el 15,1% del total de ventas durante 2013, un 6,7% superior al del 2012.

Un buen ejemplo del avance tecnológico ha tenido lugar en virtud de la Ley de Factura Electrónica, que obliga a las personas jurídicas a facturar electrónicamente a las Administraciones Públicas. En la primera mitad del primer año de vigencia de esta ley se han presentado casi dos millones de facturas, lo que supone un notable ahorro de costes de gestión, eficiencias y, sobre todo, mayor rigor en la actuación de las Administraciones Públicas.

Siguiendo con nuestra casa España, necesitamos un hogar que pueda integrar los avances tecnológicos venideros, sin que las leyes supongan una barrera al avance. Necesitamos una casa digital.

NO ES CUESTIÓN DE MODAS O TENDENCIAS. LA ERA DIGITAL VIENE A QUEDARSE Y ES UN FACTOR DE CRECIMIENTO

Tradicionalmente, el crecimiento económico se ha fundamentado en el capital y en el trabajo, pero desde finales del siglo pasado aparecen estudios económicos que introducen un nuevo factor: la tecnología.

Tanto la ocde como la Harvard Kennedy School of Government cuantifican el impacto de la tecnología en el pib, señalando que la tecnología digital es, junto con el capital y el trabajo, la palanca del desarrollo de las economías avanzadas. Buena prueba de ello es que las sociedades más tecnológicas son, en términos económicos, las más avanzadas. Por ello la digitalización del procedimiento administrativo, además de conseguir un procedimiento rápido, ágil y flexible, tiene un innegable impacto positivo en la economía de España, considerando no solo la Administración Pública como una unidad más de producción, sino también como motor de arrastre, al tirar del resto de sectores.

En particular, la negrita es nuestra, «The study confirms that ict has a significant impact on economic growth. First, the accumulation in ict capital stock is a significant determinant of the variation in output growth across economies. Second, ict is superior to Non-ict in enhancing the efficiency of output growth: for given levels of growth in labor and capital inputs, a higher level of ict capital stock per capita allows a typical economy to achieve a higher output growth rate».

La Administración digital no solo nos hará una vida más fácil, sino que será un elemento estructural que operará como palanca de crecimiento, generando un efecto multiplicador respecto del capital y los recursos humanos.

PRINCIPALES DESAFÍOS

La superación de la separación

En el informe cora se recogían entre sus objetivos la integración de las normas de procedimiento administrativo y de las reglas que gobiernan la relación de los ciudadanos con las Administraciones por medios electrónicos en una sola ley. Hasta ahora coexistían la Ley 30/1992, que regula el procedimiento administrativo, junto con la Ley 11/2007 dedicada a las especialidades del acceso electrónico a los servicios públicos. Esta dualidad ha generado dudas por el solo hecho de su existencia. El ciudadano debía cohonestar ambas normas; cuestiones como la validez de los documentos y validez de sus copias, medios de identificación, cómputo de plazos, formas de presentación de solicitudes, debían analizarse en una y otra norma.

A la doble comprobación se añadía el distinto diseño de cada ley, la primera, la de procedimiento, troncal y más jurídica; la segunda, de acceso electrónico, complementaria y más técnica.

La suma de las dos leyes no ha sido una tarea fácil. En primer lugar, parte de su texto debía integrarse en la Ley de régimen jurídico del sector público y parte en la de procedimiento. En segundo, lugar la integración exigía la revisión del lenguaje, de modo, que sin perder su carácter técnico, debía adaptarse a un lenguaje más jurídico; por último, la fusión no podía limitarse a un reparto o diseminación de artículos, era preciso avanzar en una visión global. «Ya puestos», nos ponemos a la «última».

Elevar el suelo al techo

Con la meta de avanzar en la integración de las leyes, pronto se acuñó un leitmotiv en los grupos de trabajo, que se resumió en una consigna: que las mejores prácticas de hoy sean el suelo de la reforma y que el techo no lo pongamos nosotros sino el desarrollo tecnológico. Con esta premisa, en el texto se generalizan prácticas de éxito como son los sistemas de identificación por claves concertadas, la extensión de la obligación de comunicarse electrónicamente con la Administración a las personas jurídicas, la existencia de puntos comunes de acceso, la generalización del principio de eficiencia, el registro electrónico de apoderamientos, pieza clave para las empresas, los avisos a dispositivos móviles, el uso del sello electrónico, el escaneo seguro de documentos, y su tramitación y archivo íntegramente electrónicos…

Pero junto a las mejores prácticas que han operado como base, era necesario dejar espacio a mejoras futuras. En este punto las leyes admiten extensiones vía reglamento, como sucede respecto de los sujetos obligados, o respecto de los sistemas de identificación y firma electrónica, supuestos estos en los que se puede ampliar los sistemas relacionados sin necesidad de modificar la ley.

Identificación y firma

La Administración Pública debe tener una puerta fácil de abrir. Interactuar con la Administración debe ser igual de fácil que hacerlo con otros sujetos. En las relaciones cotidianas no nos vemos en la obligación de ir firmando cada manifestación que hacemos, faltaría más. Basta con acreditar quiénes somos; basta con identificarnos. Hasta ahora el Derecho administrativo exigía, en particular en las relaciones electrónicas, la firma de las actuaciones del particular de modo que tenían que usarse certificados que acreditaran no solo quién se es, sino que se consiente lo que se hace. La reforma de las leyes administrativas da un paso adelante al diferenciar entre identificación y firma.

La identificación se configura como comprobación del nombre y apellidos o razón social de la persona que interviene. La firma permite además acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. La identificación de una persona no supone su firma, pero toda firma supone la identificación de una persona. Quien puede lo más, puede lo menos.

Con carácter general será suficiente la identificación, solo las actuaciones de mayor intensidad requerirán firma. Para identificarse o firmar se fija con carácter básico, para todas las Administraciones Públicas, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma. No se ha dejado a cada Administración la determinación de los sistemas de identificación y firma. De haberlo hecho, nos hubiéramos encontrado en cada «habitación» de la casa un tipo de «clavija» distinto, con los costes y disfunciones que ello genera.

En particular, se admitirán como sistemas de firma: sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basadas en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, entendiéndose admitidos en esta categoría tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico, así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación: cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.

Tanto los sistemas de identificación como los sistemas de firma previstos en estas leyes son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea, ya que tienen amparo en el Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/ce.

Al igual que sucede con el ciudadano, la Administración también debe identificarse y firmar sus actuaciones. Por ello la ley, en este caso de régimen jurídico del sector público, también regula la identificación y firma de la Administración, la otra parte de la relación. En efecto, se introduce la definición de Portal de Internet y sede electrónica para permitir la identificación de la Administración, de modo que lo que aparece en los citados sitios se considera que procede de la Administración. Además, se regula con detalle la firma y/o el sello para constatar la voluntad de la Administración en los distintos documentos que elabora.

COLECTIVOS OBLIGADOS

Hay cambios que deben imponerse… Hasta ahora con carácter general el acceso electrónico a la Administración Pública se ha configurado como un derecho; lógico en una situación en la que el desarrollo de la Administración digital era incipiente. Sucesivamente se ha ido, caso a caso, imponiendo, generalmente por vía reglamentaria, la obligación de comunicarse electrónicamente a determinados colectivos para determinadas actuaciones. Esta expansión de la obligación se ha producido ante la Administración Tributaria y la Seguridad Social, donde actualmente los empresarios están obligados a comunicarse electrónicamente con la Administración. Más recientemente la Administración ha impuesto a la mayoría de sus proveedores la obligación de facturar electrónicamente. Todos estos supuestos son casos de éxito, y se analizan por los países de nuestro entorno como modelos de buenas prácticas. Esta experiencia de éxito justifica la extensión de la obligación no solo a estos ámbitos sino a todas las relaciones con las Administraciones. Disponiendo los empresarios de medios y experiencia suficiente en las relaciones electrónicas con determinadas Administraciones era aconsejable utilizar el conocimiento adquirido por ellos para relacionarse, a partir de ahora, de esta forma con todas las Administraciones, y no solo con la Tributaria o con la Seguridad Social.

La ley dispone que estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite, al menos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y los empleados públicos de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas por razón de su condición de empleado público.

Las personas físicas podrán seguir relacionándose presencialmente con la Administración Pública al quedar fuera de la obligación mencionada. De modo que podrán seguir identificándose como hasta ahora, pudiendo aportar documentación en papel. ¿Pero el objetivo no era que no hubiera papel? Sí, pero ha de ser la Administración la que convierta el papel en un documento electrónico, para lo cual las oficinas administrativas deberán digitalizar los documentos, expidiendo copias tanto en papel como en formato electrónico de los documentos presentados. De este modo se conseguirá un verdadero procedimiento electrónico, convirtiendo el papel en documentos digitales.

A su vez caben dos ampliaciones más de la obligación de relacionarse electrónicamente, en primer lugar reglamentariamente, podrá ampliarse para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. De este modo un determinado procedimiento podrá ser íntegramente electrónico para determinadas personas.

Además, se permite exigir que determinados documentos deban ser presentados por todos necesariamente de forma electrónica. De modo que la ampliación a la comunicación electrónica puede ser no solo para determinados procedimientos, sino también para determinados documentos o trámites. Así, puede suceder que respecto de un procedimiento, como los de solicitud de ayudas, se exija que se tramite todo él electrónicamente o bien que un determinado documento, como un certificado, deba ser remitido de modo electrónico.

CUESTIÓN DE UBICACIÓN

Una Administración digital está en todas partes. Con esta idea el proyecto permite que la presentación de escritos y solicitudes pueda tener lugar a través de un solo portal de entrada y ante cualquier ventanilla. Frente al régimen anterior de presentación de documentos, en el que la admisión de los escritos ante una Administración distinta a la destinataria dependía de que hubiera un convenio o estuviese previsto legalmente, a partir de la modificación normativa toda Administración Pública debe admitir los escritos o solicitudes aun cuando no sean las destinatarias de tales documentos. Así, habrá tantas «ventanillas» cuantas oficinas administrativas haya, ganándose con ello en proximidad a los ciudadanos. La admisión de documentos en cualesquiera oficinas no solo será electrónica sino también presencial.

Esta revolución exige que los registros electrónicos de cada Administración deban ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en cualquiera de los registros. A la postre, todas y cada una de las habitaciones deben compartir la red.

DEL PAPEL AL DOCUMENTO ELECTRÓNICO

En un enfoque dinámico del procedimiento administrativo se pueden ver tanto documentos que acceden a ella como documentos que emite la Administración. Los que entran y los que salen. Unos y otros deben ser electrónicos.

Para hacer real el objetivo de una Administración electrónica ha sido preciso regular la digitalización de todo documento que accede a la Administración, de manera que los registros no solo tengan obligación de dar entrada a los documentos sino que además deban digitalizarlos, transformándolos en digital, asistiendo a las personas físicas en esta tarea. Con este propósito, los anteriormente denominados «Registros» pasan a ser «Oficinas de asistencia en materia de registros».

