¿Tiene sentido abordar una reflexión sobre los fines de la educación?  Hace ya setenta años Jacques Maritain publicaba un ensayo con el título «La educación en la encrucijada», que incluía cuatro conferencias pronunciadas en la Universidad de Yale en 1943 sobre el porvenir de la educación. Eran los tiempos duros de la Segunda Guerra Mundial y, cuando se atisbaba ya el triunfo de las democracias, muchos pensadores se interrogaban qué había que hacer después para que nuestra civilización no cayera de nuevo en los trágicos errores que habían provocado dos conflagraciones mundiales. La educación tenía que convertirse necesariamente en objeto central de aquellas reflexiones.

Maritain señalaba que «la educación es un arte particularmente difícil» y que «por su misma naturaleza pertenece al ámbito de la moral y de la sabiduría práctica». Pero advertía sobre «los dos grandes errores de los que la educación debe precaverse: el desconocimiento de los fines y las ideas falsas acerca de su finalidad». Lo que estaba sucediendo, a juicio del filósofo francés, era que se estaban subordinando los fines a los medios. «Esta supremacía de los medios sobre el fin y la consiguiente destrucción de todo propósito seguro y de toda eficacia real, parecen ser el principal reproche que se puede hacer a la educación contemporánea».

Europa se había ido dotando a lo largo del siglo XIX y primera mitad del XX de unos sistemas educativos formales, que tenían un triple objetivo: lograr una instrucción elemental a la totalidad de la población (alfabetización, primeras letras, cálculo, nociones básicas sobre la realidad y comprensión de la herencia como sustrato de la identidad de pertenencia); configurar una educación superior, que pilotaba sobre el modelo de Humboldt, que retomaba de alguna manera la idea de los Estudios Generales de la Universidad medieval, y establecer unos estudios profesionales, con carácter frecuentemente menos formal, para proporcionar los conocimientos y habilidades requeridos por el crecientemente complejo mundo productivo. En el intermedio se establecían unas «enseñanzas medias» (bachillerato), de contenido fuertemente propedéutico, que preparaban al acceso a los estudios superiores.

Este modelo funcionó en Europa a lo largo de más de un siglo. Pero a partir de la mitad del pasado siglo las sociedades occidentales se plantearon la necesidad de promover una ulterior «democratización de la enseñanza». No bastaba ya la «instrucción elemental» del pasado sino que había que ampliar con carácter general el periodo de formación y los contenidos de la misma. Este propósito condujo a una fuerte expansión de la educación con una creciente intervención de los poderes públicos para satisfacer lo que en las constituciones y en las declaraciones de derechos se proclamaba ya como el «derecho a la educación», al que se dotaba de máximas garantías, incluida la tendencia a su gratuidad, es decir, a que fuera sufragada con recursos públicos. El Estado se convertía, en la mayoría de los países, no solo en garante sino en el gestor de la educación. Estos nuevos planteamientos hicieron a los sistemas educativos realidades mucho más complejas, lo que obligó a emprender en distintos países sucesivas reformas, que afectaron tanto a su arquitectura como a sus sujetos principales (profesores e instituciones educativas).

Pero hace ya diez años Víctor Pérez Díaz constataba que «al cabo de medio siglo o un siglo de continua expansión, según los países, existe una duda creciente en el seno de las sociedades occidentales acerca de la calidad de la educación que están dando a las nuevas generaciones». «Los resultados de esa educación —añadía— son, con frecuencia, decepcionantes y no mejoran sustancialmente con un incremento del gasto educativo». Esta insatisfacción, o lo que algunos autores han llamado «malestar educativo», ha provocado vivos debates en el seno de los distintos países occidentales, con la participación de pedagogos, economistas, sociólogos, que aportan sus puntos de vista desde perspectivas a veces tan alejadas, que dificultan enormemente, si es que no imposibilitan, un verdadero diálogo que sirva para buscar las causas de esa realidad insatisfactoria, así como para alcanzar acuerdos significativos sobre las orientaciones en torno a las medidas a adoptar por profesores, instituciones educativas y poderes públicos, esto es, por los principales responsables de los sistemas educativos formales. Pero, además, estos empeños, volcados a intervenir en las estructuras del sistema escolar, tienen inevitablemente un alcance limitado, porque a veces olvidamos que son las familias los primeros y más importantes agentes educativos. Lo cual constituye un condicionante fundamental, ya que los objetivos que se pretenden lograr dependen en buena medida de los comportamientos de un «agente externo». Las políticas educativas tienen que tener en cuenta este hecho: si la familia, por las razones que fueran, se debilita como «agente educativo», esa debilidad se trasladará al conjunto del sistema educativo. Pero, a su vez, las ciencias sociales nos han mostrado que los comportamientos y la jerarquía de valores conforme a la que actúan las familias descansan, en buena medida, en los valores imperantes en una determinada sociedad.

Por ello reconocer la dimensión eminentemente social de la educación resulta esencial para aproximarnos a redescubrir la verdadera finalidad de la educación. Y hay que partir de lo que realmente consiste la experiencia educativa. La experiencia educativa —señala Víctor Pérez Díaz— «implica la referencia a una tradición; el término “tradición” denota a la vez la transmisión misma, el acto de transmisión y aquello que se transmite». La educación solo es posible a partir de una tradición cultural, de un «testamento» —nos dice el filósofo italiano Massimo Borguesi— que las generaciones pasadas entregan, como un testigo, a la presente. El binomio familia-escuela es la clave para la eficacia de esta transmisión. El centro educativo no solo proporciona (debe proporcionar) la adquisición de los saberes instrumentales (lengua, matemáticas, lingua franca de cada época) y el bagaje de conocimientos que ayudan a comprender los fenómenos de la naturaleza, la realidad de las cosas, las leyes del universo. También es el lugar (debe ser) en el que se cultivan los relatos o las narraciones con las que una comunidad, que siempre es una realidad histórica, se ha ido interrogando sobre los grandes problemas del hombre y de la vida en diálogo con las generaciones que les han precedido. Esos relatos y las reflexiones de autores preclaros han formado un corpus que, en el pasado, ha ayudado decisivamente a encontrar el sentido de la vida y dar una respuesta personal a las preguntas esenciales de la existencia humana. Este es un elemento clave en la llamada «educación liberal», un fecundo modelo de formación, que constituye una de las aportaciones más interesantes que se dio a sí misma la sociedad europea.

El sentido de esta traditio no es domesticar al niño que inicia su itinerario vital sino despertar en él la conciencia de que es un ser humano, dotado de dignidad y libertad, y abrirle los horizontes para que esté a la altura del tiempo que le ha tocado vivir. Ha de hacerle descubrir el don más preciado que posee, que es la libertad, y lo que esta significa: que cada acto libre tiene consecuencias. Es lo que llamamos responsabilidad. La educación no puede renunciar a la herencia recibida por cada generación tanto en sus aspectos cognitivos como morales. El maestro es el depositario de una tradición. Y en ello estriba su autoridad. Cuando un profesor repudia la herencia, quiere desvincularse de ella, pierde inexorablemente su autoridad. Y en eso consiste precisamente la crisis de autoridad de los docentes, que no se resuelve, desde luego, con otorgar por ley la condición de «autoridad pública», aunque sea un loable intento de remediar algo la penosa situación en que muchos profesores realizan sus funciones docentes.

