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¿Por qué se investiga la pornografía?

La pornografía ha formado parte de nuestra sociedad desde hace muchos años. El uso de pornografía, sobre todo al atentar contra determinadas normas morales y religiosas, era percibido por muchas comunidades como algo amoral y perjudicial en muchos aspectos. Especialmente se hipotetizaba que podía promover en sus consumidores conductas agresivas y violencia hacia las mujeres.

Sin embargo, no fue hasta los años 50 cuando la comunidad científica empezó a plantearse el posible impacto de los materiales sexualmente explícitos en la población general con el fin de resolver esos interrogantes. Como puede observarse en la Figura 1, las publicaciones sobre esta temática se incrementaron progresivamente, y en la última década se ha detectado un interés científico mucho mayor.

Figura 1. Publicaciones sobre pornografía en revistas indexadas según Pubmed (mayo 2020)*

*Gráfico obtenido de pubmed.ncbi.nlm.nih.gov

Podría hipotetizarse que este aumento notable de estudios se debe, al menos en parte, a la expansión de Internet y las redes sociales, que han promovido un uso de contenidos pornográficos mucho mayor. Este incremento exponencial de la difusión de pornografía ha hecho que llegara incluso a colectivos de mayor vulnerabilidad, como niños y adolescentes, por lo que sobre todo se ha intentado evaluar un posible impacto negativo en la salud mental y sexual de los consumidores.

Por tanto, la investigación sobre pornografía se ha centrado especialmente en dos poblaciones: la población adulta y los adolescentes y jóvenes. Asimismo, se evidencia una clara distinción entre dos tipos de estudios: aquellos que incluyen población general y los focalizados en población clínica.

Figura 2. Líneas de investigación más extendidas a nivel internacional

Pornografía y población adulta

Las temáticas abordadas en el estudio del uso de pornografía en población adulta han sido numerosas y variadas. Por un lado, se ha estudiado la asociación entre pornografía y disfunciones sexuales. Sin embargo, los datos existentes a este respecto proceden en su mayoría de investigaciones transversales y casos clínicos aislados. Hay poca evidencia, por tanto, de que el uso de pornografía pueda inducir a eyaculación retardada o a disfunción eréctil, y se requieren estudios longitudinales al respecto. Parece ser que las asociaciones entre el uso de la pornografía y el deseo sexual pueden diferir entre mujeres y hombres, aunque los datos existentes son contradictorios y no es posible establecer relaciones causales¹.

Por otro lado, algunos estudios se han centrado en el uso de pornografía y el bienestar de las relaciones afectivas. Sin embargo, las numerosas deficiencias empíricas limitan la credibilidad y generalización de los resultados. Campbell y Kohut², tras revisar la literatura al respecto, sugieren que futuras investigaciones en esta línea partan del modelo Antecedentes-Contexto-Efectos (ACE), dado que consideran que se trata de una propuesta teórica exhaustiva y aceptable. El modelo ACE tiene en cuenta la probable complejidad asociada con el uso de la pornografía en diferentes personas y contextos, y los diferentes resultados posibles asociados al uso de pornografía. Este modelo sugiere que el consumo de pornografía estaría impulsado por una variedad de posibles antecedentes (por ejemplo, diferencias individuales, cultura, experiencias de vida, o género). Estos factores determinarían los contextos específicos de uso (por ejemplo, frecuencia de uso, uso solitario o conjunto, o contenido específico). Además, estos aspectos, a su vez darían lugar a un sinnúmero de posibles consecuencias, tanto positivas, como negativas o neutrales. Los antecedentes del uso de la pornografía pueden ser en sí mismos responsables directos de los supuestos efectos de la exposición a la pornografía.

Otra línea de investigación en adultos ha sido la asociación entre la pornografía, la violencia sexual y los intereses parafílicos. Fisher et al.³ llevaron a cabo una revisión de la literatura científica existente y encontraron poca claridad en cuanto al impacto causal de la pornografía en la agresión sexual o el comportamiento sexual orientado a los niños.

Los experimentos llevados a cabo en el contexto de laboratorio sugieren que la pornografía violenta podría promover agresiones contra la mujer. Sin embargo, los autores consideran que la artificialidad y las limitaciones del entorno experimental limitan severamente la generalización de estos hallazgos a situaciones del mundo real. Además, los estudios observacionales en entornos naturales no encuentran ninguna asociación entre la pornografía y la agresión sexual. Asimismo, aunque es cierto que las personas con pedofilia suelen consumir pornografía infantil, el impacto causal de la pornografía infantil en los delitos sexuales contra los niños no es concluyente.

Los estudios que evalúan si existe una asociación entre las conductas sexuales de riesgo y el uso de pornografía son también muy escasos. Harkness et al.⁴ encontraron un total de 17 publicaciones sobre esta temática. Los autores identificaron una asociación entre el uso de pornografía y una mayor tendencia a realizar prácticas sexuales inseguras y un número más elevado de parejas sexuales. Sin embargo, las evidentes limitaciones de estos estudios, especialmente la reducida validez externa y el diseño deficiente de numerosos estudios, dificultan generalizar las conclusiones.

Finalmente, algunos grupos de investigación empiezan a evaluar la relación entre el uso de pornografía y la moral/religión. Una reciente revisión de Grubbs y Perry⁵ se ha centrado en factores como la desaprobación moral y la incongruencia moral. Por incongruencia moral se entendería el sentimiento de que las conductas y los valores de uno sobre esas conductas están desalineados. Ello podría contribuir a los problemas de autopercepción en torno al uso de la pornografía. Tras una evaluación de la literatura reciente, parece que la incongruencia moral es un fenómeno común asociado al uso de pornografía, sobretodo en personas religiosas o con estrictos valores morales. Específicamente, parece estar asociada con una mayor angustia sobre el uso de pornografía, mayor malestar psicológico en general, mayor tendencia a presentar problemas relacionados con el uso de pornografía y mayor uso problemático de pornografía.

Pornografía y población adolescente

La investigación centrada en población adolescente ha sido más reducida que la llevada a cabo en adultos, aunque ha incrementado en los últimos años (ver Figura 2). Muy probablemente este menor interés en los adolescentes se deba a las limitaciones asociadas a la evaluación de menores en relación a la sexualidad. Ésta requiere del consentimiento tanto de los padres o tutores legales como de los menores y los centros educativos, cosa que dificulta notablemente el proceso de recogida de muestra.

Figura 3. Publicaciones sobre pornografía y adolescentes en revistas indexadas según Pubmed

*Gráfico obtenido de pubmed.ncbi.nlm.nih.gov

Peter y Valkenburg revisaron todos los estudios publicados entre 1995 y 2015 sobre prevalencia, factores de predicción y consecuencias del uso de la pornografía en adolescentes⁶. Los autores descubrieron que las tasas de prevalencia del uso de pornografía en adolescentes reportadas por los distintos estudios variaban enormemente. Los adolescentes que consumían pornografía con mayor frecuencia eran varones que se encontraban en una etapa más avanzada de la pubertad, con elevada búsqueda de sensaciones y con relaciones familiares problemáticas.

El uso de la pornografía se asociaba, además, con actitudes sexuales más permisivas y tendía a estar vinculado con creencias sexuales más fuertes y estereotipadas en cuanto al género. Además, parecía que se asociaba con la mayor frecuencia de relaciones sexuales y una mayor tendencia a conductas sexuales casuales.