Al mismo tiempo todo documento que elabore la Administración será electrónico, con independencia de que se entregue una copia en papel. Para posibilitar el reconocimiento de la autenticidad de los documentos por los destinatarios se incorporan a las copias en papel códigos electrónicos, visibles, que permitan contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos.

LAS NOTIFICACIONES

Retomando el carácter dinámico de la relación jurídica, concluimos con otra de las cuestiones que han sido afectadas por la reforma, las notificaciones. Dejando a un lado los sujetos obligados a comunicarse electrónicamente con las Administraciones, que obligatoriamente recibirán las notificaciones de modo electrónico, nos encontramos con las personas físicas. A las personas físicas se les seguirán notificando presencialmente, pero el proyecto recoge una serie de incentivos a la notificación electrónica.

Entre los incentivos está la posibilidad de facilitar una dirección de correo electrónico o la identificación de un dispositivo móvil, que habilitará a recibir un aviso de la notificación. Este aviso permitirá que quien no quiera desplazarse físicamente a una oficina de correos pueda voluntariamente acceder a las sedes electrónicas de la Administración a fin de poder notificarse. Es decir, siempre tendremos la opción de recibir la notificación de modo electrónico. No solo el aviso electrónico sino el aviso en papel permitirán la notificación electrónica al identificar los sitios donde poder hacerlo.

También se permite que las personas físicas manifiesten su adhesión a las notificaciones electrónicas, pudiendo darse de baja de este servicio en cualquier momento. Estas adhesiones no habrán de limitarse a un determinado procedimiento o Administración, ya que cabe que se dirijan a cualesquiera Administraciones y procedimientos. Igualmente existirá un Punto General de Acceso en el que podremos consultar si tenemos pendiente alguna notificación.

Finalmente aparece una novedad destacable en la notificación a través de la publicación; publicación que tiene lugar en los supuestos de notificación infructuosa. La publicación tendrá lugar necesariamente a través del Boletín Oficial del Estado, que ya es electrónico. La configuración actual del boe permite introducir sistemas de alertas que nos avisarán que no nos han podido localizar, y al mismo tiempo no tendremos la necesidad de recorrer todos y cada uno de los distintos diarios oficiales.

PAGAR

Por último, considerando que gran parte de las relaciones conllevan una obligación de pago, terminamos con la última fase de muchos procedimientos, el pago.

La Ley de Procedimiento no tenía ninguna mención o regulación sobre los medios de pago, pese a su importancia. Con el propósito de hacer real un procedimiento electrónico ha sido preciso reconocer el derecho a realizar el pago de modo electrónico. A tal fin se introduce con carácter preferente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, los siguientes medios electrónicos, tarjeta de crédito y débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria o cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. •

Durante los últimos años hemos asistido a profundos cambios en el funcionamiento de la Administración, tanto internamente como en su relación con los ciudadanos, consecuencia directa del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). Cambios caracterizados, en una primera fase, por el uso de estas tecnologías en la automatización y mejora del funcionamiento de los procesos internos de la Administración, en el convencimiento de que el ahorro derivado de la mejora de la eficiencia se trasladaría a los ciudadanos. Posteriormente, por la universalización de Internet y de las tecnologías asociadas, que ha propiciado el desarrollo de nuevos servicios y formas de relación con los ciudadanos y empresarios en un camino sin retorno hacia la Administración digital.

La confluencia de nuevas tendencias tecnológicas como son los llamados servicios en la nube (cloud computing), la aparición de dispositivos móviles cada vez más inteligentes, la generalización del uso de las redes sociales, la capacidad de análisis de grandes volúmenes de datos (big data) junto con la universalización del uso de Internet, han conformado un nuevo panorama en el que los ciudadanos han adquirido nuevos hábitos y expectativas en la utilización de los servicios digitales en su ocio, en su relación con las empresas y también con las Administraciones Públicas.

Todo este entorno supone un nuevo mundo de oportunidades, pero también de amenazas, que deben ser afrontadas desde un inicio generando en la Administración las sinergias necesarias para aprovechar el talento de las personas que conforman aquella, sumando los esfuerzos y recursos disponibles y diseñando una estrategia común para la transformación digital de la Administración, basada en las TIC y orientada a la generación de valor para los ciudadanos.

IMPULSO DE LA COMISIÓN PARA LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), aprobado por el Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, reconoce este papel fundamental de lasTIC y aconseja un tratamiento singular respecto a otros servicios comunes a fin de obtener el máximo de eficacia y de optimización de recursos y aprovechar las oportunidades que supone la actuación coordinada de acuerdo a una estrategia común.

El reconocimiento del papel de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la transformación de la Administración estaba ya recogido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que partía del reconocimiento del insuficiente desarrollo de la administración electrónica, y consideraba que la causa en buena medida se debía a que las previsiones de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común tenían carácter facultativo. Es decir, que dejaban en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos podían, de modo efectivo o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que estas quisieran poner en pie los instrumentos necesarios para esa comunicación con la Administración. Por ello, la Ley 11/2007 pretendió dar el paso del «podrán» al «deberán».

Un buen uso de las TIC, eficiente e integrado, resulta también imprescindible para cumplir con los compromisos que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, establecen para la Administración.

NUEVO MODELO DE GOBERNANZA EN MATERIA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

A esta voluntad de constituir las tic como herramienta de vertebración de la mejora del funcionamiento de las Administraciones responde la creación de la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la Administración General del Estado, por Real Decreto 695/2013, de 20 de septiembre. La Dirección se configura, de acuerdo con su norma de creación, como un órgano específico, al más alto nivel, para impulsar y coordinar el necesario proceso de racionalización y transformación de las diversas facetas de la política de tecnologías de la información y de las comunicaciones en todo el ámbito del Sector Público Administrativo Estatal. En virtud del Real Decreto 802/2014, de 19 de septiembre, dicho órgano se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

El proceso de transformación que se encomienda a la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones supone revisar planteamientos organizativos vigentes, algunos de los cuales se ponen de manifiesto en el propio informe cora, entre ellos, la existencia de un elevado grado de atomización y un alto nivel de independencia y autonomía en la gestión de fondos y recursos TIC por parte de los diferentes órganos de la Administración Pública, siendo en cada uno de ellos donde se toman las decisiones de gastos e inversión, lo que ha dado lugar a una dispersión considerable de recursos y esfuerzos en materia TIC.

En la actualidad, existen en la AGE más de 160 unidades que actúan en el ámbito de las TIC con un alto nivel de autonomía. Esta larga trayectoria de estructuras y competencias en silos ha supuesto debilidades tan significativas como la dispersión de las decisiones TIC, la aplicación de diferentes criterios de contratación poco o nada coordinados, el insuficiente y desigual impulso de la transformación digital con diferentes grados de desconexión entre la gestión administrativa y las unidades TIC, o la incoherente coexistencia de infrautilización con redundancia de medios y servicios TIC.

Estas ineficiencias de gestión no podían resolverse con el modelo anterior, en el que la coordinación de las TIC en la AGE y sus organismos públicos se apoyaba en órganos colegiados de Administración electrónica sin capacidad ejecutiva sobre las unidades TIC y cuya actividad principal (en la mayoría de los ministerios) se centraba en la formalización de «la toma de decisiones en un contexto fragmentario y sin visión integral de las TIC».

Es por ello por lo que la cora plantea un nuevo modelo organizativo y de gobernanza para la gestión de las TIC en la Administración General del Estado y sus organismos públicos. Hasta el momento se ha acometido el segundo y está pendiente de materializarse el nuevo modelo organizativo.

El nuevo órgano superior de gobernanza es la Comisión de Estrategia TIC, en la que están representados todos los ministerios. Este órgano actuará de nexo de unión y alineamiento entre los objetivos y prioridades establecidas por el Gobierno y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para satisfacer las necesidades de la Administración. Entre sus principales funciones figura la elaboración y propuesta al Consejo de Ministros de la Estrategia TIC, declarar los medios y servicios TIC compartidos, declarar los proyectos de interés prioritario e informar anualmente al Consejo de Ministros del estado de transformación digital de la Administración.

Un factor esencial del nuevo modelo es la agilidad en la toma de decisiones. Por este motivo, la Comisión de Estrategia TIC cuenta con un comité ejecutivo de no más de diez miembros que se reunirá periódicamente para abordar cuestiones tácticas y estratégicas sobre las materias que le delegue la Comisión.

En este esquema, la Dirección TIC actúa como motor de la Estrategia TIC, proponiendo las medidas que deben configurarla, asegurando la ejecución de las mismas, bien directamente, bien a través de las unidades TIC departamentales.

Cada departamento cuenta con una Comisión Ministerial para la Administración Digital (CMAD) que tendrá que elaborar el plan de acción para la transformación digital del ministerio de acuerdo a la Estrategia TIC global y las directrices de la Dirección TIC. De su composición, a diferencia de las anteriores CMAE, serán los responsables de las unidades administrativas y los de las unidades TIC más relevantes, con el objeto de poder analizar de manera integral las necesidades departamentales y priorizarlas. Asimismo, tendrá que informar y remitir los proyectos de las disposiciones departamentales a la Dirección TIC para su informe, tanto desde el punto de vista de las oportunidades TIC como de su impacto en los recursos TIC.

La Dirección TIC dispone del Comité de Dirección TIC, formado por los responsables de las subdirecciones TIC de las subsecretarías y las unidades TIC más relevantes, como órgano de apoyo para la ejecución de la estrategia común.

PLAN ESTRATÉGICO DE TRANSFORMACIÓN DIGITAL Y SERVICIOS COMPARTIDOS

Tras configurarse el nuevo modelo de gobernanza en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones, se identifican dos hitos esenciales y prioritarios que sirvan de guía para lograr la verdadera transformación digital de la Administración:

— Primero, orientar las actuaciones y líneas estratégicas en las TIC de forma que tengan como principal objetivo satisfacer las necesidades derivadas de la estrategia global del Gobierno y disponer de una planificación estratégica común para todas las unidades tic. El objetivo final es potenciar la Administración digital y las TIC como los instrumentos que permitan hacer sostenible el constante proceso de innovación y mejora en la calidad de los servicios ofrecidos por la Administración, e incrementar la productividad de los empleados públicos.

— Segundo, racionalizar el uso de los recursos informáticos de forma que se consiga una mayor eficiencia, proporcionando un ahorro sustancial de costes de todo tipo, objetivo de especial interés en un contexto de limitación presupuestaria. Ello será consecuencia de una mayor homogeneidad y simplicidad, mediante el uso de herramientas comunes y servicios compartidos, que facilite al ciudadano su relación con una Administración más facilitadora y asequible, una Administración digital al acceso de todos.

Desde el primer día, en la DTIC nos hemos puesto a trabajar en el cumplimiento de estos dos hitos.

La Estrategia TIC, que ya ha sido aprobada, determina los objetivos, principios y acciones para el desarrollo de la transformación digital de la Administración, que servirá de base a los ministerios para la elaboración de sus planes de acción sectoriales para la transformación digital. Este documento de Estrategia TIC, además, se ha alineado con el contenido del Proyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, recientemente aprobado.