El malestar educativo tiene mucho que ver con la «ruptura» que ha padecido la escuela en los últimos decenios, alentada por determinadas corrientes pedagógicas, que han bebido, a veces en una mezcla confusa, del pragmatismo y del constructivismo, y que han pretendido centrar la tarea formativa en una «socialización», concebida en preparar al educando a insertarse de manera útil en el entorno social en que vive, con fuertes dosis igualitarias. Estas corrientes desprecian la tradición, arrinconan el pasado y sobrevaloran lo cercano y el presente. Todo ello supone la eliminación del canon, que las sucesivas generaciones iban recibiendo a través de los maestros y que expresaba los «valores básicos» en los que se sustenta una civilización. Esta «ruptura educativa» no solo significa la pérdida o devaluación del maestro y de su autoridad. También genera incertidumbre y desconcierto, que hace más difíciles las relaciones de las familias con la escuela. La debilidad de la familia como «agente educativo» se retroalimenta ante una realidad escolar, que se agita en medio de las incertidumbres. Todo ello afecta a los contenidos, al currículo, que, según han demostrado algunas investigaciones, se ha ido empobreciendo en aspectos formativos fundamentales.

LA TENTACIÓN DE LA RESPUESTA TECNOCRÁTICA

Las evaluaciones internacionales han introducido un nuevo enfoque a este debate. La medición de los resultados en determinadas materias y ámbitos, considerados relevantes para juzgar el nivel formativo alcanzado por un agregado de destinatarios, ha permitido su comparación. Como hasta ahora los Estados han sido enormemente celosos en conservar la identidad de sus sistemas educativos, de modo que, paradójicamente en un mundo cada vez más globalizado, es en el terreno educativo en el que menos «cesiones de soberanía» se han producido, la comparación se ha centrado en los países. Y ello ha promovido, aunque no fuera la principal finalidad de estos estudios, una cierta competencia entre los sistemas educativos presuntamente de carácter nacional. La aparición de estos estudios comparativos ha tenido, desde luego, efectos positivos. Pero tampoco conviene valorar en exceso la información que proporcionan estas evaluaciones internacionales (por ejemplo, las del famoso programa pisa). Hay que saber leerlas con cautela, con conciencia de sus limitaciones y de lo que nos pueden aportar. Primero, porque los aspectos objeto de análisis constituyen solamente una parte de la muy compleja tarea de formación, aunque nos puedan suministrar pistas interesantes. En segundo lugar, porque, a pesar de la persistencia del carácter nacional de los sistemas educativos, en nuestro mundo cada vez más abierto e interdependiente, hay, afortunadamente, tendencias y orientaciones «trasnacionales», que están debilitando la dimensión nacional de los sistemas educativos. Tampoco en la educación pueden ahora ponerse fronteras.

En los responsables de las políticas educativas de cada Estado las evaluaciones internacionales pueden (y deben) ser un acicate para remover algunos obstáculos, que resultan patentes en los datos aportados por los estudios, para el logro de mejores resultados y evitar el deslizamiento hacia la mediocridad. Pero también pueden producir algunos desenfoques, si no se tiene en cuenta su carácter limitado e incompleto, que no puede abarcar la complejidad de la tarea formativa, y nos pueden hacer caer en lo que Maritain llamaba «ideas falsas acerca de los fines de la educación», porque —apostillaba— «la misión de la educación es más grande, más misteriosa y, al mismo tiempo, más humilde de lo que muchos imaginan».

Uno de los mayores riesgos que percibo en algunos planteamientos actuales es que, con la pretensión de mejorar los resultados, se imponga una visión tecnocrática con ribetes economicistas, que nos haga apartar de los verdaderos fines de la educación. En el pasado europeo los sistemas educativos que se fueron configurando a lo largo del siglo XIX cayeron, en mayor o menor medida, en otra tentación diferente a la que ahora me estoy refiriendo: la de convertirlos en instrumentos fundamentales para la «construcción nacional». El inspirador de esta misión de la escuela fue Fichte en sus Discursos a la nación alemana. En el discurso undécimo escribía: «si el Estado acepta la tarea que se le propone, generalizará esta educación —y sus características serán formar el alma alemana— en toda la superficie del territorio para todos sus ciudadanos futuros sin excepción». Surgió así el concepto de Estado educador, cuyos excesos, cuando se impregnaron de alta dosis de nacionalismo, resultaron muy perturbadores —como bien sabemos— en la historia de los pueblos europeos. Es esta una tentación que desdichadamente todavía perdura y de la que cualquier concepción nacionalista es incapaz de desprenderse.

Pero enfocar las políticas educativas con planteamientos prevalentemente economicistas es la tentación más poderosa en nuestros días. Me llamó mucho la atención el texto que constituía el frontispicio de la justificación del proyecto de una reciente reforma educativa precisamente orientada a mejorar sus resultados. Decía así:

La educación es el motor que promueve la competitividad de la economía y las cotas de prosperidad de un país; su nivel educativo determina su capacidad de competir con éxito en la arena internacional y de afrontar los desafíos que se planteen en el futuro. Mejorar el nivel de los ciudadanos en el ámbito educativo supone abrirles las puertas a puestos de trabajo de alta cualificación, lo que representa una apuesta por el crecimiento económico y por conseguir ventajas competitivas en el mercado global.

Nada de lo que se dice en este texto es de por sí falso. El concepto de «capital humano» ya se puso en boga a partir de la segunda guerra mundial, con motivo del extraordinario y rápido éxito del Plan Marshall orientado a la reconstrucción de las devastadas democracias europeas. Varios científicos sociales coincidieron en atribuir sus magníficos resultados al nivel de instrucción y capacitación de la población de las naciones impulsoras del plan. Ciertamente la educación es muy «útil» tanto en su dimensión individual (las personas) como en la colectiva (los pueblos o naciones). Pero, ¿no debemos preguntarnos si es acertado abrazar una visión excesivamente utilitarista de la educación? ¿No es bueno preguntarse si este tipo de justificación es sobre la que ha de asentarse una reforma educativa? ¿No es pertinente interrogarse en qué valores descansaría y a dónde nos conduciría?

Ya hace mucho tiempo Alexis de Tocqueville advirtió que una sociedad no puede afanarse exclusivamente en los bienes materiales, sino que tiene que elevarse a los bienes del espíritu, donde nace precisamente el concepto de virtud. «si los hombres llegasen alguna vez a contentarse solo con los bienes materiales, es de creer —nos dice— que perderían poco a poco el arte de producirlos, acabando por gozar de ellos sin discernimiento y sin progreso, como los brutos».

El enfoque tecnocrático de una reforma educativa corre el riesgo de caer en el error enunciado al inicio de esta reflexión: sobreponer los medios a los fines. Y no me estoy refiriendo, claro está, a la cuestión de los recursos económicos, sino a la creencia de que solo hay que centrarse en los elementos instrumentales para mejorar la educación. «Lo malo —decía con ironía Maritain— es que los medios o métodos sean tan buenos que perdamos de vista el fin». Perder de vista el fin de la educación es, en efecto, el mal que nos acecha y que habría que combatir con inteligencia y con pasión.