En el ámbito de las neurociencias, la escasa literatura existente hasta la fecha sugiere que el cerebro del adolescente podría ser más sensible a los materiales sexualmente explícitos⁷. Sin embargo, debido a la falta de estudios empíricos, esta cuestión no puede ser respondida de manera definitiva.

En vista de todos estos hallazgos, algunos autores plantean la necesidad de educar adolescentes y jóvenes para que hagan un uso seguro y responsable de las redes y sus contenidos pornográficos. Asimismo, cabe tener en cuenta que aproximadamente uno de cada cinco jóvenes experimenta exposición no deseada a materiales sexualmente explícitos online y a uno de cada nueve jóvenes experimenta peticiones de contenido sexual online⁸. Por tanto, resultan imprescindibles las campañas educativas para concienciar sobre los riesgos de Internet y las estrategias de seguridad. Además, numerosos autores consideran que se debería incrementar el número y la frecuencia de las campañas de educación pública para los progenitores de los adolescentes ⁹.

Las diferencias halladas por múltiples investigaciones entre los adolescentes de ambos sexos y entre aquellos de diversos orígenes étnicos implican que el asesoramiento sobre el uso de pornografía debería ajustarse e individualizarse ¹⁰.

Uso problemático de la pornografía

En los últimos años se han publicado varias revisiones exhaustivas de la literatura sobre el uso problemático de pornografía^11–13, aunque la investigación sobre esta temática se encuentra aún en los primeros estadios. Ello posiblemente se deba a que no ha sido hasta la última versión de la CIE, el manual de trastornos mentales de la Organización Mundial de la Salud, que se ha planteado que las conductas sexuales compulsivas podrían ser consideradas como un trastorno. Por tanto, posiblemente en los próximos años aumente el interés por conceptualizar y evaluar el uso problemático de la pornografía.

De hecho, Sniewski et al.¹⁴ consideran que aunque la adicción a la pornografía no ha sido aun formalmente clasificada como una adicción conductual propia, es completamente aconsejable que terapeutas y clínicos estén actualizados sobre el estado actual de la literatura relativa al consumo de pornografía, dada la amplia disponibilidad y consumo de material sexualmente explícito, especialmente online. Sobre todo, consideran esencial que puedan discernir entre los patrones de consumo de pornografía no problemáticos y los problemáticos dentro de su práctica clínica.

Por su parte, Fernandez y Griffiths¹⁵ analizaron recientemente los instrumentes existentes para la evaluación del uso problemático de la pornografía, destacando que el modelo adictivo seguía siendo el marco teórico más común en el que estas herramientas psicométricas se basaban.

A fin de testar este posible modelo adictivo asociado a la pornografía, ha empezado a surgir investigación en el ámbito de las neurociencias. El ejemplo más claro es el reciente estudio de Gola et al.¹¹ en el que mediante resonancia magnética funcional analizan el posible potencial adictivo de la pornografía. Los hallazgos sugieren que los mecanismos neurales y de conducta asociados al procesamiento de estímulos eróticos serían similares a los observados en las adicciones a sustancias y al juego. Por tanto, los autores consideran que el uso problemático de pornografía puede ser considerado como una adicción conductual.

Tabla 1. Principales tendencias observadas hasta el momento*

Las tasas de prevalencia del uso de pornografía reportadas por los distintos estudios varían enormemente

Alteraciones en la imagen corporal e incluso deseo de operaciones estéticas para modificar genitales y pechos

Hallazgos neurobiológicos que confirmarían el posible modelo adictivo del uso problemático de pornografía

Las personas más religiosas o con normas morales más estrictas mostrarían mayor tendencia a percibir que tienen una adicción a la pornografía, aunque a nivel clínico no sea así (modelo de incongruencia moral)

Poblaciones adolescentes utilizarían la pornografía como herramienta de educación sexual

Existe una elevada exposición involuntaria a pornografía por parte de los adolescentes

Posible asociación entre el uso de pornografía y mayor tendencia a realizar prácticas sexuales inseguras y un número más elevado de parejas sexuales

Los adolescentes que consumían pornografía con mayor frecuencia eran varones que se encontraban en una etapa más avanzada de la pubertad, con elevada búsqueda de sensaciones y con relaciones familiares problemáticas

* Se requieren más estudios y más sólidos.

Poblaciones olvidadas en investigación

Mayoritariamente la investigación en pornografía se ha centrado en definir el patrón del consumidor estándar de pornografía, así como en estudiar qué posibles consecuencias podrían ir asociadas a tal consumo. Sin embargo, dos poblaciones han sido las más olvidadas en el mundo de la investigación: las mujeres y los actores y actrices de materiales pornográficos.

Por un lado, al analizar las investigaciones llevadas a cabo en el ámbito de la pornografía en mujeres, es posible observar cómo la mayoría de los escasos estudios existentes se han focalizado principalmente en el análisis de posibles efectos perjudiciales de la pornografía sobre las mujeres. Ello ha dado lugar a títulos como: “Men’s Objectifying Media Consumption, Objectification of Women, and Attitudes Supportive of Violence Against Women”¹⁶ o “Violent Pornography and Abuse of Women: Theory to Practice”¹⁷. La violencia hacia las mujeres y su objetivación han sido, por tanto, los principales focos de investigación en referencia a las mujeres. La mujer se percibía, por tanto, como un ser pasivo sobre el que recaía la posible violencia de los consumidores de pornografía.

Estos estudios, tal como Kohut et al. exponen en “Is pornography really about “making hate to women”? (…)”¹⁸, se enmarcaban mayoritariamente en la teoría feminista radical, que parte de la idea de que la pornografía sirve para fomentar la subordinación de la mujer al entrenar a sus consumidores para que perciban a la mujer como poco más que un objeto sexual sobre el que los hombres deben tener un control total.

En esta línea, Chadwick et al.¹⁹ afirman que “algunas investigaciones han centrado el tipo de contenido (por ejemplo, sexista/violento frente a no sexista/centrado en la mujer) como un determinante clave de las experiencias de la mujer en la pornografía, pero esto descarta la noción de que las mujeres son consumidoras activas y comprometidas de pornografía y minimiza el papel de la mujer en la conformación de sus propias experiencias.”

Sin embargo, parece que la tendencia ha cambiado en los últimos años. Autores internacionales de gran relevancia en el ámbito de la pornografía, como Marc N. Potenza (Universidad de Yale), Matthias Brand (Universidad Duisburg-Essen), y Zsolt Demetrovics (Universidad ELTE Eötvös Loránd), han optado por diseñar investigaciones focalizadas en evaluar diferencias de sexo y género entre los usuarios de pornografía^20,21. Por tanto, se ha empezado a incluir las mujeres en las muestras estudiadas. De este modo, se pasa a percibir a la mujer como un sujeto activo, que puede tomar decisiones y elegir también si desea o no consumir pornografía.

Algunos estudios han optado por ahondar en la percepción de las mujeres respecto a la pornografía. En esta línea, la Unidad de Investigación Jean Hailes de la Universidad de Monash ha publicado recientemente una revisión de las publicaciones centradas en pornografía y mujeres a nivel cualitativo²². Sin embargo, tras una búsqueda exhaustiva en cinco bases de datos, los autores solo pudieron seleccionar 22 artículos. Por tanto, los resultados evidencian, una vez más, que tanto los materiales pornográficos como las investigaciones al respecto se han centrado mayoritariamente en los varones.