Los grandes objetivos estratégicos que se persiguen para lograr una efectiva Administración digital son los siguientes:

1. El primero es incrementar la productividad y eficacia del funcionamiento interno de la Administración.

En la actualidad, se da el caso en que el ciudadano puede iniciar un procedimiento a través de Internet, pero cuando su solicitud de inicio llega a la unidad administrativa receptora, esta la imprime y continúa la tramitación en papel hasta la resolución del procedimiento y posterior notificación.

La actuación administrativa automatizada ha de ser la vía preferente en la tramitación de expedientes administrativos, estableciéndose un límite temporal para la resolución de expedientes cuya tramitación completa e íntegra no requiera de una comprobación individual.

2. El segundo gran objetivo es hacer del canal digital el medio preferido por ciudadanos y empresas para relacionarse con la Administración.

Nuestro país posee una extensa oferta de servicios públicos digitales que hacen posible tanto a ciudadanos como a empresas realizar la práctica totalidad de sus trámites con la Administración por medios electrónicos. Sin embargo, según datos de Eurostat, hay que reconocer que el uso real de los servicios electrónicos es limitado, con solo un 32% de internautas que tramitan un procedimiento íntegramente online.

Los servicios públicos que prestamos a través de Internet han de ser integrales, independientemente de qué Administración Pública tenga la competencia y responsabilidad sobre cualquiera de las partes del servicio; han de ser diseñados en torno a las necesidades del ciudadano o el empleado público, haciéndoles siempre partícipes en su diseño y evaluación; en definitiva, han de ser servicios sencillos y fáciles de usar.

1. El tercer objetivo del plan es lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servicios TIC en el seno de la propia Administración.

2. El nuevo modelo de gobernanza de las TIC en la age sienta las bases para generar verdadera eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. La provisión de servicios de tecnologías de la información de forma compartida será la opción preferente para permitir alinear la calidad de los servicios prestados con la de las unidades tic más prestigiosas, hacer una asignación más eficiente de los recursos dedicados a los mismos y sacar el máximo partido de las economías de escala con el consiguiente ahorro de costes a la Administración.

1. El cuarto objetivo estratégico es la gestión corporativa inteligente del conocimiento, la información y los datos.

La información administrativa debe ser almacenada digitalmente por defecto para habilitar la apertura de los datos a la economía del país, facilitar el intercambio de información, capturar el conocimiento, permitir una mejor rendición de cuentas de la actividad administrativa y habilitar la toma de decisiones basadas en datos.

La agregación de información procedente de diferentes fuentes de la Administración, en combinación con las de origen externo, añade un valor exponencial al conocimiento de los ciudadanos, de forma que se les provea de nuevos servicios, como la carpeta ciudadana del portal de acceso general, y se mejore sustancialmente la forma en que se toman decisiones sectoriales.

En el futuro, existirá una plataforma compartida con las herramientas informáticas y los instrumentos normativos necesarios que garanticen el uso proporcional y justificado de la información agregada en relación con el beneficio que aporta a los ciudadanos y a la Administración. Todo ello sin menoscabo, como no puede ser de otra manera, de la seguridad de los datos personales.

5. El quinto y último objetivo del plan es dotar a la Administración de una estrategia corporativa de seguridad y usabilidad.

Para que la Administración pueda realizar una profunda transformación digital en su funcionamiento interno y en su relación con terceros es preciso generar la confianza suficiente que elimine o minimice los riesgos asociados a su utilización.

La seguridad es la premisa clave para evitar la desconfianza en el acceso y uso de cualquier tecnología. Para ello, es necesario abordar la prevención ante posibles ataques y proceder a minimizar al máximo los posibles riesgos antes de su materialización.

No obstante, resulta preciso alcanzar el equilibrio entre seguridad y usabilidad de los servicios. Por tanto, clasificar los servicios atendiendo a su criticidad nos resulta absolutamente vital.

Por otro lado, también hemos comenzado a trabajar en el segundo hito: establecer un modelo para la declaración de medios y servicios compartidos cuando estos respondan a necesidades transversales, así como la propuesta de hasta catorce servicios en los que empezar a proveerlos de manera compartida.

Esta declaración habilitará a la Dirección tic para adoptar las medidas necesarias para su provisión compartida, bien directamente o a través de otras unidades TIC  y, en su caso, para disponer tanto de los medios humanos y económicos como de las infraestructuras y resto de activos TIC que los ministerios y unidades dependientes venían dedicando a atender dichos servicios. La utilización de los medios y servicios compartidos, que formarán parte de un catálogo de servicios comunes, será de carácter obligatorio y sustitutivo respecto a los medios y servicios particulares empleados por las distintas unidades.

REFORMAS PENDIENTES

Si bien todavía es pronto para realizar un balance global acerca de la adecuación del marco organizativo y funcional que se implanta a raíz de la aprobación del Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, en una primera valoración se confirma tanto la necesidad de acelerar la reforma organizativa de las TIC, como la necesidad de reformar el marco jurídico actual para implantar un modelo de prestación de servicios tic compartidos en la Administración.

La prestación de servicios compartidos debe conllevar, en la mayor parte de los casos, alguna forma de compensación económica por parte de cada una de las unidades consumidoras a la unidad prestadora de servicios, en razón del uso o consumo realizado, para que estos sean sostenibles y se conserve la capacidad de conocer los recursos TIC dedicados a cada una de las políticas del Gobierno, así como para evitar crecimientos irresponsables de la demanda.

Si bien en el sector privado estos mecanismos de pago entre organizaciones o unidades son habituales y sencillos, en la Administración Pública es necesario utilizar algún cauce normativo que facilite la gestión de este tipo de compensaciones.

En primer lugar, es necesario dotarse del instrumento jurídico que contemple el mecanismo de compensación. Los instrumentos de cooperación identificados son la encomienda de gestión, los convenios de colaboración y los acuerdos y protocolos de colaboración. Mecanismos que, aplicados a la age y sus organismos públicos, se manifiestan en ocasiones demasiado rígidos (informes de las partes, de los servicios jurídicos, de la intervención …), relegando la parte técnica del servicio a compartir a una cuestión residual, cuando realmente es con lo que se pretende hacer una gestión más eficiente.

En segundo lugar, la prestación de servicios requiere un mecanismo de financiación que permita garantizar la sostenibilidad de los servicios compartidos, que sea coherente con el modelo de gobernanza definido en tanto a la capacidad de las organizaciones clientes para influir en la demanda de servicios, en sus costes o en los niveles de calidad. En el ámbito público existen restricciones adicionales organizativas y legales que pueden condicionar el mecanismo elegido. El mecanismo más usado es el de la centralización del presupuesto, pero también se puede utilizar la transferencia presupuestaria y otros mecanismos que deben superar los inconvenientes que impiden un verdadero «pago por uso» con una imputación correcta a la política que corresponde en el presupuesto del Estado.

Finalmente, y desde el punto de vista organizativo, en el marco de una estructura descentralizada, cabría plantearse la posibilidad de establecer una Entidad de Servicios Compartidos tic dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión. Además, estaría facultada para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la AGE en el ámbito de sus competencias, dispondría de mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados establecidos legalmente. Con base en estas características, podría gestionar de forma autónoma sus presupuestos y recaudar por los servicios prestados, en nuestro caso, en materia TIC.

CONCLUSIONES

La aplicación del nuevo modelo, por la propia naturaleza del cambio, requiere del esfuerzo, de la colaboración y del talento de todos los profesionales de la Administración. Trabajamos en una organización multidisciplinar, en la que los aspectos normativos, presupuestarios, económicos, contractuales, de RRHH, etc. tienen un alto impacto en la forma en la que podemos desarrollar nuestra actividad, por lo que es necesario tener una visión amplia e integradora de las TIC en el ámbito administrativo y seguir impulsando las reformas para que se gestionen de forma más eficiente.

El nuevo modelo nos permitirá articular una Administración más moderna, más eficaz, apoyada en un trabajo coordinado de todas las unidades TIC en estrecha colaboración con el resto de la organización, en un constante esfuerzo de innovación para impulsar la inmersión digital de la Administración, poniendo al ciudadano en el centro de todos nuestros esfuerzos.

Es mucho lo que se ha hecho pero también es mucho el trabajo que tenemos por delante para lograr que la transformación de la Administración en una Administración digital sea integral. Tarde o temprano la Administración digital será una realidad porque la sociedad, también completamente digitalizada, la demanda. Cuanto antes abordemos la transformación digital de la Administración con los medios y esfuerzos que requiere, antes estaremos en condiciones de ofrecer a los ciudadanos la Administración que requieren y que es nuestra obligación proporcionarles.

Gracias a estas medidas, estamos dando un paso decisivo en la mejora de nuestros servicios públicos al servicio de los ciudadanos.

Como punto de partida para exponer a continuación una serie de reflexiones sobre la organización de la Administración del Estado, podemos definir a la administración institucional como el conjunto de las organizaciones de que se sirven los entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa.

A lo largo del tiempo, la administración institucional ha supuesto la utilización de la personalidad jurídica independiente de la del Estado para conseguir diversos objetivos como son: mayor flexibilidad en la contratación de bienes y servicios y en la contratación y gestión del personal, sometimiento preferentemente al derecho privado, eliminación o mitigación de los controles administrativos, etc.

Son características básicas de los entes institucionales:

— La dependencia de un ente territorial.

— La atribución de personalidad jurídica independiente de este.

— La especialidad de sus fines.

Para entender la situación actual de la administración institucional y justificar muchas de sus características, es preciso hacer un breve repaso histórico sobre la regulación de estas figuras organizativas.

Hasta la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 no existía una regulación general de los entes institucionales. Esta ley abandonó el término de establecimiento público y asignó al conjunto de los entes públicos especializados la denominación de entidades estatales autónomas. A su vez, las clasificó en:

— Servicios administrativos sin personalidad jurídica,

— Organismos autónomos

— Empresas nacionales.

La Ley General Presupuestaria de 1977 ignoró la clasificación y terminología de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y, a efectos de presupuestos y control económico, introdujo una nueva caracterización de los entes instrumentales de la siguiente forma:

1. Prescindió de los servicios administrativos sin personalidad jurídica, autorizando al Gobierno a integrarlos plenamente en los Presupuestos Generales del Estado o transformarlos en organismos autónomos.

2. Distinguió dos clases de organismos autónomos:

a)  Organismos autónomos administrativos y

b) Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero y análogo.

3. Bajo la denominación de sociedades estatales, se englobaron:

a) Sociedades mercantiles en cuyo capital era mayoría la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus organismos autónomos y demás entidades estatales de derecho público.

b)  Las entidades de derecho público que por ley ajustasen sus actividades al ordenamiento jurídico privado.

c)   El «resto de los entes del sector público».

En 1997, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), distingue en su artículo primero entre la Administración General del Estado (AGE), por una parte y, por otra, los organismos públicos vinculados o dependientes de ella para el desarrollo de su actividad.

La LOFAGE establece la regulación jurídica básica de los diferentes tipos de entes y organismos públicos del Estado y define a los organismos públicos estatales como «los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional», y les atribuye «personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión».

Los organismos públicos se clasifican en:

— Organismos autónomos (OOAA) y

— Entidades públicas empresariales (EPE).