Una visión de nuestra sociedad, que yo calificaría de pesimista, es la que supusiera que lo que reclama a su sistema educativo, y este ha de satisfacer, es preparar a sus ciudadanos para «lograr ventajas competitivas en un mercado global». El aspecto utilitario de la educación, desde luego, no debe desdeñarse pero no puede suplantar su finalidad esencial. ¿Estamos seguros de que nuestras sociedades se conforman con una mera concepción utilitaria de la educación?

Este es el debate que no deberíamos eludir. Entre otras razones, porque las sociedades democráticas requieren, más que ningún otro tipo de sociedad, una formación que prepare a los hombres al ejercicio responsable de la libertad en un mundo cada vez más complejo y en el que las posibilidades de la acción humana se han multiplicado. Nuestras sociedades caerían en los riesgos que detectara Tocqueville, si no vivieran con un fuerte aliento humanista. El culto de la especialización deshumaniza a la vida humana. Y en la adquisición de ese espíritu humanista el conjunto de la formación recibida desempeña un papel sumamente relevante. Los saberes instrumentales son necesarios, pero no deberíamos sacrificar todos aquellos aspectos que contribuyen a ayudar al discente, a través de un proceso ascendente de saberes y virtudes morales, a su plena realización humana. Habría que poner todas las energías para que la escuela pudiera desempeñar adecuadamente esta fundamental misión. Para acercarnos a este objetivo transmitir «el depósito que conserva en sí la historia de las ideas más altas que la humanidad ha atesorado», en palabras de García Morente, debe ser una irrenunciable tarea formativa.

EL CAMINO DE LA LIBERTAD Y EUROPA

El camino más fecundo para recuperar el sentido de los fines de la educación es ensanchar las libertades educativas. Solo con libertad podremos fortalecer las instituciones educativas y dotarles de capacidad de desarrollar la educación como traditio. Necesitamos instituciones educativas fuertes, porque deberán llevar a cabo esta tarea en un entorno muy complejo y erizado de obstáculos. Instituciones educativas débiles serán incapaces de asumir esta labor.

El camino de la libertad pasa por superar el carácter de reducto de cada Estado, que todavía impregna a nuestros sistemas educativos. Europa tiene una gran oportunidad, si plantea la cuestión bajo el signo de la libertad y como una tarea que tiene que protagonizar el conjunto de la sociedad. Este debate solo tiene sentido si se hace ya en el ámbito europeo. Las democracias europeas tienen un substrato común de civilización, que hay que cultivar y que deben asumir las nuevas generaciones. Sin esa referencia —decía Hannah Arendt— «parece que no existe una comunidad voluntaria en el tiempo y, por tanto, hablando en términos humanos, ni pasado ni futuro». Afortunadamente hay muchas instituciones que se han dado cuenta de la magnitud del desafío y que están volcando sus esfuerzos para dar respuesta a esta inaplazable necesidad, aunque por ahora naden contra corriente. Propiciar el marco más favorable para el desarrollo de todas estas iniciativas me parece que es lo más saludable que pueden hacer las políticas educativas en la Europa de hoy.

¿LIBERTAD O IGUALDAD?

El debate sobre la libertad de enseñanza ha ido evolucionando bastante, a mi modo de ver, durante los últimos años. Hoy casi nadie se plantea demasiados problemas respecto a lo que hagan con su dinero los centros educativos privados no concertados. Mientras se respeten las condiciones básicas generales y los planes de estudio establecidos, nadie muestra demasiado interés en ello.

Hoy, el núcleo del debate en la libertad de enseñanza está en la financiación. El interés no está centrado tanto en qué asignaturas estudian, o qué titulaciones han de tener los profesores, o qué instalaciones requiere un colegio. Las normativas establecidas en torno a esos puntos generan algo de debate, pero de muy baja intensidad.

El núcleo del debate está en la igualdad de oportunidades y en la pluralidad. Y, como veremos, eso nos lleva enseguida a la cuestión de la financiación, pues la igualdad de oportunidades en la financiación es la única forma de lograr una efectiva igualdad de oportunidades para todos, no solo para los que tienen más recursos.

Muchas veces, al hablar de libertad de enseñanza, parece que se abre un debate entre dos polos opuestos. Unos, «más conservadores», con una posición supuestamente más desahogada, que insisten en la libertad. Y otros, «más progresistas», en una posición supuestamente más desfavorecida, que insisten en la igualdad. La percepción de muchos es que aquellos que hablan desde una posición de ventaja, insisten más en la libertad, quizá como un modo de asegurarse su posición, que lograrán mantener si se impone una dinámica más liberal, puesto que ellos están en una posición de dominio. Mientras, los que están en una posición más vulnerable, por poseer menos medios económicos o menor fuerza para acceder a la educación de calidad, insisten más en la igualdad, puesto que si el marco que establecen los poderes públicos pone más el acento en la igualdad, ellos tendrán más oportunidades. El debate no es sencillo ni obvio. Bajo muchos aspectos, en mi opinión, esa percepción tiene bastante fundamento.

No soy nada partidario de sacralizar las leyes del mercado, ni de considerar que la simple libre concurrencia lo mejora todo. Precisamente, la obligación de los poderes públicos es establecer marcos normativos que faciliten, dentro de ellos, que las leyes del mercado fomenten realmente la igualdad de oportunidades, preserven la pluralidad y no reduzcan el libre mercado a un contemplar impasiblemente cómo el fuerte se impone «libremente» sobre el débil. En una sociedad verdaderamente humana, el imperio de la ley y de los valores sociales debe sustituir al imperio de la fuerza, propio del reino animal.

En ese sentido, me posiciono como un convencido de la necesidad de promover la igualdad de oportunidades en la educación, en vez de insistir demasiado en la libertad, para evitar que el debate actual quede viciado por los motivos antes expuestos.

¿IGUALDAD Y/O PLURALIDAD?

Igualdad de oportunidades de acceso, pero… ¿acceso a qué? ¿todos a lo mismo? En una democracia moderna, ¿podemos contentarnos con que todos reciban la misma educación, decidida, planificada e impartida siempre y solo por quienes manejan los resortes de los poderes públicos? ¿No corre entonces el peligro de convertirse en una palanca de uniformización, en una fácil tentación de establecer dinámicas de adoctrinamiento, al haber concentrado en ellos una responsabilidad tan enorme?

Es obvio que todos los ciudadanos deben tener una igualdad de oportunidades en el acceso a la enseñanza, a la cultura, al saber, a sus posibilidades de llegar a un empleo digno en el que se realicen como personas. Pero parece obvio también que la igualdad de oportunidades debe ir ligada a la pluralidad de caminos que tomar. Una igualdad de oportunidades que se limite a que todos hagan lo mismo sería una caricatura de la igualdad, un señuelo propio de regímenes autoritarios, ya felizmente desenmascarados en sus promesas de igualación.