Según Ashton et al.²², los temas más recurrentes en estos estudios con mujeres han sido: exposición intencional y no intencional a la pornografía, percepciones conflictivas de sí mismas en relación con las actrices de la pornografía, efectos percibidos de la pornografía en las relaciones íntimas, y tensiones entre sus valores personales y la excitación generada por la pornografía. Parece ser que las experiencias de las mujeres con la pornografía son complejas, heterogéneas, con muchos matices e incluso paradójicas, por lo que se requeriría mucha más investigación al respecto.

Por otro lado, la investigación referente a los actores y actrices de la industria del llamado entretenimiento para adultos es casi inexistente. Los escasos estudios acerca de ellos parten, por ejemplo, de las percepciones de estudiantes²³, pero no los evalúan directamente.

A fin de sobreponerse a tal limitación en el mundo de la investigación, Griffith et al.²⁴, de la Universidad de Shippensburg, quisieron poner a prueba la hipótesis de los bienes dañados (“the damaged goods hypotesis”). Ésta postula que las actrices porno muestran mayores tasas de abuso sexual infantil, problemas psicológicos y consumo de drogas en comparación con el resto de mujeres. Para ello, los autores compararon los autoinformes de 177 actrices porno con una muestra de mujeres emparejadas por edad, etnia y estado civil.

Las actrices mostraron más probabilidades de identificarse como bisexuales, de usar sustancias, de tener relaciones sexuales por primera vez a una edad más temprana, de tener más parejas sexuales, de preocuparse más por contraer enfermedades de transmisión sexual y de disfrutar más del sexo que el resto de mujeres. No se encontró entre las actrices, sin embargo, una mayor prevalencia de historia de abusos sexuales en la infancia.

En cuanto a las características psicológicas, las actrices mostraron mayores niveles de autoestima, sentimientos positivos, apoyo social, satisfacción sexual y espiritualidad en comparación con el resto de mujeres. Estos hallazgos no apoyarían la hipótesis de los bienes dañados y evidenciarían la necesidad de llevar a cabo más investigaciones en esta población minoritaria específica.

Limitaciones en la investigación sobre pornografía

En el capítulo “¿La ciencia es pornófila o pornófoba?” del libro “Pensar la Pornografía”²⁵, Ogien analiza las principales limitaciones, tanto normativas como epistemológicas, de los estudios empíricos focalizados en la pornografía y sus efectos (ver Tabla 1).

Tabla 2. Principales limitaciones y sesgos en la investigación sobre pornografía

Limitaciones	Confusión entre definir la pornografía y evaluarla moralmente
	Mezclar otros constructos (e.g. pornografía y violencia)
	Falta de consenso en una definición de pornografía operativa y práctica
	Falta de investigaciones culturalmente contextualizadas
	Heterogeneidad al evaluar aspectos como el contexto temporal o el medio de uso.
	Falta de estudios sobre categorías y contenidos pornográficos específicos usados
	Falta de estudios longitudinales que permitan evaluar causalidad
	Falta de un modelo teórico global consensuado
Sesgos	Sesgo cultural
	Sesgo de heteronormatividad
	Sesgo de negatividad
	Sesgo hacia el status quo

Por un lado, el autor destaca la confusión habitual en el ámbito de la investigación entre la definición de pornografía y la evaluación moral de ésta. Además, añade que los constructos de “pornografía” y “violencia” también suelen estar mezclados en numerosos estudios. Por tanto, se cuestiona la relevancia que debería concederse o no a dichas investigaciones empíricas debido a que acaban incurriendo en una confusión entre los efectos psicológicos reales y los efectos ideológicos de la pornografía.

El autor considera que los investigadores deberían definir de manera explícita lo que entienden por pornografía y especificar cualquier contenido utilizado en sus investigaciones. Además, considera que la comprensión del impacto de la pornografía se enriquecería con investigaciones que estén culturalmente contextualizadas.

Peter y Valkenburg⁶ recogen en su revisión las principales limitaciones de la investigación en el caso específico de los adolescentes. La primera que exponen coincide con la expuesta por Ogien acerca de que constructo “pornografía” sea operativo y práctico para la investigación. Los autores coinciden en que la heterogeneidad de definiciones dificulta la evaluación de los patrones de uso de pornografía. Por ejemplo, mientras unos estudios contemplan el uso exclusivamente intencional, otros consideran imprescindible evaluar, además, la exposición no intencional a la pornografía.

Dicha heterogeneidad se ha hecho patente, además, en la evaluación del contexto temporal en el que se enmarca el uso de la pornografía. Así, mientras algunos autores contemplan los últimos 30 días, otros evalúan los últimos seis o doce meses y algunos autores no especifican si quiera una franja temporal concreta.

El medio de uso de materiales pornográficos también ha sido estudiado de manera diversa, dado que algunas investigaciones han contemplado exclusivamente la pornografía online, mientras que otras han incluido DVD, revistas u otros medios. Por tanto, los autores subrayan la necesidad de disponer de medidas de evaluación validadas y estandarizadas que permitan una mayor homogeneidad.

Otra limitación relevante destacada por los autores es la falta de conocimiento acerca del contenido pornográfico que usan los adolescentes. Un estudio en profundidad de categorías y contenidos consultados permitiría entender qué atrae o repele a los adolescentes y cómo estos contenidos se asocian a sus conductas, actitudes sexuales y autodesarrollo.

La falta de estudios longitudinales ha sido también destacada. Aunque la calidad de la investigación cuantitativa transversal existente suele ser notable, este tipo de diseño no permite hacer afirmaciones causales en la asociación entre uso de pornografía y actitudes sexuales. Además, se suele subestimar el peso de factores que probablemente tengan una elevada relevancia en esta asociación, como el interés sexual, los estadios madurativos de los adolescentes o factores biológicos como los niveles de testosterona o cortisol. Los resultados encontrados hasta el momento deben ser interpretados, por tanto, con cautela.

Falta, además, un modelo teórico global aceptado por la comunidad científica en el que se puedan enmarcar las investigaciones es este ámbito y comparar los resultados obtenidos.

Además de estas limitaciones, los autores destacan la presencia de cuatro tipos de sesgo principales en estos tipos de investigación⁶. En primer lugar, la investigación sobre pornografía sufre de un sesgo cultural. Gran parte de los artículos publicados provienen de Europa, América del Norte o Australia, específicamente de países muy concretos, como son Países Bajos, Estados Unidos, Suecia, China y Bélgica. Se desconoce por completo el posible impacto de la pornografía en adolescentes originarios de América Central y del Sur, países asiáticos, Rusia y el Medio Oriente.

Los Países Bajos y Suecia, por ejemplo, se caracterizan por sus enfoques liberales de la sexualidad y uso de pornografía en adolescentes. La aportación relativamente fuerte en el mundo de la investigación de estos dos países podría, por lo tanto, impedir la generalización de conclusiones a países sexualmente más conservadores.

El sesgo de heteronormatividad ha sido también considerado por los autores. Gran parte de los estudios sobre pornografía se han centrado en muestras heterosexuales, y los adolescentes con otras orientaciones sexuales no quedan representados en los resultados de tales estudios.