Posteriormente, se añade a esta clasificación las agencias estatales, creadas por Ley 28/2006 y denominadas: «Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos».

Los organismos autónomos y las agencias cuentan con una regulación similar en ciertos aspectos, por razón de su objeto, ya que desarrollan actividades estrictamente administrativas. Lo que las distingue es el régimen en el que desenvuelven su actividad, mucho más desarrollado en la Ley de Agencias, y en que estas disponen de técnicas más modernas para tratar de asegurar el correcto cumplimiento de sus fines.

Por su parte a las entidades públicas empresariales les corresponde, la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, es decir, desarrollan actividades de carácter económico. Por ello, aunque tienen personalidad jurídico-pública, su actividad está regida por el derecho privado salvo en los casos relativos a las relaciones con la Administración de la que dependen o determinados aspectos presupuestarios.

La creación de todos estos organismos públicos se debe hacer por norma con rango de ley. Como consecuencia necesaria, la correspondiente ley de creación puede no tener en consideración las previsiones normativas de la LOFAGE, y es frecuente la regulación de alguna peculiaridad, lo que desde el punto de vista práctico implica un alejamiento de la disciplina organizativa del conjunto.

Para los OOAA y las agencias, el régimen presupuestario, de personal, y de patrimonio se configura en los mismos términos que para la Administración del Estado con algunas peculiaridades que se recogen en los artículo 47 a 52 de la LOFAGE y en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.

A las entidades públicas empresariales se les aplica el derecho laboral en cuanto a sus empleados, pero también se les aplica la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) o la Ley General Presupuestaria (LGP), si bien con un régimen especial previsto en la misma.

Las agencias estatales tiene un régimen más detallado que se recoge en la Ley 28/2006 y en la que se prevén técnicas novedosas de control y supervisión de su actuación a través del plan de acción anual y de los contratos de gestión y el informe anual.

El marco normativo aparentemente general establecido por la lofage es cuestionado por las previsiones establecidas en la propia LOFAGE, que en sus disposiciones adicionales sexta a undécima, contempla diversos tipos de entidades que cuentan con un régimen especial o singular:

— da sexta: Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Establece que tienen el mismo carácter que los OOAA pero el régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, tendrá su legislación específica.

— da séptima. Establece legislación específica para el Consejo de Estado.

— da octava. Banco de España y Fondo de Garantía de depósitos, regulación específica.

— da novena. AEAT,CES e Instituto Cervantes, legislación específica y supletoriamente por esta ley.

— da décima. CNMV, CSN, UNED, Agencia Protección Datos, CZEC, CNMC, Museo Nacional del Prado, Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, legislación específica y supletoriamente por esta ley.

Todas esas entidades son entidades de derecho público, sin embargo algunas de ellas no pueden clasificarse ni como organismo autónomo ni como entidad pública empresarial y se rigen por sus propias normas de creación que tienen un régimen distinto del establecido en el título III. Así pues, la pretensión sistematizadora del Título III de la LOFAGE queda comprometida al constatar que hay entidades que no pueden encuadrarse en la clasificación tripartita del Título III.

Otra consecuencia de esta técnica normativa, es que introduce cierta confusión, ya que podemos ver empleado el término entidades públicas refiriéndose en algunos casos a las entidades del Título III y en otros casos a otras entidades distintas, y lo mismo ocurre con el término organismos públicos.

La confusión puede surgir también en cuanto al régimen jurídico de fondo, puesto que no basta con atender a lo que dispone la LOFAGE en su Título III y ni siquiera a lo que dicen las adicionales citadas, sino que hay que atender a la ley de creación de cada organismo o entidad que, esté o no mencionado en las adicionales, es el que determina el régimen de cada organismo.

En cuanto a las epes, la ley las sitúa a medio camino entre los organismos autónomos y las sociedades estatales y en consecuencia les dota de un régimen jurídico mixto. Algunas de ellas han pasado a lo largo del tiempo de OOAA a EPE y viceversa.

Por lo que atañe a las agencias, salvo alguna excepción de creación ex novo, con carácter general se han pasado de OOAA a agencia, sin más particularidad que la obtención de una mayor autonomía en el ejercicio de sus funciones.

Desde una punto de vista económico-presupuestario, la normativa de referencia en relación al sector público estatal la constituye la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP, que recoge las formas de organización institucional contenidas en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). El sector público estatal se divide, según el artículo 3 de la LGP, en: sector público administrativo, sector público empresarial y sector público fundacional.

El sector público administrativo, en el ámbito estatal, está integrado por:

a) La Administración General del Estado.

b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado

c) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros y entidades mancomunados.

d) Los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado.

e) Otras entidades estatales de derecho público.

f) Los consorcios definidos en el artículo 2.1 h) de la LGP.

El sector público empresarial queda integrado según señala el apartado 2 del artículo 3 de la LGP por:

a) Las entidades públicas empresariales.

b) Las sociedades mercantiles estatales.

c) Las entidades estatales de derecho público distintas a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales y los consorcios, cuando no estén incluidos en el sector público administrativo.

Las sociedades mercantiles estatales aparecen definidas en el artículo 166.1.c) de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), entendiendo por tales aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital de las entidades que integran el Sector Público Estatal sea superior al 50 por 100, sumándose las distintas participaciones en el caso de que en el capital social participen varias de ellas. El artículo 166.2 de la LPAP sujeta a las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos, al régimen de la LPAP y al ordenamiento jurídico privado, salvo en materias en las que sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de contratación.

El sector público fundacional está integrado, en el ámbito estatal, según dispone el apartado 3 del artículo 3 de la LGP, por las fundaciones del sector público estatal. Por su parte, el artículo 44 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, las define así:

«Son fundaciones del sector público estatal aquellas fundaciones en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta de la Administración General del Estado, sus organismos públicos o demás entidades del sector público estatal.

b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades».

Las fundaciones del sector público son entidades que tienen una forma privada de personificación amparadas por el artículo 34.1 de la Constitución que reconoce el derecho de fundación para fines de interés general. Por tanto es una forma de organización utilizada por las Administraciones públicas, uno de cuyos efectos consiste en relajar las exigencias del derecho administrativo en cuanto a personal, contratación, contabilidad, presupuesto, etc.

Además, hay que hacer referencia a los fondos carentes de personalidad jurídica contemplados en el artículo 2.2 de la Ley General Presupuestaria. Su falta de personalidad jurídica los excluiría de su consideración como administración institucional. No obstante, se citan aquí porque aunque no se pueden encuadrar en ninguna categoría de las expuestas anteriormente, cada vez tienen más capacidad de gestión y cuentan con un creciente volumen de recursos financieros manejados fuera de los cauces de control presupuestario aplicable a los créditos asignados a los departamentos ministeriales.

Estos fondos son conjuntos de recursos financieros de los Presupuestos del Estado afectos a un fin, que en su mayor parte se deberían integrar en la AGE y en otros casos tendrían que reconvertirse en entidades de carácter empresarial.

Esta clasificación de la forma jurídica de las entidades se amplía cuando la Administración del Estado entra a participar junto con otros ámbitos de la Administración, autonómica o local, dándose el caso de entidades públicas no pertenecientes mayoritariamente a ninguna de las Administraciones, pero controladas por el sector público. A estas entidades se alude en la LGP en su disposición adicional novena.

«Disposición adicional novena. Sociedades mercantiles y otros entes controlados por el sector público.

El Estado promoverá la celebración de convenios con las comunidades autónomas o las entidades locales con el objeto de coordinar el régimen presupuestario, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles en las que participen, de forma minoritaria, entidades que integran el sector público estatal, la Administración de las comunidades autónomas o de las entidades locales, o entes a ellas vinculados o dependientes, cuando la participación en las mismas considerada conjuntamente fuera mayoritaria o conllevara su control político.

Estas sociedades mercantiles quedarán obligadas a rendir sus cuentas anuales al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado, cuando la participación del sector público estatal sea igual o superior a la de cada una de las restantes administraciones públicas, sin perjuicio de lo establecido en la normativa propia de cada comunidad autónoma. Será de aplicación el procedimiento de rendición previsto en esta ley.

Lo dispuesto en los párrafos anteriores será también de aplicación a las fundaciones públicas y otras formas jurídicas en las que la participación del sector público estatal sea igual o superior a la de cada una de las restantes administraciones públicas, sin perjuicio de lo establecido en la normativa propia de cada comunidad autónoma.

Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado según lo previsto en la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, estarán sujetos al régimen presupuestario, financiero, contable y de control regulado en la presente ley y su normativa de desarrollo.

Los presupuestos de los consorcios adscritos a la administración pública estatal no sujetos a su poder de decisión por no concurrir ninguna de las circunstancias previstas en las letras a) a e) del punto 2 de la citada disposición adicional vigésima de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, formarán parte de los Presupuestos Generales del Estado en los términos que se determine por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas».

Para completar el cuadro descriptivo del sector público institucional resulta conveniente exponer algunas características que afectan al régimen presupuestario y a los sistemas de control económico-financiero a los que se encuentran sometidos los distintos elementos que lo componen.

Desde el punto de vista del presupuesto y de conformidad con lo establecido por la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, tendrán presupuesto limitativo:

a) El presupuesto del Estado.

b) Los presupuestos de los organismos autónomos de la Administración General del Estado.

c) El presupuesto de la Seguridad Social: entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

d) Los presupuestos de las agencias estatales.

e) Los presupuestos de los organismos públicos cuya normativa específica confiere carácter limitativo a los créditos de su presupuesto de gastos.

Tienen carácter estimativo:

a) Los presupuestos de las restantes entidades del sector público administrativo estatal.

b) Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

c) Los presupuestos de las sociedades mercantiles estatales.

d) Los presupuestos de las fundaciones del sector público estatal.

e) Los presupuestos de las entidades públicas empresariales y restantes organismos públicos de esta naturaleza.

No obstante se pueden citar algunas excepciones, ya que si bien con carácter general los organismos pertenecientes al sector público administrativo tendrían un presupuesto limitativo y el sector público empresarial y fundacional, limitativo, la realidad es más compleja. Así, hay varias entidades del sector público administrativo que realizan presupuestos de explotación y capital: los consorcios Ciber y CZEC, los centros universitarios, la CNMV…

Del examen de los estados de gastos e ingresos del sector público administrativo, se pueden diferenciar tres tipos de entes:

1. Organismos cuya parte principal de los presupuestos se destina a gastos de personal y a la compra de bienes y servicios.

2. Organismos cuya parte principal de sus presupuestos se destina a financiar subvenciones corrientes.

3. Organismos en los que una parte importante de su presupuesto se destina a gastos de inversión.

Por su parte, en las entidades públicas empresariales, destaca el importante porcentaje de subvenciones públicas que reciben, aspecto también destacable en las fundaciones, con una fuerte dependencia, en el ámbito de sus ingresos, de los presupuestos de los distintos ministerios.

En cuanto al tipo de control económico-financiero a que está sometido el sector público estatal, hay que empezar recordando que la Intervención General de la Administración del Estado ejerce en los términos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el control interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal, con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controla.