Siempre he pensado que para que una democracia continúe siendo siempre una democracia, ha de poner especial cuidado en que haya un gran respeto a la pluralidad en dos grandes ámbitos: en la educación y en los medios de comunicación. Si no hay un sistema plural de medios de comunicación y un sistema educativo plural, será muy difícil preservar una efectiva pluralidad de pensamiento, que es obviamente fundamental para que una democracia realmente lo sea.

Hemos superado felizmente los tiempos del partido único, del modelo único, de la censura previa, de la falta de libertad de expresión o de asociación. Es fundamental que nadie se arrogue, retorciendo la realidad de las cosas, el derecho a imponer un modelo único. Y, por ejemplo, decir que solo puede haber enseñanza pública sería al menos tan ridículo como decir que solo puede haber medios de comunicación públicos.

¿EL QUE LA QUIERA, QUE SE LA PAGUE?

En este punto del debate surge con frecuencia ese fácil descarte. No hay objeción ninguna a la enseñanza privada, pero… «el que la quiera, que se la pague; con dinero público, no; con mi dinero, no».

Podemos acudir entonces a una sencilla comparación. Los sindicatos y los partidos políticos son organizaciones privadas y se financian con dinero público. Los poderes públicos facilitan financiación a todos ellos, de acuerdo con su nivel de demanda e implantación (número de votos, escaños, concejales, representantes sindicales, etc.), pero desde luego no según la simpatía o cercanía ideológica o política que tengan con el gobierno de turno. Son, o al menos deberían ser, criterios objetivos de financiación, marcados por las leyes.

Se entiende que esos partidos y sindicatos prestan servicios esenciales, y que por eso conviene financiarlos en régimen de igualdad de oportunidades, para enriquecer la pluralidad de opciones y hacer más libre y democrática la sociedad.

Pues bien, la enseñanza es también un servicio esencial, y es lógico que reciba financiación pública según sea demandada por las familias, y desde luego no según la cercanía a las ideas políticas o ideológicas de quien gobierna en cada momento.

Quienes dicen lo de que «el dinero público, para la escuela pública», ¿deberían también entonces decir que un partido o un sindicato ha de ser de titularidad pública para poder recibir dinero público? desde luego, eso sería volver a los tiempos de la dictadura, con sindicatos verticales y partido único, y no creo que sea lo que quieran. Hay en ellos, sin duda, una seria contradicción.

Los partidos y sindicatos son organizaciones privadas, y el hecho de que sean organizaciones privadas es algo básico para garantizar la pluralidad y la igualdad de oportunidades en democracia. De la misma manera, sin una oferta educativa plural, adaptada a los deseos reales y demostrados de las familias, el futuro de la democracia quedaría en entredicho. Una educación que no fuera plural, que se impusiera a todos según un modelo único, poco a poco dejaría de ser propiamente educación para deslizarse progresivamente en diversas formas de adoctrinamiento, de la misma manera que una información que no fuera plural poco a poco derivaría en propaganda. Por eso, una educación e información plurales son claves para la pluralidad de pensamiento y para la preservación de la democracia.

Facilitar financiación pública a las escuelas privadas no debe ser una liberalidad ni una discrecionalidad de los gobiernos, sino un derecho de iniciativas civiles que crean espacios de pluralidad democrática. Lo natural es que se financien los proyectos educativos que funcionen bien y tengan demanda por parte de las familias, pues es el modo más sencillo de incentivar la mejora de la educación en un país.

Las familias que eligen un tipo u otro de enseñanza pagan impuestos igualmente todas ellas, y por tanto tienen completo derecho a acceder a la financiación pública en igualdad de oportunidades con todos los demás.

Y el hecho de que se reciba financiación pública no justifica imponer criterios pedagógicos, ni políticos, ni ideológicos. Solo unos parámetros mínimos de calidad en la prestación de esos servicios, como se exigen en cualquier otro servicio similar. el hecho de recibir un concierto educativo no debe suponer más que una rendición de cuentas sobre el empleo de los fondos públicos recibidos.

La financiación pública no debe cercenar la pluralidad de modelos educativos, que es tan fundamental para evitar imposiciones ideológicas contrarias a la democracia. Y a quien dice que no está dispuesto a que con el dinero de sus impuestos se financien centros de enseñanza que no le gustan, quizá hay que hacerle ver que con los impuestos de todos (los de él y los de quien lleva a sus hijos a un colegio que a él no le gusta) se financian muchas cosas que a ninguno de los dos les interesará o gustará (sean determinados partidos, sindicatos, obras públicas, manifestaciones culturales, etc.), pero que son perfectamente legales y tienen todo el derecho de poder ser financiados, nos caigan mejor o peor.

FINANCIACIÓN Y AUTONOMÍA

El siguiente gran punto de debate es en qué medida el hecho de recibir dinero público limita la autonomía de un centro educativo.

La constitución española, en su artículo 27, reconoce la libertad de enseñanza y el derecho de todos a la educación, e insiste en que los poderes públicos deben garantizar el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

Por fortuna, se trata de un principio poco cuestionado en la actualidad. Pocos hablan hoy de hurtar a los padres el derecho a decidir sobre la educación de sus hijos, salvo aquellos pocos casos en que hayan de ser privados de la patria potestad mediante resolución judicial.

Pero, volviendo a ese derecho de los padres a decidir sobre qué educación reciben sus hijos, es obvio que, para que eso sea posible, debe haber una pluralidad de oferta educativa, pues de lo contrario ese derecho fundamental quedaría en papel mojado. Deben existir centros docentes que desarrollen proyectos plurales y diversos, como garantía de una verdadera democracia, igual que debe haber partidos políticos o sindicatos o periódicos o televisiones plurales.

Y es claro que, para que existan esos proyectos educativos plurales, debe haber libertad para crear centros docentes, como reconoce en el apartado 6º de dicho artículo, y debe haber también derecho a dirigirlos, como pronto reconoció a ese respecto el tribunal constitucional (STC 77/1985, ll.20), así como el derecho a definir el carácter propio de estos centros (STC 5/1981, ll.8-10, y STC 77/1985, ll.7-10), y el derecho de los padres a escoger libremente entre centros públicos o privados (STC 5/1981, ll.8, y STC 77/1985, ll.5).

Las leyes orgánicas de educación de las últimas décadas han establecido una serie de limitaciones a la autonomía a los centros privados que reciben financiación pública, y esas limitaciones se han centrado en tres cuestiones principales.

Una es que deben incorporarse al sistema público de escolarización y emplear por tanto los mismos criterios de admisión que los centros públicos. Esto se ha implantado sin apenas debate, y hay que decir que los centros concertados se encuentran bastante cómodos en ese sentido. Las familias eligen con libertad el centro que prefieren, marcando un orden de prioridades, y los centros poco tienen que objetar, pues cuando una familia quiere un centro porque lo considera el mejor para su hijo, lo habitual es que el centro también quede satisfecho con la incorporación de esa familia.

Otra segunda limitación de autonomía para los centros concertados es el consejo escolar. Se trata de un órgano colegiado de participación en el funcionamiento y gobierno de los centros públicos y concertados, mediante el que las administraciones educativas garantizan la intervención de la comunidad educativa en el control y gestión de dichos centros. La experiencia de estos últimos treinta años es que los centros concertados se encuentran también bastante cómodos en ese modelo, pues, aunque suponga una efectiva pérdida de autonomía, también es cierto que les obliga a implicar más a todos (profesores, padres, personal no docente y alumnos) en la marcha del centro, y eso a largo plazo suele ser un beneficio también para el titular y para todo el centro.