El tercero haría referencia al sesgo de negatividad, dado que la mayoría de las investigaciones se han centrado exclusivamente en el impacto negativo de la pornografía, analizando generalmente riesgos y peligros, sin tener en cuenta posibles implicaciones positivas de la pornografía, como el placer, conocimiento o autoestima sexuales. Los autores critican, además, que se perciba a los adolescentes como poblaciones vulnerables sin ningún tipo de habilidades críticas, dado que los resultados más recientes indican lo contrario.

Finalmente, el sesgo hacia el status quo ha sido también contemplado. Muchos estudios en esta línea tienden a obviar que la sexualidad de los adolescentes actuales se enmarca en cambios sociales y culturales relevantes. Por tanto, resultados actuales como una mayor permisividad sexual, una mayor tendencia al sexo casual y una mayor frecuencia de las conductas sexuales derivarían de cambios socioculturales de gran importancia que deben ser contemplados.

Conclusión

La literatura científica sobre pornografía ha incrementado notablemente en la última década, al igual que lo han hecho los materiales pornográficos, especialmente online. Se empieza a disponer de hallazgos que permiten a los académicos ir perfilando las características propias de los consumidores de pornografía, así como el impacto de ésta. Sin embargo, son numerosas aún las limitaciones de estos estudios, por lo que los resultados deben ser interpretados con cautela.

REFERENCIAS

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Gregorio Luri alerta: «La escuela no es un parque de atracciones»

La escuela no es un parque de atracciones (Ariel, 2020) es un libro que da más de lo que promete. Y eso que, siendo de Gregorio Luri (Azagra, Navarra, 1955), es muy prometedor; y más si el tema es la enseñanza. ¿La razón? Es un libro que contiene varios libros o propósitos superpuestos.

Los pedagogos de Herodes

Para empezar, hace una crítica apacible, pero implacable, de todas las teorías e innovaciones educativas que no han contribuido a mejorar la formación de los alumnos. Luri les da el beneficio de la duda y, por tanto, la crítica resulta, paradójicamente, más contundente. Ante quien le cuenta maravillas de la educación no memorística, le responde «que no entendía lo que quería decir porque, si los métodos no eran memorísticos, ¿dónde se guardaba lo aprendido?, ¿cuál era el lugar alternativo a la memoria en el que se podía acumular? Obviamente este lugar no existe. Hablar de aprendizajes no memorísticos es engañar a la gente». Esta primera parte le tentó a titular el libro como Los pedagogos de Herodes.

«Si los métodos no eran memorísticos, ¿dónde se guardaba lo aprendido?, ¿cuál era el lugar alternativo a la memoria en el que se podía acumular? Obviamente este lugar no existe»

A pesar de que hayamos perdido un título tan sarcástico, es mejor que no lo titulase así, porque el libro es mucho más. Gregorio Luri insiste a menudo en que esa defensa de lo obvio es la medida de la madurez intelectual. Sin embargo, el lector de Luri sospecha que no es que defienda lo obvio, sino que hace obvio lo que defiende. Lo logra gracias a su transparencia expositiva, a una exhaustiva información y a la reflexión profunda que hay detrás de cada una de sus sencillas afirmaciones.

Una alternativa en serio

Nuestro autor no se conforma con hacer la crítica a las innovaciones que nada más que innovan. Propone un concreto modelo de escuela basado en el esfuerzo, el estudio y la excelencia. Exige, sobre todo, a los responsables políticos y a los profesores, para poder terminar exigiendo a los alumnos.

El libro contiene una pista de cómo ha de leerse, cuando explica que la mejor manera de articular las clases es el backward design, o sea, partir de lo que deseas que tengan muy claro los alumnos al final, y avanzar teniendo en mente esa meta. Luri concluye afirmando que vivimos en un tiempo de «capitalismo cognitivo», donde «el conocimiento es el petróleo del futuro». Por tanto, todo lo demás está en función de esta realidad de nuestra época.

«Que la mera instrucción no conduce necesariamente a la adquisición de un pensamiento crítico me parece evidente, pero no es menos evidente que sin instrucción no hay pensamiento crítico»

Para que los alumnos logren el necesario conocimiento poderoso el método más eficaz es «la instrucción explícita», que se defiende con tanto rigor como pasión. Su práctica permite un manejo inteligente de la carga cognitiva y el entrenamiento de la atención, que es el nuevo cociente intelectual. ¿Niega valor creativo a las distracciones? En absoluto, pero «para provocar la chispa hay que haber estado concentrado y, para aprovecharla, hay que volver a concentrarse».

Hace de paso una crítica constructiva del pensamiento crítico. Su mejor definición, afirma, la dio Alfonso X el Sabio: «Pensamiento es cuidado con que aprecian los hombres las cosas pasadas, y las de luego y las que han de ser; y dícenle así porque con él pesa el hombre todas las cosas de las que le viene cuidado a su corazón». A bote pronto, la cita parece un afán de epatar al moderno, pero cuando Luri la glosa se entiende su pertinencia y actualidad.

Sigue con una frase propia con densidad de aforismo: «El saber riguroso no puede ser sino crítico, mientras que la crítica sin rigor tiene mucho de pataleta». Estamos ante una de esas obviedades con mucho mar de fondo: «Que la mera instrucción no conduce necesariamente a la adquisición de un pensamiento crítico me parece evidente, pero no es menos evidente que sin instrucción no hay pensamiento crítico».

A pie de aula

Tras la crítica y la propuesta, hay un tercer libro superpuesto en La escuela no es un parque de atracciones: un prontuario de buenas prácticas docentes.

Aconseja que el profesor lea en voz alta en clase («Hoy sabemos, además, que los más beneficiados con la lectura en voz alta son los que más dificultad de comprensión lectora presentan, que suelen ser también los que más dificultades tienen para entender el ritmo y entonación de la frase»); recuerda la importancia de que el profesor (no sólo el de Lengua) hable mucho y bien a sus alumnos; y bendice «al maestro que pone en manos de su alumno el libro adecuado en el momento adecuado y sabe transmitirle el deseo de leerlo».

Aun concreta más. Explica cómo se deberían hacer los exámenes y por qué (para empezar son un excelente entrenamiento de la atención) y qué hay que buscar en los errores y cómo evaluarlos y evaluarse a través de ellos. Llama la atención sobre el valor de la puntualidad. Subraya la relación entre la convivencia en el centro y el grado de aprendizaje. Observa, entre otras cosas, algo que todo profesor en ejercicio sabe: los conflictos se concentran en los cambios de aula. Al gran pensador que es hoy Gregorio Luri no se le caen los anillos por mancharse con la tiza de los hechos concretos y cotidianos de una escuela que, a la larga, terminan pesando más que las grandilocuentes reformas legislativas o que las elaboradas teorías pedagógicas.

Manifiesto social y político

Este libro es, además, un manifiesto socio-político. Preocupa a Gregorio Luri que el fracaso de la escuela acabe consolidando una sociedad de castas, aunque la denominemos con una etiqueta más fashion: la smart fraction theory. El parque de atracciones condena a los alumnos más vulnerables a convertirse en un lumpen cognitivo. Destino que puede ser sorteado por los más favorecidos gracias al nivel académico de su familia, mediante clases particulares, acudiendo a la escuela privada o aprovechando los recursos del self-service learning.