El ejercicio de las funciones de control interno se lleva a cabo a través de:

— Función interventora (FI), que tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

La función interventora se ejerce en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consiste en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprueba la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

Si la intervención, al realizar la fiscalización o intervención, se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en los que sustente su criterio. La formulación del reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento previsto en la LGP.

— El control financiero permanente (CFP), que tiene por objeto la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajuste a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero. Las actuaciones de control financiero permanente a efectuar en cada ejercicio y el alcance específico fijado para las mismas se determinará en el plan anual de control financiero permanente elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado, que podrá ser modificado cuando se produzcan circunstancias que lo justifiquen.

— La auditoría pública (AP) consiste en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los procedimientos de revisión selectivos contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado. Se ejerce sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre los fondos a que se refiere el apartado 2 del artículo 2 de esta ley, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la función interventora y del control financiero permanente, y de las actuaciones sometidas al ejercicio de la auditoría privada establecidas en el Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas, impuestas a las sociedades mercantiles estatales por la legislación mercantil.

La auditoría pública adopta las siguientes modalidades:

a) La auditoría de regularidad contable (auditoría de las cuentas anuales), consistente en la revisión y verificación de la información y documentación contable con el objeto de comprobar su adecuación a la normativa contable y en su caso, presupuestaria que le sea de aplicación.

b) La auditoría de cumplimiento, cuyo objeto consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económico-financiera se han desarrollado de conformidad con las normas que les son de aplicación.

c) La auditoría operativa, que constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de la buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la corrección de aquellas.

Además, la IGAE puede realizar los siguientes tipos de auditorías: auditoría de contratos-programas y de seguimiento de planes de equilibrio financiero, auditoría de los planes iniciales de actuación, auditoría de la cuenta de los tributos estatales, auditoría de las empresas colaboradoras de la Seguridad Social, auditoría de privatizaciones.

Con carácter general, el tipo de control que se ejerce sobre el sector público estatal se resume en el siguiente cuadro:

En el caso de los OOAA con carácter general se ejerce los tres tipos de controles, si bien, por acuerdo de Consejo de Ministros se pueden excepcionar de la función interventora.

En el caso de las entidades de derecho público y entidades públicas empresariales, con carácter general se ejerce el control financiero permanente y la auditoría pública, si bien por acuerdo de Consejo de Ministros se puede establecer que el único control aplicable sea la auditoría pública.

Y así las cosas, la Subcomisión de Administración Institucional, dentro de la Comisión para Reforma de la Administración, inició sus trabajos para dar cumplimiento al Acuerdo del Gobierno de fecha 30 de octubre de 2012 que le asignaba el mandato de «analizar la distinta tipología de entes que la componen, revisar el marco normativo y los modelos que en él se identifican como óptimos, y plantear las modificaciones que convengan en la lista de entidades existentes».

Tras el análisis de la situación existente y de los antecedentes que llevaron a ella, se inició un proceso de reorganización del sector público estatal, bajo los principios constitucionales de la eficiencia, la economía y la estabilidad presupuestaria. Se buscaba un sector público más racional y simplificado al tiempo que sirviera de estímulo para actuaciones similares en el ámbito de las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Esta medida de austeridad se sumaba a las ya iniciadas en materia de retribuciones salariales en el sector público, en la reducción del número de consejeros y de directivos y se tradujo en:

— Una reducción relevante de entidades, extinguiendo filiales que se integran en la matriz; fusionando sociedades o fundaciones con objeto análogo; acelerando los procesos de liquidación ya iniciados y extinguiendo entidades cuya pertenencia al sector público no se justifica por razones de interés público y cuya actividad requiere aportaciones presupuestarias.

— Una mejor utilización de las capacidades públicas de supervisión y control, situando a las empresas –en función de sus características– y a las fundaciones de pendiendo de los organismos que puedan desarrollar más efectivamente la supervisión.

— Una reducción de gastos en que incurre el sector público empresarial y fundacional derivada de la reducción efectiva de gastos de estructura; de la limitación de retribuciones y de la introducción de principios de racionalización en la contratación de bienes y servicios. En el ámbito del sector público empresarial y fundacional estatal se abordaron desde 2010 varios procesos, amparados en los siguientes planes de restructuración, aprobados por el Consejo de Ministros:

— Por Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 30 de abril de 2010, se aprueba el primer plan de racionalización del sector público empresarial. Su ejecución se realizó prácticamente en su totalidad a lo largo de 2010, terminándose de completar en 2011.

— El Plan específico de racionalización del sector público fundacional se aprueba por Acuerdo de Consejo de Ministros de 3 de junio de 2011. Contempla como uno de sus objetivos, suprimir aquellas fundaciones cuyas funciones pueden ser asumidas por la estructura administrativa departamental y revisar la participación estatal de las restantes. En gran medida ha sido ejecutado en el año 2011, aunque todavía queda pendiente de formalizar algún trámite.

— Publicado por la Orden HAP/583/2012, de 20 de marzo, se aprueba el plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal. Las fusiones, extinciones, liquidaciones y desinversiones que se enuncian en este plan están actualmente en proceso de realización. Asimismo, este plan contempla desinversiones en entidades públicas no estatales y en empresas privadas que no han sido finalizadas hasta el momento.

— Más recientemente se han aprobado la Orden HAP/1816/2013, de 2 de octubre, el Real Decreto 701/2013, de 20 de septiembre y la ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa.

Con ser importantes las medidas que desde 2012 se han ido implantando, la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público culmina y hace efectivas las conclusiones alcanzadas por la cora y son reflejo de la necesidad de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 31.2 de la Constitución Española sobre la necesidad de que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos, y que su programación y ejecución respondan a los criterios de eficiencia y economía y que junto con la regulación del procedimiento administrativo de tramitación paralela, y las ya aprobadas sobre transparencia y buen gobierno y estabilidad presupuestaria, constituirán en palabras de la exposición de motivos de la propia ley, «la piedra angular sobre la que se edificará la Administración Pública Española del futuro, al servicio de los ciudadanos».

El punto de partida de dicha ley es la existencia de una pluralidad de normas que, con vocación de generalidad, recogen de forma diferente la tipología de entidades que se consideran sector o administración pública, con distintas repercusiones en función de la normativa que contiene cada definición.

Del análisis realizado por la subcomisión sobre los antecedentes descritos resultó la existencia de las siguientes deficiencias: multiplicidad de tipología de entes públicos y heterogeneidad del régimen aplicable a cada uno, lo que afectaba a la transparencia del sistema, su control y a la movilidad de recursos públicos; insuficiencia del sistema de supervisión, tanto en la fijación de objetivos de actividad de las entidades como en evaluación de su cumplimiento, y la falta de cuestionamiento de la subsistencia de las razones que justificaron la creación de cada ente; ausencia de un régimen completo de transformación, disolución y liquidación de entes públicos, que contrastaba con la regulación detallada de su creación.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, la nueva ley incorpora en el título dedicado a la organización y funcionamiento del sector público institucional varias novedades significativas. Así, con carácter general, se establece una nueva clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la ley, más clara, ordenada y simplificada.

El sector público institucional estatal estará integrado por los siguientes tipos de entidades:

— Los organismos públicos, que incluyen a los organismos autónomos, y a las entidades públicas empresariales.

— Las autoridades administrativas independientes.

— Las sociedades mercantiles estatales.

— Los consorcios.

— Las fundaciones del sector público.

— Los fondos sin personalidad jurídica.

— Las universidades públicas no transferidas.

La meta consiste en sistematizar y simplificar la tipología de entes y se ha llevado a cabo atendiendo a dos principios fundamentalmente, por una parte, suprimiendo las especialidades que, sin mucha justificación, propiciaban la excepción de la aplicación de controles administrativos que deben existir en toda actuación pública, en lo que ha venido en denominarse la «huida del derecho administrativo». La flexibilidad en la gestión es perfectamente compatible con los mecanismos de control de la gestión de fondos públicos.

Por otra, preservando los aspectos positivos de la regulación de los distintos tipos de entes, de modo que se favorezca la programación de objetivos, el control de eficacia de los entes públicos y el mantenimiento de los estrictamente necesarios para la realización de las funciones legalmente encomendadas al sector público. Así, en la nueva regulación de los organismos autónomos, se han incluido los aspectos positivos de las agencias estatales, figura que desaparece como categoría pero cuya sustancia queda integrada en los nuevos organismos autónomos. También se otorga carta de naturaleza a las autoridades administrativas independientes, categoría de nueva aparición y que recoge a aquellas entidades que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración Pública a la que están vinculadas.

Esta nueva clasificación será aplicable para las nuevas entidades que se creen, estableciéndose que la adaptación de los existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley deberán adaptarse al contenido de la misma en el plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica.

Se establece la obligatoriedad, con carácter básico, de inscribir la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, dependiente de la IGAE. Esta inscripción será requisito necesario para obtener el número de identificación fiscal definitivo de la AEAT. El Registro permitirá contar con información coordinada, fiable y pública del número y los tipos de las entidades y organismos públicos existentes en cada momento.

La creación del Registro será un paso más en la línea establecida por el invente (Inventario de Entes del Sector Público), fruto de otra medida cora, que actualmente puede ser consultado por Internet, y que recoge todas las entidades del sector público, tanto estatales como de CCAA y CCLL. La integración y gestión de dicho inventario y su publicación como instrumento que garantice la ordenación, información, transparencia y control de las entidades del sector público corresponde a la IGAE. La ley potencia el inventario al convertirlo en un registro público, con las implicaciones que esto supone.

Se incorpora al contenido de la ley la regulación de los medios propios y servicios técnicos de la Administración, siempre que cumplan los requisitos que establece el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Como novedad, para su declaración deberá justificarse, por medio de una memoria, sujeta a informe previo por parte de la Intervención General, que su creación resulta sostenible y eficaz, de acuerdo con los criterios de rentabilidad económica, y que resulta una opción más eficiente que la contratación pública, o que concurren otras razones excepcionales que justifican su existencia, como pueden ser: seguridad, urgencia en la prestación del servicio, etc. Estas entidades deberán estar identificadas a través de un acrónimo «MP», para mayor transparencia y, por tanto, seguridad jurídica. Estos requisitos se aplicarán tanto a los medios propios que se creen en el futuro como a los ya existentes, estableciéndose un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la ley para su adaptación.

Se incluye como novedad para el sector público estatal un régimen de transformaciones y de disolución, liquidación y extinción de organismos públicos. En virtud del mismo, cualquier ooaa, sociedad mercantil pública o fundación del sector público institucional estatal podrá transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de las otras entidades.

La transformación se llevará a cabo por norma reglamentaria y tendrá lugar por cesión e integración global, en unidad de acto, de todo el activo y el pasivo de la entidad transformada con sucesión universal de derechos y obligaciones.

Para la transformación de organismo autónomo en sociedad mercantil pública o en fundación del sector público se exige la elaboración de una memoria que lo justifique y un informe preceptivo de la IGAE.

En el ámbito estatal y para la disolución y liquidación y extinción de organismos públicos, se detallan las causas de disolución, entre las que destacan el encontrarse en situación de desequilibrio financiero durante dos ejercicios presupuestarios consecutivos o cuando así lo acuerde la Administración.