La tercera de esas limitaciones se refiere a la prohibición de establecer cuotas obligatorias a las familias. Como la financiación pública suele ser muy ajustada o insuficiente, eso hace que la necesaria obtención de fondos para la buena marcha del centro acabe sometida a la voluntariedad de las familias. El titular tiene que ofrecer actividades y servicios añadidos que permitan la supervivencia económica del centro, y solo si son atractivos para las familias llevarán a estas a pagarlos. todo ello lleva a los centros a elevar su calidad, como sucede por ejemplo, salvando las distancias, cuando las universidades han de prestar servicios externos para financiar sus proyectos de investigación: solo si son buenos reciben el dinero que necesitan, y eso les aleja de planteamientos ineficientes, o de públicos cautivos, nada positivos para la mejora de la educación.

No es que estas tres limitaciones sean las únicas de los centros concertados, pero sí las principales, y a mi modo de ver bastante sensatas si las administraciones públicas las gestionan sin sectarismos. Es lógico que quien recibe dinero público esté abierto a todos y se someta a un sistema de rendición de cuentas, y dentro de las muchas formas de plantearlo, la actual es una de las posibles. La diversidad en cuanto a su aplicación real en las distintas comunidades autónomas se refiere sobre todo al último punto, a la mayor o menor flexibilidad en cuanto a las cuotas de las familias, y también en otro más, que es precisamente la apertura al establecimiento de nuevos conciertos, es decir, a la planificación educativa según la demanda real por parte de las familias.

CUOTA DE LAS FAMILIAS

Cuando una administración educativa se sobrepasa en su celo para limitar los cobros a las familias por actividades o servicios complementarios en los centros concertados, el resultado es que logra una igualación a la baja en el servicio educativo prestado. Si la financiación es finalista y es escasa —que lo es—, y además se dificulta que se haga cualquier mejora añadida, es obvio que eso obstaculiza su funcionamiento. Por el otro extremo, si hay un exceso de manga ancha en cuanto a esos cobros, hasta el punto de ser casi obligatorios, se resentiría la igualdad de oportunidades a la hora de elegir centro, pues algunos centros podrían en la práctica seleccionar a sus alumnos y quedarse solo con los que tienen más recursos.

A su vez, las familias que eligen centros privados sin ninguna financiación pública, ahorran al erario público cantidades importantes, y lo hacen muchas veces con un importante sacrificio por su parte. Parece lógico que los poderes públicos establezcan un modo de financiación parcial también para esos centros, que, además de ahorrar dinero público, suponen un incremento de la pluralidad de oferta.

Pienso que debe buscarse una solución satisfactoria para la red totalmente privada y para la red concertada, sin establecer oposición entre una y otra, ni entre ellas y la red pública. Debe buscarse una solución que no sea defensa de un interés de grupo, sino una solución de consenso, de respeto a la pluralidad de modelos consagrada en la constitución.

Una opción es elevar la financiación de la enseñanza concertada, de modo que no necesite de cuotas a las familias. El problema es que nuestro nivel económico no permite hoy por hoy grandes incrementos, y, por otra parte, sería bueno que ese incremento económico se produjera en la medida que mejora la oferta de actividades y servicios. Por tanto, una solución práctica y barata es flexibilizar el cobro de cuotas a las familias, como se hace, con respeto a las leyes actuales vigentes, en muchos lugares. Esto hace que haya una financiación compartida entre la administración pública y la familia, que incentiva la calidad y que no lesiona la igualdad, pues esas actividades son añadidas y voluntarias, y además están sometidas a aprobación por parte del consejo escolar.

Falta añadir, como ya se hace en algunas comunidades autónomas, una ayuda para quienes eligen centros totalmente privados, que bien puede ir por medio de una desgravación fiscal por esos gastos en educación por parte de la familia. Es una solución coherente con lo anterior. La enseñanza concertada es más barata para la familia, pero está más sometida a control en su financiación y en su gobierno, y está obligada a estar en el sistema público de escolarización. Quienes eligen una enseñanza no concertada pagan más, pero también tienen derecho a una ayuda, por ejemplo mediante una desgravación fiscal, como las hay para tantas otras cosas.

Hay o ha habido desgravaciones fiscales por planes de pensiones, por inversión en vivienda, por ascendientes a cargo, por discapacidad, por nacimiento o cuidado de hijos, etc. Pienso que si un puesto escolar privado ahorra un puesto escolar público, y está demostrado que además lo hace muchas veces con un coste menor, tiene toda la lógica que ese gasto tenga un buen tratamiento fiscal, pues en conjunto supone un ahorro económico y a la vez aumenta la pluralidad en la educación y la satisfacción de las familias.

TRES REDES COMPLEMENTARIAS

Pienso que el día que se logre llegar a un debate sereno sobre este tema, un debate que permanezca ajeno a luchas políticas o ideológicas, ese día se verá con bastante claridad que no tiene demasiado sentido ese enfrentamiento entre la red pública, la red privada concertada y la red privada no concertada. Hay que encontrar un equilibrio en cuanto a los mecanismos de cálculo de las ayudas a cada red, pero partiendo de que todas satisfacen un servicio esencial que se ofrece a los ciudadanos, y que el dinero invertido en una u otra no tiene por qué ir en detrimento de las demás. Todas han de ofrecerse a los ciudadanos en un régimen de libre concurrencia, y han de competir noblemente por atraer alumnos con un marco económico claro y transparente, aceptado por todos.

Creo que no es tan difícil. Ese marco abierto del que hablo mejorará a unos y a otros, pues quizá hoy la enseñanza es todavía un sector demasiado regulado y dependiente de públicos cautivos zonificados. Todo ciudadano responsable debería alegrarse de que la red pública de enseñanza sea cada vez mejor, y uno de los modos de lograrlo es que haya un régimen de mayor igualdad de oportunidades: para las familias, para los profesores y para quienes promueven y dirigen esos centros, sean públicos o privados.

Con ese enfoque, lo ideal es que cualquiera que desee promover un nuevo centro y acredite un número suficiente de familias que lo demandan, tuviera acceso a un concierto educativo. En buena parte, se trata de un planteamiento ya ensayado en algunas comunidades autónomas españolas y por supuesto en el mundo anglosajón.

Me preocupa también que haya demasiados que se inquietan en exceso ante cualquier posibilidad de competencia. No pienso que la competencia sea el único ni el mejor motor de la mejora de la enseñanza, pero sí pienso que algunos de los que tienen tanto temor a la competencia quizá esconden en esos miedos un mal disimulado deseo de que se prohíba cualquier movimiento de pudiera desenmascarar su propia mediocridad.

¿De dónde proviene tanto enconamiento? Quizá porque el debate está contaminado por intereses políticos o ideológicos. La educación es uno de los puntos donde unos y otros buscan su diferenciación frente a sus oponentes, y es precisamente la educación quien sale más perjudicada en esas luchas.