Para Luri, «el maestro consciente de su papel de magister no es el guardián celoso de la autonomía infantil, sino el amante celoso de lo mejor que un niño puede llegar a ser»

Significativamente, las palabras «pobres» y «pobreza» se repiten hasta 59 veces en este ensayo, como un obsesivo estribillo, y todavía en más ocasiones se llama la atención ante el riesgo de fractura social que supone que amplias capas sociales queden fuera del acceso al conocimiento poderoso y, especialmente, de las STEM (ciencias, tecnologías, ingenierías y matemáticas). Éstas concentran las mayores ofertas de empleo, los mejores salarios y la máxima potencialidad para el futuro personal y social. Reclama Luri a la escuela la formación de una sólida y amplia clase media cognitiva que sea la guardiana de la cultura común y sirva de puente de comunicación entre los extremos sociales.

De manera análoga a la existencia de la clase media económica en las sociedades desarrolladas, aquí y ahora nos jugamos mucho: «Ningún país que se respete a sí mismo puede ponerse incondicionalmente en manos de una élite cognitiva. Tal cosa podría suponer el fin de la democracia y la sumisión de la ciudadanía a una especie de aristarquía intelectual».

Un tratado del alma

Dándonos cuatro libros en uno, el autor podría haberse dado por satisfecho. Sin embargo, la escuela no cumpliría con su alta misión si desatendiese la parte más esencial del ser humano, sus posibilidades más altas. Es lo que Cicerón llamó la cultura animi: el cuidado del alma personal.

Para Luri, «el maestro consciente de su papel de magister no es el guardián celoso de la autonomía infantil, sino el amante celoso de lo mejor que un niño puede llegar a ser». Por tanto: «En último extremo, la educación es, y no puede dejar de serlo, el medio más juicioso de hacernos, como decía Miguel de Unamuno, con un alma».

A esto obedece el ininterrumpido hilo ético que recurre este libro, y lo unifica. El amor a la verdad, la entrega al estudio, la defensa del débil o el deber moral de ser inteligente son sus baluartes. Especialmente trepidante es la llamada a asumir el peligro de pensar. Cita a Ludwig Wittgenstein para advertir (e incitar): «No se puede pensar decentemente si uno aspira a no hacerse daño», y añade por su cuenta y riesgo: «Pensar es arriesgarse. Es una actividad que exige un gran esfuerzo de concentración, disciplina y voluntad de eludir las conclusiones precipitadas. Cansa. Y, por si fuera poco, sus resultados decepcionan con mucha frecuencia».

No es el caso de este libro. Pone blanco sobre negro lo que nos prometía el filósofo checo Jan Patočka y que, al citarlo, Gregorio Luri asume hasta las últimas consecuencias: «El conocimiento riguroso es la mejor forma que tenemos de cuidar de nuestra alma, porque nos permite proporcionarle experiencias de orden, de límite, de coherencia, de rigor».

Tópicos de la Regeneración Democrática en Nueva Revista

Nueva Revista aborda en su número 173, monográfico titulado Tópicos de la regeneración democrática, la forma de mejorar la democracia española, ponderando sus fortalezas y reflexionando sobre sus puntos débiles.

El monográfico, coordinado por la Fundación Felipe González, ha contado con la participación de dieciocho destacados especialistas, algunos de ellos investigadores del ámbito académico y otros políticos, de distintos partidos, que han ejercido o ejercen distintas responsabilidades.

Nueva Revista aborda la regeneración democrática, desde cuatro grandes perspectivas. La primera, Los diagnósticos, con artículos, entre otros, del expresidente de Gobierno Felipe González (Crisis de gobernanza y democracia representativa); y el exministro Juan Manuel Eguiagaray. La segunda, El ajuste de las instituciones, analiza reformas del sistema electoral y de los partidos, así como los retos del poder territorial. El tercer apartado, bajo la rúbrica de Las fronteras de lo público, incluye artículos sobre el control de los gobernantes y del problema de las llamadas “puertas giratorias”.

Finalmente, el último apartado, Puntos de vista de la práctica política, se ocupa de dos asuntos en permanente debate, la politización de la justicia y la reforma de la administración, con sendos artículos de los exministros Alberto Ruiz Gallardón y Jordi Sevilla, respectivamente.

Además, ese apartado incluye trabajos sobre la democracia interna de los partidos o la necesidad de dotar de medios humanos y materiales a los diputados para consolidar el importante papel del Congreso.

El sumario completo del número 173 se puede consultar aquí: Tópicos de la Regeneración Democrática

La democracia cuesta dinero

La dinámica cotidiana del Congreso de los Diputados, tanto en su actividad en las sesiones plenarias como en las comisiones e incluso en las subcomisiones y las ponencias legislativas, en la práctica, termina consistiendo, demasiado a menudo, más en una sucesión de discursos por parte de los diputados que en un trabajo a fondo que permita profundizar en los asuntos que se tratan en el Congreso. Se necesita más conocimiento experto, con capacidad de resolver problemas y retos y satisfacer las evidentes necesidades de buen gobierno y buenas políticas públicas que la sociedad reclama. Y eso cuesta dinero.

Después de veintitrés años de ejercer como diputado en el Congreso puedo afirmar que, efectivamente, el Parlamento español está más pensado para dar discursos que para trabajar.

A ver si se me entiende bien. No es que los diputados no trabajen. Se trabaja y mucho. Más todavía todos aquellos diputados que tienen inquietudes y pasión por el servicio público. Se trabaja en el sentido de que se pasan muchas horas en el Congreso, participando de las sesiones plenarias, comisiones, ponencias, subcomisiones, reuniones de grupos parlamentarios; coordinación con el partido o el Gobierno, según el caso; atención a visitas; relación con los medios de comunicación; gestiones ante la Administración de cuestiones vinculadas a su demarcación, planteadas por alcaldes, organizaciones de la sociedad civil, empresas y electores… Y estudio y análisis de los dosieres legislativos en los que los diputados son ponentes en nombre de sus grupos.

Son muchas horas y mucha dedicación si se quiere hacer bien la tarea de representación que es, en esencia, la función parlamentaria. Porque a todo ello debemos añadir el tiempo de dedicación de los diputados en su demarcación electoral: reuniones de partido, visitas a municipios, atención a ciudadanos, reuniones con sectores sociales y representantes de la sociedad…

Sí, se trabaja. Y mucho. Y quien quiere, más. La cuestión es que cuando afirmo que se discursea más que se trabaja pretendo resaltar la idea que la dinámica parlamentaria, más allá del procedimiento legislativo, tiende a generar mucha retórica, a menudo superficial, sin profundidad, ni de conocimiento experto y con escasa capacidad de resolver problemas y retos; y satisfacer las evidentes necesidades de buen gobierno y buenas políticas públicas que la sociedad reclama.

La ausencia de consenso entre los grupos parlamentarios ha impedido una reforma a fondo e imprescindible para modernizar y actualizar el reglamento del Congreso, que data de 1982

Y es que la dinámica cotidiana del Congreso de los Diputados, tanto en su actividad en las sesiones plenarias como en las comisiones e incluso en las subcomisiones y las ponencias legislativas, en la práctica, termina consistiendo, demasiado a menudo, más en una sucesión de discursos por parte de los diputados que en un trabajo a fondo que permita profundizar en los asuntos que se tratan.

EL PODER DEL CONGRESO FRENTE AL GOBIERNO

El problema no es solo que la calidad del trabajo parlamentario tiende a lo mediocre y que buena parte de la actividad parlamentaria (especialmente en todo aquello que tiene que ver con el denominado «control e impulso a la acción del Gobierno») termina siendo un ruido con poca y escasa capacidad real de orientar y condicionar la actuación del Ejecutivo y sus políticas. El problema es que el poder del Congreso frente al Gobierno es muy débil; la separación de poderes es a menudo más retórica que real; y el prestigio del Congreso ante la opinión pública tiende a degradarse en la medida en que la representación entendida como espectáculo se impone como única realidad política.