El proceso de disolución es ágil, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros y se deberá designar un órgano administrativo o entidad del sector público institucional como liquidador. Publicado el acuerdo de disolución, la liquidación se inicia automáticamente, tendrá lugar por cesión e integración global de todo el activo y pasivo del organismo en la Administración General del Estado, que le sucederá en todos sus derechos y obligaciones. Formalizada la liquidación se producirá la extinción automática.

Otra novedad destacable consiste en la creación de un mecanismo de supervisión continua de todas las entidades integrantes del sector público, desde el momento de su creación hasta el de su extinción. Correrá a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se ejercerá a través de la Intervención General de la Administración del Estado y, fundamentalmente, vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta ley para la existencia de los distintos tipos de entidades institucionales.

El control de eficacia, será ejercido anualmente por el departamento al que esté adscrita la entidad u organismo, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera que se ejerza por la IGAE.

Entrando a valorar las principales novedades dentro de cada una de las figuras que configurarán el nuevo mapa del sector institucional, se pueden destacar las siguientes.

Para la creación de organismos públicos deberán cumplirse los siguientes requisitos: por un lado, la elaboración de un plan de actuación con un contenido mínimo que incluye un análisis de eficiencia y razones que justifican la creación, justificación de la forma jurídica propuesta, determinación de los objetivos e indicadores para medirlos, acreditación de la inexistencia de duplicidades, etc., y, por otro lado, un informe favorable preceptivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Siguiendo un criterio de racionalización, la creación de nuevos organismos públicos en el sector público estatal debe incluir la gestión compartida de los servicios comunes, salvo que la decisión de no compartirlos se justifique en términos de eficiencia en la memoria que acompañe a la norma de creación. Los servicios de los organismos del sector público estatal ya existentes en el momento de la entrada en vigor de la ley seguirán este modelo de gestión compartida, salvo que la decisión de mantenerlos de forma separada se justifique en términos de eficiencia.

Se establece una estructura organizativa común en el ámbito del sector público estatal. Todos los organismos públicos deberán contar con órganos de gobierno, ejecutivos y de control de eficacia que se determinarán en sus estatutos.

En el ámbito estatal, la ley define a los organismos autónomos como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración Pública, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta. Se regula su régimen jurídico, el de su personal, régimen de contratación, económico-financiero y patrimonial, el presupuestario, y su régimen de contabilidad y control económico-financiero, incorporando en esta regulación aspectos positivos de la actual Ley de Agencias.

La ley define a las entidades públicas empresariales como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que, junto con el ejercicio de potestades administrativas, desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.

Como novedad, se establece que para que una entidad de derecho público sea considerada entidad pública empresarial será necesario que se financie mayoritariamente con ingresos de mercado, es decir que tenga la condición de productor de mercado de conformidad con lo establecido en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC).

Se regula su régimen jurídico, el de su personal, régimen de contratación, económico-financiero y patrimonial, el presupuestario, y su régimen de contabilidad y control económico-financiero.

Aparece una nueva categoría, las autoridades administrativas independientes, que son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración Pública a la que están vinculadas, lo que deberá determinarse en una norma con rango de ley. Asimismo, se regula su régimen jurídico, respetando su independencia y lo previsto en su ley de creación, en sus estatutos y en la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión.

Se incluye en el ámbito de la ley la regulación de las sociedades mercantiles públicas estatales, que serán aquellas en las que se ejerce control estatal, bien porque la participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que integran el sector público estatal, sea superior al 50 por 100, bien porque la sociedad mercantil se encuentra en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley del Mercado de Valores.

La responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración de las sociedades mercantiles públicas designados por la Administración General del Estado será asumida directamente por la Administración General del Estado que lo designó, sin perjuicio de que la Administración pueda exigirle de oficio la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo o culpa o negligencia graves.

Además, se regula la tutela funcional que podrá ejercer el ministerio cuyas competencias guarden una relación específica con el objeto social de la sociedad mercantil pública con forma de sociedad anónima cuyo capital sea en su totalidad de titularidad directa de la Administración General del Estado o de entidades que integran el sector público institucional estatal, siempre que, de ser dichas entidades sociedades mercantiles, la titularidad de su capital cumpla también la condición anterior. Además, se regula su régimen presupuestario, de contabilidad y control económico-financiero y de personal.

Se establece con carácter de legislación básica el régimen jurídico de los consorcios, en línea con las modificaciones efectuadas por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa.

Los consorcios se crean mediante convenio. En los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos, se requerirá que su creación se autorice por ley y que el convenio se autorice por el Consejo de Ministros.

Al convenio habrán de acompañarse los estatutos, un plan de actuación de igual contenido que el de organismos públicos, una proyección presupuestaria trienal y el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Las entidades consorciadas podrán acordar, con la mayoría que se establezca en los estatutos, o a falta de previsión estatutaria, por unanimidad, la cesión global de activos y pasivos a otra entidad jurídicamente adecuada con la finalidad de mantener la continuidad de la actividad y alcanzar los objetivos del consorcio que se liquida.

El máximo órgano de gobierno del consorcio podrá acordar su disolución y, en ese caso, nombrará a un órgano administrativo o entidad pública como liquidador.

Asimismo, se establece el régimen jurídico de las fundaciones del sector público estatal, manteniendo las líneas básicas establecidas por la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, para las fundaciones del sector público estatal.

La creación de las fundaciones, o la adquisición de forma sobrevenida de esta figura jurídica, se efectuará por ley. Se deberá prever la posibilidad de que en el patrimonio de las fundaciones del sector público estatal pueda existir aportación del sector privado de forma no mayoritaria.

Como novedad se establece con carácter básico el régimen de adscripción de las fundaciones a la Administración Pública, de forma similar al de los consorcios.

Se regulan, muy escuetamente, los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal que se crean por ley y cuyo régimen presupuestario, de contabilidad y de control económico financiero será el establecido en la Ley General Presupuestaria.

En una rápida panorámica, estas son las cuestiones que pueden resultar más destacables en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Seguro que de una manera o de otra la nueva configuración de la Administración institucional afectará a la sociedad, el resultado final deberá suponer la tan demandada modernización de nuestras instituciones, tanto desde el punto de vista del poder político, como de los gestores y administradores de los recursos públicos y sobre todo de la opinión pública. Algunos de sus elementos esenciales permiten abrigar esperanzas al respecto, el conjunto de novedades, tanto desde el punto de vista de estructura y tipificación de las formas jurídicas como de la regulación de procedimientos relativos a la creación, inscripción, modificación y extinción de entidades institucionales, y sobre todo, al procedimiento novedoso y singular de supervisión continua y de eficacia de la administración institucional pueden configurarse como poderosos instrumentos de aseguramiento de la racionalidad que impregna la voluntad vertida en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. •

 

LA INICIATIVA LEGISLATIVA

En la doctrina constitucional tradicional el estudio de la iniciativa legislativa tenía su punto de partida en los artículos 87 a 89 de la Constitución (CE) y se ceñía a exponer el artículo 87.1 ce, que atribuye iniciativa legislativa al Gobierno para proyectos de ley (artículo 88.1 CE) y al Congreso, al Senado, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o a la iniciativa popular para las proposiciones de ley.

Al abordar la cuestión de la iniciativa legislativa era obligado, siendo la nuestra una forma de gobierno parlamentaria, volver la mirada al Gobierno, lo mismo que ocurre cuando se discute de la potestad reglamentaria del artículo 97 de la CE.

Desde un punto de vista dogmático se discutía, y así lo puse de manifiesto en una monografía que publiqué en el año 1987, que no era unánime, ya entonces, que la iniciativa legislativa perteneciese en forma necesaria al procedimiento legislativo propiamente dicho. Un sector prestigioso de la doctrina lo negaba, y reivindicaba su consideración sustantiva, lo que permite su encuadramiento hoy como un procedimiento más, que no es de Derecho constitucional.

Los prestigiosos autores que negaban que la iniciativa legislativa perteneciese al procedimiento legislativo sostenían, en la doctrina italiana y francesa, que el poder de proponer a las Cámaras colegisladoras un proyecto o una proposición de ley no puede asimilarse al dedisponer, y que poner en marcha el aparato legislativo no significa participar en el poder de legislar, que comienza y termina dentro del órgano parlamentario al que compete la aprobación de una ley.

Estas reflexiones cobran un interés nuevo hoy a raíz del dictamen del Consejo de Estado 275/2015, de 29 de abril, y a la hora de razonar que es, desde luego, viable dogmáticamente, que el legislador encuadre los títulos competenciales que ostenta el Estado sobre la materia de la iniciativa legislativa dentro de un procedimiento administrativo singular, como lo es el de preparación del ejercicio de la iniciativa legislativa o en el procedimiento, también administrativo, de elaboración de disposiciones reglamentarias.

No hay que olvidar que sobre la materia se proyecta el artículo 135 de la Constitución y que la calidad de las leyes y su regulación inteligente toca desde hace ya veinte años a las exigencias de la estabilidad presupuestaria, por lo que no es de extrañar que entren en juego nuevos títulos competenciales complementarios y distintos de los que tuvo en cuenta el legislador que aprobó la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

El Gobierno es el primer órgano constitucional que tiene atribuida la iniciativa legislativa en el artículo 87.1 CE y al que la Constitución misma atribuye prioridad en la materia al hablar, en el artículo 89.1 de la «prioridad debida a los proyectos de ley».

Los Gobiernos, en el Derecho comparado de todas las formas de gobiernos parlamentarias, son los que en la actualidad monopolizan la iniciativa de la potestad legislativa así como el ejercicio de la potestad reglamentaria, relegando a un segundo plano muy secundario a los demás titulares de la iniciativa legislativa.

Así, la doctrina alemana ha considerado al Gobierno, por antonomasia, como el poder de iniciativa (Initiativgewalt), por su plus de información (informierte Gewalt), por su jefatura de la Administración Pública, civil y militar y de sus servicios técnicos y porque ha obtenido la confianza de la Cámara para llevar a cabo un programa que precisa de medidas legislativas.

Es también indudable que, para la dogmática constitucional, las afirmaciones sobre el Gobierno de la nación son plenamente aplicables a los Gobiernos autonómicos ya que, como he defendido hace años en nuestra doctrina —y es afirmación usual en el federalismo alemán—, la forma de gobierno parlamentaria estatal se irradia sobre todo el ordenamiento español en virtud del efecto de homogeneidad que dimana del principio de homogeneidad (Homogenitätsprinzip) que consagra el artículo 152.1 CE.

Nuestra jurisprudencia constitucional ha desarrollado la relación de la iniciativa con el procedimiento parlamentario propiamente dicho, con pocas aportaciones distintas de la consideración (STC 238/ 2012, de 13 de diciembre) de que la iniciativa es clara manifestación de la función de dirección política del Gobierno (Staatsleitung, indirizzo político), un deber constitucional en algunos casos (históricamente el del Presupuesto del artículo 134.3 CE) y, hoy, del Derecho de la Unión Europea, de las singularidades que existen respecto de los decretos-leyes y de la necesaria flexibilidad de la materia como corresponde, en el parlamentarismo, a la doctrina de la plena potestad parlamentaria sobre los proyectos que tramita o las proposiciones que toma en consideración (STC 136/2011, de 13 de septiembre).