O quizá proviene de esa vieja idea de que la iniciativa privada siempre defiende intereses oscuros y egoístas, mientras que lo público persigue objetivos altruistas y nobles. Un axioma tan falso como pensar que las leyes de mercado lo arreglan todo. La enseñanza no es buena por ser pública ni por ser privada. La igualdad en la enseñanza no es mayor o menor por el mero hecho de acceder a un centro público o privado. La neutralidad no se garantiza por ser público o privado: es más, la neutralidad es casi imposible, y por eso la forma de evitar el adoctrinamiento es que haya un carácter propio del centro bien definido (también en los centros públicos) y que las familias puedan elegir sabiendo a dónde mandan a sus hijos. Los centros públicos también deben ser plurales, como lo debe ser la oferta deportiva o cultural promovida por la autoridad pública.

El marco en el que se producen actualmente las principales exigencias sobre los sistemas de educación y formación se expresan en iniciativas internacionales de gran calado que urgen a los países a mejorar el rendimiento de dichos sistemas, y eliminar tres grandes lacras que les afectan: desempleo juvenil (54%), fracaso escolar (28%) y abandono educativo temprano (23,5%). Dichas iniciativas son el Nuevo Programa de Aprendizaje Permanente, la Estrategia Europa 2020, y en la Agenda Europea para la Educación y la Formación, las estrategias de Internacionalización: Rethinking Education (2012) y Opening up Education (2013). Coexistiendo con estas iniciativas, el conjunto de evaluaciones internacionales en el ámbito de la OCDE (PISA, TALIS, PIAAC) contribuyen a reconducir en la actualidad los sistemas de educación y de formación para que la población, especialmente los jóvenes, pueda afrontar con solvencia los nuevos desafíos sociales y económicos.

El Nuevo Programa de Aprendizaje Permanente supone renovación en el sentido de una mayor implicación social de las enseñanzas de personas adultas en el panorama global de la educación, haciendo de ellas una verdadera segunda oportunidad y garantizando la empleabilidad de millones de personas que están fuera del sistema educativo pero pueden verse beneficiadas de una formación accesible y adaptada a sus necesidades, horarios o situación socioeconómica. El reto es conseguir que, como mínimo, un 15% de los adultos en edades comprendidas entre 25 y 64 años, deberían participar en el aprendizaje permanente y, especialmente, las personas de baja cualificación.

La Estrategia Europea 2020 se ha marcado el objetivo de asegurar la realización profesional, social y personal de todos los ciudadanos, la empleabilidad y prosperidad económica sostenible, a la vez que la promoción de los valores democráticos, la calidad y eficiencia de la educación y formación, favoreciendo equidad y cohesión social, creatividad e innovación, incluyendo el espíritu emprendedor en todos los niveles de la educación y formación. Entre otros retos, España debe bajar su tasa de abandono educativo temprano desde el actual 23,5% hasta el 15% en dicho año de referencia.

Rethinking Education reformula la educación desde «un nuevo concepto de la educación: invertir en las competencias para lograr mejores resultados socioeconómicos» en un marco que aproxime los sistemas europeos de formación a la realidad del entorno laboral, poniendo el énfasis en la oferta de competencias idóneas para el empleo, aumentando la eficacia, integrando los sistemas de educación y formación promoviendo asociaciones entre instituciones públicas y privadas para garantizar una oferta apropiada de estudios y aptitudes.

Opening up Education contempla una agenda europea para desarrollar los medios tecnológicos en la educación en Europa, mejorando la calidad de la enseñanza y aprendizaje a través de las nuevas tecnologías, impulsando la competitividad, la innovación, la productividad, el empleo y el crecimiento; en definitiva, aprovechar en beneficio de la educación todas las oportunidades de lo que se viene denominando la revolución digital.

Si añadimos otros desafíos concretos muy presentes sobre la realidad educativa diaria, como la formación moral y ética de los alumnos, la mejora de las competencias básicas en Lectura, Matemáticas y Ciencias, la formación en lenguas extranjeras, la mejora del éxito escolar en Educación Secundaria, el cumplimiento de programas de movilidad europea e internacional, de prácticas y estancias en empresas, seremos conscientes de la imposibilidad de abordar de manera solvente todos estos requerimientos desde una visión antigua y obsoleta, por inflexible, de los centros educativos.

Transformar la realidad de los centros educativos es hoy una necesidad para situar a la educación en el mar-co de exigencia, buenos resultados e innovación descrito. Las iniciativas mencionadas con anterioridad son «guías» sobre las que deben discurrir los avances en el campo de la mejora de los resultados, lo que se traduce en que se asuman mayores cotas de presión por la eficacia y eficiencia de los procesos educativos. Ni siquiera estas iniciativas son una lista exhaustiva, pero sí una representación de demandas actualizadas sobre los sistemas educativos que deben estar al servicio del marco institucional nacional.

¿Qué es lo que hace a los centros educativos obtener buenos resultados? Hay elementos que se repiten en los mejores sistemas educativos del mundo. ¿Qué es un buen sistema educativo? Posiblemente hay muchos criterios para debatir sobre ello y calificar como buenos los sistemas educativos. En relación con la cultura, raíces históricas y ámbito geográfico en el que se ubica España, los referentes más atractivos para imitar proceden de sistemas educativos que consiguen los mejores resultados de una manera homogénea en el conjunto de sus centros educativos, o al me-nos en una mayoría amplia y representativa del conjunto del país; se podrían calificar como sistemas educativos que combinan acertadamente el binomio calidad y equidad.

Las evaluaciones internacionales vienen respondiendo a estas preguntas con objeto de establecer pautas de avance y de proyección de futuro desde la comparabilidad en el conjunto de países en Europa y en el resto del mundo. Una de las consecuencias más importantes es que el debate es más objetivo, y adquiere mayor fiabilidad y rigor al existir datos muy abundantes sobre los que asentar los juicios, lo que contribuye también a eliminar estereotipos ideologizados que tantos ríos de tinta y esfuerzos en vano producen en la educación.

La búsqueda de cotas elevadas de calidad educativa supone incorporar los principios de eficacia, es decir la consecución de los objetivos propuestos, y eficiencia, consiguiendo dichos objetivos de forma sostenible, es decir en el marco de los recursos disponibles. Estos principios, ¿cómo se perciben desde fuera del ámbito educativo, por ejemplo desde las familias cuando han de ejercer la libre elección de centro para sus hijos? Cuando en una familia llega el momento de escolarizar a los niños, existe un gran desasosiego y hasta ansiedad por acertar con la elección, puesto que se sabe que es una de las decisiones más importantes a tomar en el seno de las familias.

A nivel intuitivo, o incluso partiendo de una información muy básica y generalista pero cada vez más extendida, las familias eligen y deciden que están ante un buen colegio, en primer lugar si satisface su preferencia inicial más importante: educación religiosa o laica; a continuación si tiene buenos resultados académicos, hoy día referenciados a evaluaciones de centros, o a las pruebas de acceso a estudios de grado, y en tercer lugar aparecen ya un conjunto de elementos menos jerarquizados pero que se consideran también muy importantes: horarios, distancia, atención a los alumnos, servicios de comedor, transporte, enseñanza de idiomas… hasta un listado más o menos largo en relación con el nivel de exigencia de cada familia.