Esta incómoda realidad expresa algunas cuestiones de fondo y revela algunas debilidades del sistema democrático en España. De entrada, parece muy evidente que ni el reglamento del Congreso, ni los medios humanos y materiales con los que cuenta la Cámara están pensados para gobernar la complejidad de asuntos que hoy conforman la vida colectiva de una sociedad avanzada, que exige para las políticas públicas y las leyes, no solo la máxima calidad jurídica sino también la capacidad de análisis, generación de conocimiento, transversalidad de miradas y gestión de datos y evidencias, que nos permitirían tener mejores leyes y mejores políticas.

La ausencia de consenso entre los grupos parlamentarios ha impedido una reforma a fondo e imprescindible para modernizar y actualizar el reglamento del Congreso. El reglamento data de 1982, y durante estas décadas ha vivido distintas reformas menores y parciales, pero realmente ninguna significativa. Ciertamente, por la vía de la interpretación de la norma y la aprobación de resoluciones, la distintas Mesas del Congreso han dotado al Congreso de una evidente capacidad de adaptación a las nuevas necesidades y, por otro lado, por la vía de leyes sectoriales, el Congreso ha incrementado y perfeccionado los mecanismos de control y participación de la (y en la) acción del Gobierno.

Pero no es un detalle ni muchos menos menor esa incapacidad de actualizar de manera ambiciosa el reglamento con la aspiración de promover una dinámica política del Congreso más seria, rigurosa y eficaz, necesariamente acompañada de más y mejores medios humanos y materiales. El mundo de hoy tiene muy poco que ver con el de 1982. Y no será por la ausencia de iniciativas para reformar el reglamento, que están ahí caducas y archivadas.

Los diputados deben escuchar y atender las demandas que la sociedad civil y el entramado económico y social les traslada: todo ello refuerza la democracia y su legitimidad

Desde el punto de vista de la reflexión de estas páginas, la reforma debería, a mi entender, incorporar la suficiente flexibilidad al funcionamiento del Congreso para evitar que el conjunto de la actividad parlamentaria estuviese orientada al debate puramente sobre política, y reforzarse el debate sobre las políticas. Debería haber el espacio suficiente y adecuado para la política, claro que sí; pero, sobre todo, y más y mejor espacio para las políticas. Por ejemplo, hoy en día, tal y como se configura el orden del día de una sesión plenaria ordinaria, el debate transcurre en una sucesión de minidebates del «Estado de la Nación», con escasas discusiones a fondo y de manera informada sobre las políticas públicas. Ahí la responsabilidad de los líderes parlamentarios y de los propios diputados es grande, evidentemente, pero una buena reforma debería avanzar en esa dirección claramente.

Pero no estamos solo ante un problema de reglamento, sino claramente de ausencia de voluntad política de reforzar al Congreso, y, por consiguiente, de la necesidad de aumentar la cantidad y la calidad de los medios humanos y materiales con los que trabajan los parlamentarios.

En este sentido, un primer elemento a tener en cuenta son los letrados del Congreso, sus perfiles profesionales y funciones. Los letrados son un cuerpo de funcionarios de las Cortes y son la columna vertebral del Congreso. Dirigen la administración parlamentaria y son los responsables del asesoramiento jurídico a los órganos de gobierno del Congreso, y a los diputados y los grupos parlamentarios. Son expertos jurídicos básicamente en derecho constitucional y en derecho parlamentario. En esencia, los letrados tienen la principal función de señalar a diputados los posibles defectos de forma en futuras leyes y alertarles de contradicciones con normas ya vigentes. Podemos decir que garantizan la calidad de la norma desde un punto de vista estrictamente jurídico. Y en este sentido, acostumbran a ser excelentes. Acompañan a los parlamentarios en el proceso de elaboración de las leyes, y en todos aquellos otros procedimientos parlamentarios, pero siempre y exclusivamente desde de un punto de vista jurídico. Y evidentemente todo ello debe de realizarse de manera neutral.

Pero los parlamentarios no tienen un asesoramiento o apoyo similar desde otras disciplinas. La Cámara no tiene ni economistas, ni sociólogos, ni demógrafos, ni tecnólogos, ni biólogos, ni pedagogos, ni ingenieros, ni politólogos, ni periodistas… que ofrezcan su asesoramiento y acompañamiento en el abordaje de las leyes y las políticas desde un punto de vista neutral también.

ASESORAMIENTO SECTORIAL

Ciertamente, los grupos parlamentarios cuentan con la posibilidad de contratar asesores propios, como personal eventual de las cámaras. Pero en esa categoría los grupos contratan buena parte de la estructura administrativa de apoyo a su actividad, los responsables de comunicación… y también a los asesores con mayor contenido político o técnico, según el caso. Cada grupo tiene asignado un número de asesores en función de su grado de representación y tiene la libertad para elegir los perfiles profesionales que le convienen. Las remuneraciones de los asesores son modestas y en los perfiles más técnicos y políticos acostumbran a ser júniors y con una perspectiva necesariamente temporal de su dedicación a estas funciones.

La iniciativa quizá más destacada fue la creación de la Oficina Presupuestaria de las Cortes, para el asesoramiento técnico de seguimiento y control de ejecución de los Presupuestos

Todo ello hace que los grupos encuentren el grueso de su asesoramiento sectorial propio más bien fuera del Congreso que dentro del Congreso. En el caso de los diputados de la mayoría gubernamental, el asesoramiento termina en manos de los equipos técnicos y políticos del propio Gobierno; para los partidos catalanes y vascos, si gobiernan en su país, el apoyo técnico y político de su gobierno es fundamental. En el caso de los partidos de la oposición este apoyo puede estar en las personas del partido, o del entorno del partido, expertas o vinculadas con la materia correspondiente que, de manera voluntaria en la mayoría de las ocasiones, asesoran a sus diputados.

Todo este acompañamiento y asesoramiento sectorial es extremadamente débil; o absolutamente dependiente de la prioridad gubernamental, o simplemente funcionarial, o bien muy voluntarista e ideológico, pero sin profundidad y densidad. Todo ello hace a los diputados más dependientes del asesoramiento de los expertos de los grupos de interés, que pueden aportar mayor y mejor conocimiento en la correspondiente materia o asunto, pero que tienen un sesgo evidente.

La presencia de los grupos de interés en la vida parlamentaria se ha ido incrementando y sofisticando durante estos años. Desde las organizaciones empresariales hasta las grandes ONG o plataformas sociales, pasando por despachos de abogados o agencias especializas que representen empresas o sectores económicos, el «asesoramiento» externo y ajeno al Congreso y a los partidos es enorme. El problema no reside en este activismo y sofisticación de los grupos de interés. Todo lo contrario. Los grupos de interés defienden intereses legítimos y causas concretas que responden a las necesidades, inquietudes, valores y retos de una sociedad plural y compleja. El diálogo de los grupos parlamentarios con la sociedad civil organizada es imprescindible; los diputados deben escuchar y atender a las demandas que la sociedad civil y el entramado económico y social les traslada; todo ello refuerza la democracia y su legitimidad, pero si los diputados no cuentan con medios propios, solventes y sólidos para mantener ese diálogo, la calidad y el rigor de la política pública se degrada y el equilibro entre el interés general y el interés sectorial se resquebraja.