LA POTESTAD PARA DICTAR REGLAMENTOS

Dice la exposición de motivos de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) que la inclusión en el objeto de la ley, y con carácter básico, de los principios que conforman la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria son una de sus principales novedades.

La Ley dedica su Título VI, que es el último pero no, desde luego, en orden de importancia, a desarrollar legal mente la regulación constitucional de la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

La doctrina constitucional alemana se ha venido ocupando con frecuencia del fenómeno de la variabilidad y desorden en la legislación, con críticas de gran dureza, que se pueden resumir en la palabra clave: «rechazo de la inflación legislativa» (Gesetzesinflation).

El Derecho de la Unión Europea, o la coordinación normativa en lo que conocemos en España como Estado compuesto, hacían necesaria una regulación legislativa del fenómeno de la inflación de las leyes o de su déficit de calidad y ha hecho necesario que se incluyesen las exigencias de una regulación mejor en la nueva ley de procedimiento administrativo común, dada su posible inclusión dogmática en la materia de procedimiento administrativo.

La LPACAP da una respuesta adecuada a esta necesidad.

Desarrolla como principios básicos de regulación de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria los que, siguiendo conocidas recomendaciones de la ocdey de la propia Unión Europea, apuestan en un marco nuevo de gobernanza más eficiente y por unamejora de la calidad normativa.

La regulación de la Ley supone un giro dogmático destacable en el trato por el legislador de esta cuestión constitucional en nuestro Derecho, e introduce principios normativos que innovarán la jurisprudencia en estas materias en los próximos años.

Aunque la lpacapviene a recoger lo que ya se contiene en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de desarrollo sostenible, en ejecución de lo dispuesto en el artículo 135 de la CE con el epígrafe «principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas», la nueva regulación lo hace extensible a la iniciativa legislativa propiamente dicha.

La nueva regulación es espectacular por su exigencia como regulación aplicable con carácter general no solo con la naturaleza de derecho flexible droit souple o soft law de la Unión (Vid., por todos, Auto del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2014 (Rec. 63/2013), sino también como exigencia interna de España, como uno de los Estados miembros de la ue.

La buena regulación (que contempla el artículo 129 de la LPACAP) supone que tanto en el ejercicio de la iniciativa legislativa como en el de la potestad reglamentaria las distintas Administraciones Públicas deben actuar de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia y proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, términos que se definen en el propio texto legal, como ya se hace en la Ley 2/2011 respecto de las iniciativas normativas.

La regulación no es un mandato de ley ordinaria, que pueda ser ignorado, como el de las tres primeras disposiciones adicionales del Código civil de 1888, o que se entienda derogable por la voluntad normativa de una ley posterior, porque la posición en el ordenamiento jurídico de la LPACAP le da una significación distinta, a la que me referiré al abordar el estudio de los títulos competenciales.

La ley dispone con claridad que tanto las exposiciones de motivos, distintivas de los proyectos de ley conforme a la tradición histórica de nuestro parlamentarismo, como los preámbulos, que se corresponden a las disposiciones reglamentarias, deben dejar suficientemente justificada la adecuación de la nueva ley o reglamento a los principios de buena regulación o de regulación inteligente.

Este mandato de contenido se corresponde con el sentido que ha dado la jurisprudencia constitucional y ordinaria a estos textos introductorios [Vid., por todas, STC 134/2011, de 20 de julio (FJ7)] y se dirige de forma clara a su consideración por la jurisprudencia constitucional y ordinaria futura, que la deberá llenar de contenido.

La distinción entre exposiciones de motivos y preámbulos introduce precisión terminológica en una cuestión en la que hasta ahora reinaba la confusión [Vid., por todas, la esencial stc36/1981 (FJ7 y fallo)]. Han sido muy numerosos los dictámenes clásicos del Consejo de Estado que, en los primeros años de vigencia de la Constitución de 1978, advertían la necesidad de precisar lo que ahora se recoge con sencillez y elegancia en el proyecto. La iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, con una identificación clara de los fines perseguidos y demostrando que es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución (principio de necesidad y eficacia).

La consagración legal del principio de proporcionalidad significa que las iniciativas deben contener únicamente la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma [Cfr., la STC 5/2015, de 22 de enero, (fj5) sobre las leges repetitae]. El principio de seguridad jurídica exige que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre que facilite su conocimiento y comprensión.

La regulación de la publicación de las normas distingue entre su inserción formal en la sede electrónica del Boletín Oficial del Estado, que tiene carácter oficial y auténtico, con los efectos previstos en el Título preliminar del Código civil, yla simple publicidad material o publicidad complementaria (artículo 131 del proyecto).

A estas previsiones se añade una revolucionaria planificación previa de las normas, por la que las Administraciones Públicas deben elaborar y publicar un Plan Anual Normativo (artículo 132 del proyecto), que se deberá publicar en el portal de transparencia de la Administración correspondiente y que deberá contener las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.

El proyecto dispone que, en aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración.

Hay que destacar finalmente la regulación de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos (artículo 133 del proyecto), que puede ser previa, a través del portal web de la Administración competente, o producirse en la propia elaboración del proyecto, con un procedimiento electrónico que ya había sido aceptado por el Tribunal Supremo [sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de 7 de octubre de 2011 (Rec. 410/2010)].

Además de estas innovaciones, también debe subrayarse que en los apartados 2 y 3 del artículo 128 del proyecto se recogen, con una redacción precisa, los principios de jerarquía, reserva de ley y de competencia que, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina científica, rigen nuestro complejo sistema de fuentes del Derecho. También se indican, con brevedad, cuáles son los límites constitucionales de los reglamentos, según el estado actual de la jurisprudencia.

Desciende la ley a precisar dos cuestiones de interés: Hasta dónde llega la potestad normativa innovadora que pueden ostentar las órdenes ministeriales, disponiendo que la atribución directa a los titulares de los departamentos

o de las consejerías de Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, del desarrollo reglamentario de una ley tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante y que podrán las leyes habilitar directamente a autoridades independientes u otros organismos la potestad de dictar normas cuando la naturaleza de la materia así lo exija. La materia sigue siendo muy controvertida en el día de hoy y con soluciones dispares en la jurisprudencia.

Una regulación como la expuesta no debería ser cuestionada desde la perspectiva de las potestades de las comunidades autónomas, ya que no entiendo pertinente traer a colación que el elemento de la buena regulación pueda constituir una injerencia en el ejercicio de las potestades legislativas de las comunidades autónomas.

Como antes he indicado, no faltaron voces de autoridad, en la doctrina extranjera, que separaron la iniciativa del procedimiento legislativo propiamente dicho. Es necesario distinguir aún en la iniciativa legislativa el núcleo esencial, y exquisitamente constitucional, de las relaciones entre un Gobierno —estatal o autonómico— y las Cortes Generales o su órgano legislativo autonómico y los aspectos laterales de la buena regulación que, por su condición no tienen naturaleza constitucional y caen en el campo de la gobernanza de un procedimiento administrativo adecuado. Si esta es la opción técnica del propio legislador estatal, en el ejercicio de títulos competenciales poco discutibles, la objeción a una injerencia en el núcleo de la relación de fiducia gobierno-parlamento se revela como poco consistente y se desvanece con facilidad.

La disposición final primera de la lpacapinvoca como títulos competenciales para dictar el Título VI, el artículo 149.1.18ª CE y las competencias en materia de Hacienda General del artículo 149.1.14ª, así como las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del artículo 149.1.13ª de la CE.

No hay que contemplar estos títulos competenciales con resistencia cultural al cambio ni comparándolos, por ejemplo, con los que empleó el legislador al dictar la Ley 30/1992, que se deroga en forma expresa en la disposición derogatoria única del proyecto.

En 1992 no regía el nuevo artículo 135 de la Constitución, su desarrollo en la Ley 2/2011 de economía sostenible tampoco existía, ni los informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (el primero de ellos se remonta a 1995) o las recomendaciones del grupo Mandelkern sobre mejor regulación de 13 de noviembre de 2001.

Como ha dicho el ATC 160/2011, de 22 de noviembre, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.

El artículo 149.1.18 de la ceestablece una doble competencia: la de establecer las «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» y la de regular el «procedimiento administrativo común», siendo, según la Constitución, la primera de carácter básico y la segunda de carácter exclusivo [STC 130/2013, de 4 de junio (FJ 6)].

En la regulación que se examina estamos ante un procedimiento común singular [STC 45/2015, de 5 de marzo, (FJ6)], especial por razón de la materia pero aplicable a todo el territorio nacional [STC 130/2013, de 4 de junio, (FJ3)]. Por ello está establecido correctamente en la órbita del artículo 149.1.18ª de la cede manera abstracta para una forma especial de potestad o actividad de la Administración, pues «la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva meramente abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales» [STC 30/2013, de 4 de junio, (FJ8)].

Dado el carácter, sentido y finalidad de los preceptos impugnados no me parecen objetables los restantes títulos competenciales. Cuando el objeto de la regulación no sean derechos y obligaciones de contenido económico pero sí la protección o preservación de los recursos públicos que integran las haciendas, nos encontramos ante preceptos que tienen su anclaje en el artículo 149.1.14ª CE(STC 130/2013, de 4 de junio (FJ5).

Es necesario subrayar que no es útil considerarlos títulos competenciales con la perspectiva pasada de una jurisprudencia constitucional ya dictada por el Tribunal Constitucional. El juicio que se formula así comporta un juicio muy inseguro, porque el alto tribunal valora siempre la invocación de títulos que efectúa «ex novo» el legislador y los confronta en cada caso con la doctrina establecida, que nunca está petrificada sino que es marcadamente evolutiva y depende de la naturaleza dogmática de las instituciones que se enjuician.

La primera y muy importante palabra en materia competencial corresponde por ello formalmente al legislador constitucional, que es quien efectúa la invocación concreta de los títulos en los que se ampara al dictar una ley, con el control posterior del Tribunal Constitucional respecto del caso.

Los títulos que invoca la Ley son adecuados a la luz del debate que se ha producido en los últimos veinte años sobre la necesidad de leyes sencillas, necesarias, coherentes y proporcionadas y su relación con las exigencias de desarrollo económico y control de la estabilidad presupuestaria. A este enfoque dio ya una respuesta convincente la STC 222/2006, de 6 de julio, sobre las exigencias de convergencia para la entrada de España en la zona euro, a la que remito, como también me permito hacerlo a mi voto particular a dicha sentencia, para el único extremo (exclusión del Lehendakari de la congelación salarial) que rechaza el planteamiento que hasta aquí he hecho. •

 

Mucho se ha discutido sobre las causas del nacionalismo catalán con motivo de su reciente ebullición separatista, momentáneamente frenada en las urnas tras el fracaso del plebiscito fantasma convocado por sus líderes bajo el disfraz de las últimas elecciones autonómicas: tanto se discute como se discrepa. Y se discrepa sobre las causas tanto como sobre las soluciones, hasta el punto de que es legítimo dudar que las haya. En ese caso, podría aducirse, el problema no existe: disfrutemos del espectáculo que depara la ingeniosa escenificación independentista con la sonrisa sardónica de quienes ya lo han visto todo, abrazando en consecuencia la orteguiana conllevancia a la que tan acostumbrados estamos. ¡Quién pudiera!