Visto desde el prisma familiar, ¿cómo consigue un centro educativo alto rendimiento en sus escolares, buen funcionamiento en los servicios, buena convivencia y satisfacción en las familias? ¿Qué es lo que diferencia a un centro educativo de otro que está próximo, incluso en el mismo barrio, para que puedan llegar a ser profundamente distintos en su nivel de logros, de buenos resultados? La apreciación familiar adquiere mucha importancia en un país como el nuestro en el que de forma reiterada todas las evaluaciones educativas importantes (evaluaciones de diagnóstico autonómicas, evaluaciones generales de diagnóstico, evaluaciones OCDE) reflejan que la variable que más influye en los resultados académicos de los hijos es el contexto familiar en el que se desenvuelven.

En el interior de un centro educativo, cualquiera que sea su tamaño, existen características que sin duda se transmiten también a la sociedad. Un buen centro educativo es un microcosmos con intensa vida propia en el que se toman muchas decisiones y nada, o casi nada, se deja al azar. Se podría destacar en ellos: los programas educativos y contenidos que se estudian tienen unas connotaciones y una «impronta» con metodologías propias de aprendizaje, las evaluaciones y distintas pruebas que se hacen a los alumnos están muy trabajadas y responden a una finalidad evidente de mejora, como también los libros de texto utilizados y los programas o cursos adicionales de aprendizaje, sean para salvar deficiencias o para ampliar los estudios; los recursos educativos, ya sean formativos, como la lectura, o tecnológicos, están incardinados en el aprendizaje. Esta lista no es exhaustiva: existe un alto grado de implicación del profesorado en las decisiones que afectan a la vida escolar, comenzando por los directores y equipos directivos, y se fomenta la participación de las familias en un marco amplio de convivencia entre todos los componentes de la comunidad educativa. Coinciden también en su apertura a iniciativas voluntarias de innovación, movilidad internacional de estudiantes, voluntariado, inclusión e integración educativa de los alumnos con dificultades, a iniciativas que mejoran el aprendizaje mediante la integración de la biblioteca y la lectura en la vida escolar, o la mejora constante en el uso de tecnologías digitales y de instalaciones y servicios del centro en tanto lo permita su disponibilidad presupuestaria.

Todo ello contribuye a la obtención de buenos resultados académicos de los centros desde una perspectiva «propia» del centro; es decir, que se consiguen unas señas de identidad características y diferenciadas de otros centros educativos, aun en el marco común de la regulación oficial establecida para todos. Y es precisamente todo esto lo que en el ámbito de las evaluaciones internacionales se mide en los sistemas educativos mediante la autonomía para la toma de decisiones, evaluación y rendición de cuentas progresivamente más aceptados por los países comprometidos con su educación.

Una mayor libertad de los centros educativos en la toma de decisiones sobre los métodos e instrumentos didácticos, gestión presupuestaria y del personal docente incide positivamente en los resultados académicos del alumnado. Esto se atribuye a que el grado de conocimiento de los centros educativos sobre su propio contexto generalmente es mayor que el de los órganos centralizados.

Según el estudio pisa, combinando de manera inteligente autonomía y rendición de cuentas, los resultados académicos de los estudiantes suelen ser mejores; esta afirmación está cimentada en los siguientes datos:

• A nivel nacional, cuanto mayor es el número de centros educativos que tienen responsabilidad en la definición y elaboración de sus programas de estudio y de sus evaluaciones, mejor es el rendimiento de todo el sistema educativo, incluso después de tener en cuenta la renta nacional.
• Los sistemas escolares que conceden a los centros educativos mayor discrecionalidad sobre la decisión de la política de evaluación de los estudiantes, cursos ofrecidos, contenido de los cursos, libros y material didáctico utiliza-do, son también aquellos sistemas que muestran puntuaciones de lectura más elevadas.
• Los sistemas educativos en los que la mayoría de los centros publican datos sobre sus logros, el rendimiento medio de los estudiantes es ligeramente superior en aquellos centros educativos que tienen autonomía en la asignación de recursos.
• La autonomía y la rendición de cuentas se potencian: una mayor autonomía en las decisiones relativas al currículo, a las evaluaciones y a la asignación de recursos tiende a estar asociada a un mejor rendimiento de los estudiantes, particularmente cuando los centros educativos operan dentro de una cultura de rendición de cuentas. Rendición de cuentas entendida como transparencia en la gestión de los recursos pero también vinculada al efecto regulador de los exámenes o pruebas externas estandarizadas.

En el debate sobre la autonomía de los centros educativos es importante conocer qué institución o nivel de gobierno toma mayoritariamente las decisiones educativas que finalmente tanta repercusión tendrán sobre las familias, los estudiantes y en definitiva todo el sistema escolar. El Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) aporta datos (2011) muy clarificadores. Comparando España, la UE21 y la OCDE, el 59% de las decisiones en nuestro país son tomadas por las autoridades centrales o autonómicas, el 16% por autoridades provinciales y el 25% por los centros educativos, frente a las mismas autoridades y porcentajes en la UE21: 36%-18%-46%, y en la OCDE: 36%-23%-41%. Ante la desproporción de las cifras entre España y el resto, es indudable que los centros educativos tienen todavía mucho margen de mejora en su contribución y responsabilidad sobre la toma de decisiones.

Según las investigaciones (2011) del profesor Eric A. Hanusek, de la Universidad de Stanford, y el profesor Ludger Woessmann, de la Universidad de Múnich, las áreas de mayor relevancia en las que los centros educativos pueden utilizar su autonomía para tomar decisiones, son las relacionadas con el presupuesto, contratación y gratificación del profesorado, y la selección de libros de texto y de instrumentos didácticos, obteniendo como consecuencia una incidencia positiva de esta cultura de funcionamiento sobre los resultados académicos; complementar esta autonomía con rendición de cuentas, supone hasta 20,7 puntos de diferencia en el rendimiento de los alumnos en pruebas estandarizadas TIMSS. Analizando el impacto de la rendición de cuentas referida a la realización habitual de exámenes estandarizados mediante pruebas externas, los mismos autores encuentran que los alumnos acostumbrados en sus centros educativos a la realización de pruebas externas obtienen un rendimiento superior en las pruebas internacionales, sien-do las de mayor impacto las que tienen carácter de examen final, con un impacto positivo equivalente a un año de escolarización. Existe abundante bibliografía que analiza el efecto positivo de la rendición de cuentas no exclusivamente en el rendimiento de los alumnos sino también en el comportamiento de familias, estudiantes, profesorado y administradores.

En España, de nuevo el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, INEE (2013), concluye que en los países en los que se aplican las pruebas externas estandarizadas, el rendimiento del alumnado es mayor, mejorando los resultados de pisa en 16 puntos. En cuanto al nivel de autonomía con significado efectivo en la descentralización de la toma de decisiones, el INEE analiza que en los países de la OCDE los centros educativos juegan un papel activo en la gestión de personal (toman de media el 31% de las decisiones al respecto), siendo en España muy limitada su capacidad de decisión. En cuanto a la planificación y estructuras, los centros españoles no tienen poder de decisión y, por el contrario en la OCDE sí pueden decidir los centros sobre el 24% de los asuntos relacionados con este ámbito; para finalizar, en el ámbito de la gestión de recursos, la autonomía de los centros en la OCDE duplica la de los centros españoles.