No se trata de reivindicar una actuación parlamentaria más tecnocrática. El Parlamento es representación política, o sea representación por parte de las distintas fuerzas de la pluralidad de intereses, valores y sentimientos que residen en la sociedad, pero la complejidad de nuestra agenda colectiva nos reclama mayor rigor y conocimiento. Mayor saber experto que hoy el Congreso no proporciona.

La situación de bloqueo no ha permitido avanzar en la concreción de la propuesta para crear una Oficina de Asesoramiento Científico del Congreso

De esta necesidad se es más o menos consciente y de ahí algunas iniciativas que se han tomado durante los últimos años. Quizá la más destacada fue la creación en 2010, regulada en 2011, de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, para el asesoramiento técnico en materia de seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales a los órganos de las Cámaras, así como a los diputados, senadores y grupos parlamentarios. Precisamente una de las principales funciones constitucionales del Congreso es la potestad de la aprobación de los Presupuestos Generales. No es una potestad ni una responsabilidad menor.

El presupuesto consolidado de gastos no financieros—que incluye Estado, Seguridad Social y organismos autónomos, agencias estatales y organismos públicos— ascendía en el fallido proyecto de ley presentado en 2019 a 345.358 millones de euros. Y los medios existentes del Congreso para evaluar y analizar esas partidas y ejercer el correspondiente seguimiento del gasto público y la evolución de los ingresos fiscales son prácticamente inexistentes.

MEDIOS NEUTRALES PARA EL DESAFÍO DE LOS PRESUPUESTOS

La creación de la Oficina Presupuestaria pretendía corregir esa realidad. Se trataba de dotar de medios neutrales a los diputados para responder al desafío de aprobar un presupuesto, efectuar el correspondiente seguimiento de su ejecución de manera solvente y sólida, pero además incorporar el análisis de impacto económico y presupuestario de las distintas iniciativas de los grupos políticos.

Y eso no ha ocurrido. La actividad de la Oficina languidece, sin apenas actividad, sin haber conseguido mejorar la calidad y la seriedad de la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado y, sobre todo, sin que en la cultura y la práctica parlamentarias estén orientadas, por la sencilla y poderosa de idea de que debe de valorarse los costes económicos de cualquier propuesta legislativa o de acción de gobierno, como garantía de la viabilidad de las propuestas que los distintos grupos de manera legítima defienden. También en eso los diputados y los grupos son corresponsables por no haber agotado a fondo las posibilidades que esta Oficina abría.

La necesidad de mejorar la calidad del trabajo parlamentario es ampliamente compartida. En este sentido, la última, y seguramente más ambiciosa, iniciativa planteada ha sido la creación de una Oficina de Asesoramiento Científico del Congreso, inspirada en instituciones similares de otros Estados europeos, que ya llevan dos décadas de experiencia en este tipo de iniciativas.

La propuesta partió de una iniciativa de la sociedad civil y del propio Congreso de los Diputados conocida como #CienciaenelParlamento. Según sus promotores, se trata «que la ciencia y el conocimiento científico sean una de las fuentes de información en la formulación de propuestas políticas», al mismo tiempo que se considera que «es importante que los responsables políticos y el sector de la ciencia, la tecnología y la innovación en España mantengan contactos regulares que permitan facilitar el empleo de la ciencia de manera efectiva para el asesoramiento de decisiones políticas».

La situación de bloqueo político en las que el sistema español lleva instalado tanto tiempo no ha permitido avanzar en la concreción de la propuesta que, eso sí, fue aprobada formalmente por la Mesa del Congreso. Vamos a ver qué ocurre en los próximos tiempos, pero esperemos que su concreción real sea más exitosa que la Oficina Presupuestaria.

En cualquier caso, junto con la imprescindible reforma del reglamento, es muy obvio que un mejor parlamento necesita de mejores medios humanos y materiales para trabajar, y eso exige orientar los recursos económicos necesarios para el funcionamiento de la cámara en esa dirección. Hace falta voluntad política, claro. Para cualquier Gobierno va a ser más incómodo, también para los líderes de los grupos parlamentarios, que quizás tengan menos control de la actividad de sus diputados.

La democracia cuesta dinero, pero puede y deber ser dinero bien invertido. De lo contrario, estaremos abocados a condenar al parlamentarismo al exhibicionismo superficial y retórico, quizás del agrado de muchos, pero tan letal para el sistema democrático.

El poder político territorial

Analizamos a continuación los tres acontecimientos: la fallida negociación presupuestaria, las elecciones locales y autonómicas, y la polémica en torno a la congelación de las entregas a cuenta a las Comunidades Autónomas (CC.AA.).

1. Las elecciones locales y autonómicas o la normalidad democrática en el gobierno territorial

El 26 de mayo del 2019, España celebró su décima tanda de elecciones autonómicas conjuntas en las Comunidades Autónomas (CC.AA.) que tuvieron sus primeras elecciones en mayo de 1983, la undécima para los municipios democráticos, que iniciaron su andadura en 1979. En este tiempo, España no solo ha pasado de ser la última autocracia de Europa occidental a una democracia madura y estable, sino que partiendo de una estructura de Estado unitaria y centralista se ha transformado en un ejemplo comparado de país descentralizado, con notables niveles de autogobierno regional y local.

Así, tal y como demuestra el gráfico 1, el peso relativo de los distintos niveles territoriales en la gestión del gasto público es perfectamente equiparable, y en ocasiones superior, a los de los países federales de nuestro entorno, tanto en términos de estructura como de resultados. Con la única excepción de las pensiones, los servicios públicos que conforman el Estado del bienestar (educación, sanidad, servicios sociales y atención a la dependencia) están en nuestro país en manos de las administraciones autonómicas. Tanto es así, que no sería injusto decir que hablar de Estado del bienestar en España es hablar del Estado Autonómico (Calzada y Del Pino, 2015).

Gráfico 1: Gasto público por nivel administrativo
(Estadísticas regionales de la OCDE)

En consecuencia, el apoyo social a la organización territorial del Estado, aproximado a través de diversas preguntas del CIS, ha sido siempre relativamente alto, aunque a medida que los gobiernos autonómicos han ido adquiriendo responsabilidades de gasto, la valoración de su funcionamiento se ha hecho sensible a los efectos de aquellas dinámicas macroeconómicas que han ido acompañadas de crisis de financiación, tal y como ocurrió en el período 2010-2012.

Como es de suponer, la normalidad en el funcionamiento de los gobiernos multinivel ha estado estrechamente ligada a la normalidad democrática en la constitución y desarrollo de estos. De hecho, tal y como se recoge en un reciente estudio al respecto (Garmendia Madariaga, 2019), a diferencia de lo ocurrido a nivel estatal, un tercio de los gobiernos regionales desde el restablecimiento de la democracia han sido de coalición, sin que por ello se haya obtenido un peor desempeño en términos de calidad en la gestión. Es más, parafraseando al juez Brandeis, las CC.AA. han servido de «laboratorios de democracia» a los partidos estatales a la hora de experimentar con estos tipos de gobiernos (ver gráfico 2), sin que ello haya puesto en riesgo la estabilidad del Estado ni la de las CC.AA., especialmente tras la transformación del sistema de partidos que sufrió España en el 2015.