 Pero no podemos. El discurso separatista se halla tan enquistado en la conversación pública catalana -así como, por contaminación, en la española- que no cabe descartar una trayectoria, sea gradual o acelerada, que conduzca hacia una mayoría secesionista. Es importante entender que bastarían unos pocos puntos porcentuales favorables a la independencia para que la situación política experimentase un giro considerable. Y ello porque algunos hechos tienen una fuerza que trasciende con mucho la prefiguración que de los mismos, con la ley en la mano, nos hacemos. Por ejemplo, esa mínima ventaja provocaría que la comunidad internacional abandonase su discurso westfaliano y reconociese la valencia simbólica del hipotético sorpasso, momento en el cual todas las deslealtades y desobediencias del nacionalismo -no digamos su labor, precisamente, «nacionalizadora»- serían arrojadas a los márgenes de la historia oficial y consideradas anécdotas de hemeroteca. Sin duda, sería ésa una pobre victoria, fracturada como está en dos mitades la propia sociedad catalana, conducidos sus habitantes al antagonismo civil por una élite política a la que, por lo demás, una buena parte de esos mismos ciudadanos han votado sin interrupción; pero victoria sería.

 Naturalmente, es imposible saber si esa ventaja llegará o no a materializarse. En principio, el futuro luce separatista: el ritmo y la intensidad de las políticas nacionalizadoras no decaerá, como tampoco cesará la progresiva desaparición de aquellas cohortes generacionales que mayor número de ciudadanos contrarios al separatismo parecen contener. Sucede que el espíritu del pueblo no siempre se aparece allí donde se lo espera, y bien pudiera tener lugar un retroceso del separatismo entre los nuevos votantes, como ha pasado en Québec. No en vano, las recientes elecciones autonómicas pueden también interpretarse como la pérdida de una oportunidad de oro para el independentismo, que no habría alcanzado una mayoría capaz de legitimar su proyecto en las mejores condiciones posibles: una crisis económica, una oposición descabezada y, como guinda, el impopular gobierno en Madrid de un gobierno popular, cuya sola existencia significa para muchos independentistas que España es Franco y Cataluña podría ser Dinamarca.

 Es precisamente sobre la psicología del independentismo, tal como puede reconstruirse a partir de sus argumentos y contradicciones, de lo que quisiera hablar: del separatismo, pues, como fenómeno psicosocial. Y ello, para contribuir de un modo indirecto a la comprensión de un problema endiablado, una auténticabattle for hearts and minds que remite a la tautológica -a fuer de sociológica- definición weberiana de lo legítimo como aquello que es considerado legítimo: si un ciudadano español residente en Cataluña está convencido de ser en realidad un ciudadano catalán oprimido por el Estado español y el número de quienes así sienten alcanza dimensiones suficientes, no habrá legalidad constitucional que resista a largo plazo la presión subsiguiente. Sin embargo, el análisis de la mentalidad independentista, por lo demás plural en sus motivaciones, ofrece resultados esperanzadores para quienes no deseamos la desgarradora fractura que supondría una hipotética independencia catalana -fractura para Cataluña primero y para España después- y preferimos el modelo cívico de nación sobre sus alternativas culturalistas: matices teóricos, que los hay, al margen. Ni que decir tiene, por lo demás, que hay las motivaciones del independentismo son variadas y exhiben distintos grados de coherencia: ni todo es manipulación educativa, ni todo es nobleza. Aunque no cabe dudar sobre el papel activador de las élites, principales productoras de ideología, si atendemos a la evolución del independentismo en las últimas dos décadas. Si el discurso de las élites catalanas hubiera sido otro, no estaríamos donde estamos.

 Se ha dicho ya que el independentismo es, en cierto modo, una ficción. Arcadi Espada ha escrito lúcidas páginas al respecto. A mí me gustaría ensayar aquí una variante, proponiendo una lectura del independentismo como algo ligeramente distinto, a saber: una fantasía. Pero una fantasía que no es simplemente un acto de la imaginación, sino un elemento constitutivo de nuestra relación la realidad: una realidad que no se sostiene sin la fantasía. Para hacerlo, me apoyaré en un improbable compañero de viaje, el filósofo esloveno Slavoj Zizek. A quienes lo tengan por un charlatán indescifrable, les pido paciencia; aunque a veces lo sea, su pensamiento no carece de elementos de interés. Y uno de ellos es su teoría de la nación, asociada a su relectura de Lacan. ¡Ahí es nada!

Zizek sigue al psicoanalista francés cuando enfatiza el papel de la fantasía como aquel mecanismo que mantiene vivo nuestro deseo al impedir su satisfacción: porque sólo así permanece intacto como tal deseo. ¿No es el deseo, por definición, anhelo de lo que no se tiene? Tiene así lugar una continua especulación acerca de la razón por la cual no podemos experimentar el goce al que tenemos derecho, y que podríamos disfrutar si algo o alguien no nos lo impidiera; la fantasía es el imperio del subjuntivo. La fantasía mantiene así siempre abierta la posibilidad del disfrute al identificar la causa que produce su falta. Y de este modo, la fantasía cumple una función clave al mediar en la relación entre el sujeto y la realidad. Porque la fantasía, en esta lectura, no queda del lado del sueño, sino del lado de la realidad; una realidad a la que estructura y da consistencia. Desde este punto de vista, el deseo siempre es neurótico, porque se orienta hacia la recuperación de aquello que hemos perdido o, mucho mejor, nos han arrebatado. La quimera da forma al deseo: aprendemos a desear a través de la fantasía.

 Pero, ¿cómo es que un determinado objeto se convierte en objeto de deseo? Pues entrando en el terreno de la fantasía, siendo investido por nosotros con un valor adicional que no está ‘en’ el objeto. No hay nada ‘detrás’ de la fantasía, escribe Zizek: la fantasía es una construcción cuya función es ocultar este vacío, esta ‘nada’. Pero es a través de esa fantasía que vivimos; gracias a ella soportamos una realidad que es, como tal realidad, insoportable. Así que es la fantasía la que, al proyectar su sombra sobre la realidad, nos mantiene vivos: porque quién sabe si la fantasía no podría hacerse realidad algún día… Vivimos así encerrados con un sólo juguete.

 Sentadas estas premisas, Zizek explica las reivindicaciones del nacionalismo étnico como un resentimiento hacia aquel que -creemos- nos ha privado de todo goce, a fin de apropiárselo él. Para Zizek, una comunidad sólo es tal si preserva su creencia en un disfrute compartido, ya se sitúe éste en un pasado fantasmal o en un futuro idealizado. Pero ese disfrute no posee ningún atributo positivo, y por ello es representado mediante mitos y fantasías que narran cómo el goce de la comunidad es amenazado desde el exterior. Para colmo, creemos que son ellos, los otros, quienes de verdad disfrutan: en nuestro lugar. No podemos disfrutar, porque disfruta otro. Su goce se nos hace odioso y ello reafirma el valor de nuestra forma de vida. Después de todo, el goce sólo es real para nosotros en el momento en que lo perdemos; momento en que empezamos a cantarlo.

 Naturalmente, uno podría plantear muchas objeciones a una tesis semejante. No sólo cuenta con el hándicap de no admitir demostración, sino que además se nutre de la jerga psicoanalítica. ¡Acabáramos! Sin embargo, si sólo pudiéramos hablar de aquello que podemos demostrar científicamente, pasaríamos el día en silencio. Y hay algo certero en esta descripción del papel de la fantasía: ya se trate del divorcio concebido y nunca ejecutado, del giro radical que queremos dar a nuestra vida laboral, o de cualquier otro proyecto que permanezca latente, alimentado por nuestra imaginación para mejor negociar las frustraciones propias de cualquier existencia. Recordemos al Zeno de Italo Svevo, oscilando rutinariamente entre su matrimonio y su adulterio, o la función que el cine hollywoodense cumple para la humilde trabajadora interpretada por Mia Farrow en La rosa púrpura del Cairo. Secretamente sabemos que la materialización de esa fantasía supondría la muerte del deseo y la inmediata construcción de otra fantasía capaz de reemplazarla.

 Pues bien, ¿no es hasta cierto punto el deseo de independencia una fantasía psicosocial que cumple en el imaginario nacionalista una función parecida a la descrita? ¿No se nutre ese deseo de la memoria de un agravio imaginario que atraviesa la historia y llega hasta nuestros días? ¿No exige la invención de un nacionalismo español cuyo goce impide al nacionalista el suyo propio? ¿No va produciendo el enfrentamiento con el opresor imaginario esa «leyenda épica del yo» (Lacan también) a la que Leopoldo María Panero alude con delectación autodestructiva en El desencanto? Pero, a su vez, ¿no genera esa fantasía una relación torturada con el agente opresor, como se refleja en el propósito manifestado por muchos secesionistas de votar sí a la independencia pero conservar el pasaporte español o jugar la Liga Española de Fútbol? En este aspecto, el independentista -o sea, el tipo ideal del independentista aquí diagnosticado- evoca al Fernando Rey de Ese oscuro objeto del deseo, enamorado de una mujer que alternativamente se le entrega o le rechaza y que es, en realidad, dos mujeres distintas (interpretadas por Ángela Molina y Carole Bouquet respectivamente). Acaso la independencia se desee ante todo mientras su posibilidad sea negada. Por eso, podría sugerirse que la convocatoria de un referéndum vinculante haría saltar por los aires la entera construcción fantasiosa del independentista, forzado repentinamente a tomarse las cosas en serio. Esta lectura del fenómeno sugiere que el independentista no quiere la independencia, sino la fantasía de la independencia. Y algo de eso parecería deducirse de la ausencia, durante las últimas elecciones, de un debate serio sobre la hipotética construcción de un Estado catalán, empresa técnicamente complejísima que la proclamada preexistencia de «estructuras de Estado» no haría mucho más sencilla. Por el contrario, el discurso político nacionalista se ha mantenido en un plano emocional, aderezado con unas buenas dosis de rousseanismo y añadiendo, a última hora, algunas dosis de delirio anticapitalista. The more, the merrier.

 Se ha bromeado a menudo con la idea de que, en lugar de los proverbiales tanques, lo que habría que enviar a Cataluña son psiquiatras. Huelga decir que el nacionalismo catalán no es Cataluña, ni goza de monopolio alguno en la definición de la catalanidad; supuesto que la catalanidad, como la españolidad, hubiera de definirse. Pero si vemos la independencia como una fantasía colectiva en los términos aquí planteados, tal vez ese propósito asistencial pudiera verse justificado. Dicho esto, la neurosis no es exclusiva del nacionalismo: todos padecemos alguna. Es un infortunio, sin embargo, que una región antaño tan luminosa haya venido a padecer, de todas las neurosis posibles, precisamente ésta.