No obstante, discurre en paralelo un debate en los países, en el que España también participa, sobre la conveniencia o no de forzar la cultura de los centros educativos hacia la realización de pruebas externas estandarizadas que, en realidad, servirían de preparación con carácter prioritario al alumno para la realización de las evaluaciones internacionales. Es cierto que este debate, no exento de polémica, estaría en este momento escorado hacia las posiciones de los que no creen en absoluto que sea necesaria la rendición de cuentas de los centros educativos, ni en el plano nacional ni en el internacional. En cualquier caso, no solo los detractores de las pruebas externas estandarizadas, sino muchos profesores, temen que un exceso de prevalencia de estas pruebas sobre el proceso general de instrucción y formación de los sistemas educativos, puede hacer perder parte de las señas de identidad de los propios sistemas educativos nacionales, a favor de la «estandarización» que impondría un sistema educativo orientado exclusivamente («Teaching to the test») a los buenos resultados de los alum-nos en dichas pruebas. También, el profesorado crítico con esta orientación teme una deriva no deseada que, de facto, suponga la superioridad sobre la toma de decisiones en materia curricular de los organismos internacionales sobre los gobiernos nacionales y los propios centros educativos.

Llama la atención la escasa cultura de los centros educativos españoles en materia de autonomía, evaluación y rendición de cuentas, comparativamente con sus homólogos de países cercanos en nuestro entorno europeo. Podría explicarse porque históricamente se ha puesto el énfasis en adecuar el sistema educativo a la estructura territorial del Estado profundamente descentralizada surgida de la Constitución; esto supone establecer modelos educativos en los que deberían coexistir sin tensiones la descentralización a favor de las comunidades autónomas con competencias en materia educativa y que por mandato constitucional gozan de autonomía en la gestión de sus intereses, con las competencias exclusivas del Estado. Este complicado encaje competencial que afecta al primer nivel de descentralización en la toma de decisiones educativas tal vez haya podido restar fuerza a la idea de completar la descentralización a favor de los centros educativos como instituciones más próximas a las familias.

Otra explicación adicional podría relacionarse con la escasa tradición histórica del sistema educativo español en las evaluaciones externas y rendición de cuentas. Podría deberse en parte a que de las tres evaluaciones externas fin de etapa y con efectos académicos que existían en la educación española antes de la democracia, solo una de ellas ha quedado en pie al finalizar el Bachillerato y no vinculada a la obtención del título de bachiller. Por ello, se ha ido convirtiendo en una prueba más orientada a ordenar los accesos a los estudios universitarios que en una verdadera evaluación externa como instrumento de rendición de cuentas del sistema, tal como se entienden este tipo de pruebas en los sistemas educativos occidentales.

Más atendido en la legislación educativa española ha sido el concepto de autonomía. Así, podemos ver que en la primera ley orgánica democrática, la Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (1980), en su art. 14 menciona: «Los centros tendrán autonomía para establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio en el que están insertos, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades culturales y extraescolares»; recurrida esta ley orgánica ante el Tribunal Constitucional, las legislaciones posteriores socialistas

—Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación, LODE (1985), Ley Orgánica General del Sistema Educativo, LOGSE (1990), Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes, LOPEG (1995)— tratan la autonomía y evaluación como factores que «favorecen la calidad y mejora de la enseñanza», concretando estos factores en la autonomía pedagógica organizativa y de gestión de los recursos de los centros educativos a través de proyectos educativos curriculares y, en su caso, normas de funcionamiento; la evaluación se considera externa a los centros pero dependiente de la Administración y se asigna esta competencia al Instituto Nacional de Calidad y Evaluación; se establecen también planes para la valoración de la función pública docente y un plan de evaluación de la función directiva, todo ello a desarrollar en el marco de las competencias de las Administraciones educativas.

La Ley Orgánica de Calidad de la Educación, LOCE (2002), ya en la exposición de motivos menciona el impacto de «evaluaciones y análisis de nuestro sistema educativo, efectuados por organismos e instituciones tanto nacionales como internacionales», y contempla como quinto eje de la ley «el desarrollo de la autonomía de los centros educativos con el estímulo de la responsabilidad de estos en el logro de buenos resultados por sus alumnos»; en el marco de la autonomía pedagógica establece un nuevo tipo de centros: «centros de especialización curricular», y en su artículo 67 establece que la autonomía debe acompañarse de «mecanismos de responsabilidad, y en particular de procedimientos de evaluación, tanto interna como externa […] que sirvan de estímulo y permitan orientar adecuadamente los procesos de mejora», y en su Título VI plenamente dedicado a la evaluación contiene el «Ámbito de evaluación, el Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo, las Evaluaciones Generales de Diagnóstico, el Sistema Estatal de Indicadores de la Educación, el Plan de Evaluación General del Sistema, la Publicación de los resultados de las evaluaciones y Otros planes de evaluación interna y externa». La Ley Orgánica de Educación, LOE 2006), contempla en su exposición de motivos la necesidad de combinar «objetivos y normas comunes con la […] autonomía […] y mecanismos de evaluación y rendición de cuentas»; el Capítulo II está dedicado a la Autonomía de los centros y el Título vi a la «Evaluación del sistema educativo», incluida la evaluación de los centros y de la función directiva.

La Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa, LOMCE (2013), vincula a lo largo de todo el texto el aumento de la autonomía con la responsabilidad, contempla un «protocolo para rendir cuentas de las decisiones tomadas, de las acciones de calidad y de los resultados obtenidos al implementarlas»; establece dos evaluaciones en Educación Primaria con carácter diagnóstico y las evaluaciones externas fin de etapa en Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, con efectos académicos.

Como podemos observar, no se puede considerar insuficiente el marco normativo; pero la clave es el establecimiento de un vínculo sólido entre los conceptos de autonomía, evaluación y rendición de cuentas, con el concepto de responsabilidad de los centros educativos sobre sus procesos y decisiones; por separado pierden fuerza y no sirven para las demandas de la educación actual; de manera conjunta se potencian, y es la única forma en que una Administración responsable hoy día puede «ceder» su propio nivel competencial a los centros educativos, sin olvidar que estos tres elementos tienen carácter instrumental al servicio de políticas institucionales.

Existen iniciativas que han proporcionado muy buenos resultados en otros países a la hora de elevar la calidad educativa, como los Proyectos de Centro, por los que la Administración concede mayor nivel de autonomía vinculada a proyectos con evaluación de resultados, Contratos-Programa, por los que se suscribe un compromiso o contrato entre el centro educativo y la Administración comprometiendo presupuesto adicional vinculado a la evaluación de los resultados obtenidos, y Especialización Curricular por la que se concede un alto grado de autonomía curricular para la especialización elegida, vinculada a la obtención de mejores resultados académicos. No obstante, estas y otras iniciativas en otros países se potencian con mayor autonomía y flexibilidad de los centros educativos en la colaboración con otras instituciones públicas o privadas para la consecución final de mayores niveles de calidad educativa.