Gráfico 2: Evolución de los tipos de gobierno autonómicos entre 1980 y 2019

2. La fallida negociación presupuestaria o las implicaciones distributivas del mapa político territorial

El 13 de febrero del 2019, el Congreso de los Diputados tumbaba los primeros presupuestos del Gobierno de Sánchez, dejando al Ejecutivo en serias dificultades y estableciendo las bases para el adelanto electoral, tal y como ocurriese en octubre de 1995. Esta es una situación relativamente excepcional en la historia democrática de España, donde los gobiernos en minoría, con mayor o menor esfuerzo, han sido especialmente exitosos a la hora de ganarse el apoyo parlamentario de los grupos necesarios para sacar sus proyectos presupuestarios adelante.

En concreto, tal y como han analizado Heller (2002) o Beramendi y Maíz (2004), entre otros, España representa un ejemplo paradigmático de cuasi-federación en la que la representación parlamentaria de partidos nacionalistas territorialmente concentrados ha posibilitado el intercambio de paquetes de descentralización de autoridad y recursos a algunas Comunidades Autónomas a cambio de la estabilidad parlamentaria de los gobiernos en minoría del PP y el PSOE. Estudios comparados observan patrones de comportamiento similares en democracias parlamentarias de la OCDE: cuanto mayor es el poder de negociación legislativo de aquellos partidos que capitalizan las demandas de descentralización, mayor es la probabilidad de que se aprueben medidas en este sentido (Amat y Falcó-Gimeno, 2013).

El proyecto de presupuestos del 2019 no fue una excepción a este respecto. El Gobierno de Sánchez presentó una propuesta que era especialmente generosa con Cataluña, aumentando significativamente no solo la dotación total para esta Comunidad Autónoma, sino incrementando la inversión a los niveles simbólicos —el del peso relativo de la economía catalana en el PIB español, tal y como establece el Estatut en su disposición adicional tercera— exigidos por los representantes nacionalistas de esta región en el Congreso.

Un tercio de los gobiernos regionales desde el restablecimiento de la democracia han sido de coalición, sin que por ello se haya obtenido un peor desempeño en términos de calidad de gestión

Pedro Sánchez necesitaba reeditar la coalición parlamentaria que le aupó al poder durante la moción de censura a Mariano Rajoy, y esto requería necesariamente del respaldo de Esquerra Republicana de Catalunya y del PDeCAT, los cuales se mostraban abiertamente contrarios a apoyar de nuevo al presidente en plena vista oral del juicio del procés. Los presupuestos no planteaban cambios significativos para el País Vasco, que, sin embargo, negociaba de manera bilateral y paralela, a través de los representantes nacionalistas de su Gobierno, la transferencia de 33 competencias pendientes desde la promulgación del Estatuto de Gernika de 1979, la mayoría de ellas de carácter más simbólico que económico. Aunque ambos ejemplos representan dos instrumentos de negociación y recompensa eminentemente diferentes, uno es un pago con cargo a los presupuestos del Estado, mientras que el otro se refiere a la descentralización efectiva de funciones y servicios previamente gestionados por el Gobierno central; y ambos suponen cesiones políticas dirigidas a sacar adelante la agenda gubernamental de la Moncloa.

La bilateralidad como norma rectora «latente» de las relaciones entre Estado y CC.AA. está estrechamente ligada tanto a la denominada «desconstitucionalización del Estado» (Cruz Villalón, 1981) como al «principio dispositivo» (Fossas, 2008). La primera ha otorgado el desarrollo de un Estado de las Autonomías vacío de contenido constitucional a mayorías parlamentarias coyunturales. El segundo ha dotado a los gobiernos de las CC.AA. con la capacidad de proponer y pactar con el Gobierno del Estado la realización o modificación de los elementos definidores de su autonomía, de acuerdo con sus Estatutos de Autonomía. El gráfico 3 muestra las consecuencias de ambos procesos para el número de transferencias de funciones y servicios asumidas por las CC.AA.. Como se puede observar, el proceso de asunción de responsabilidades ha sido especialmente dinámico y heterogéneo si prestamos atención a las diferencias entre las mismas (Colino, 2009).

Gráfico 3: Traspasos a las Comunidades Autónomas entre 1978 y 2015

Este continuo goteo competencial, inicialmente asociado a la equiparación en el nivel de gasto entre las CC.AA. de vía rápida y de vía lenta (y más recientemente con el deseo por parte de algunas CC.AA. de forzar el incremento de ingresos vía reforma del sistema de financiación a través del aumento en las competencias de gasto), ha generado siempre un importante desequilibrio fiscal vertical en España (Gráfico 4).

Y es que el proceso tendente a incrementar la corresponsabilidad fiscal de las CC.AA. no ha sido ni paralelo en el tiempo (León, 2015), ni ha respondido a un principio de equivalencia fiscal (Olson, 1969). En este sentido, la evidencia empírica proveniente de los estudios de federalismo fiscal no presenta una perspectiva demasiado halagüeña. La dependencia por parte de los gobiernos subestatales de una elevada cantidad de transferencias verticales como mecanismo corrector de los desequilibrios fiscales parece estar generalmente ligada a la generación de déficits y, de manera aún más preocupante, al comportamiento fiscal irresponsable (Rodden y Wibbels, 2002).

La dependencia por parte de los gobiernos subestatales de una elevada cantidad de transferencias verticales como mecanismo corrector de los desequilibrios fiscales parece estar ligada al comportamiento fiscal irresponsable

La heterogeneidad en las competencias de gasto de las Comunidades Autónomas complejiza aún más este escenario en España. Además, tal y como confirma el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica de 2017, las reformas desarrolladas para hacer frente a los riesgos de la infrafinanciación autonómica en un escenario de ingresos decrecientes, como el de la crisis económica, parecen haber ahondado en este problema.

El Estado de las Autonomías, por tanto, adolece de problemas de diseño institucional que conviene explicitar: las leyes y normas que gobiernan el aspecto más distributivo del reparto de recursos, autoridad y responsabilidad multinivel generan incentivos perversos que propician comportamientos oportunistas, tanto por parte del Gobierno del Estado como por parte de los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

Gráfico 4: Desequilibrios fiscales verticales en Europa

NOTA: DFV=1 – (recursos propios/gasto propio)

3. La polémica en torno a la actualización de las entregas a cuenta a las Comunidades Autónomas o la necesidad de desarrollar el principio de multilateralidad en clave de estabilidad territorial

Quizá una de las muestras más recientes de las debilidades políticas del sistema de financiación del Estado Autonómico se manifestó el verano del 2019 cuando las Comunidades Autónomas del régimen común reclamaron al entonces Gobierno en funciones de Sánchez la diferencia entre las entregas a cuenta derivadas de la prórroga de los presupuestos del año 2018 y las entregas que les corresponderían con las estimaciones de ingresos actualizadas. Las quejas provenían principalmente de aquellas CC.AA. económicamente fuertes gobernadas por partidos de la oposición (Andalucía, Cataluña, Galicia o Madrid), pero lo excepcional de la situación movilizó también a CC.AA. socialistas como la valenciana, extremeña o manchega que se mostraron especialmente críticas con la congelación de estos fondos. Las CC.AA. se veían abocadas a recortar el gasto o a incurrir en déficit sin el adelanto de la actualización prevista en el proyecto de presupuestos del 2019. El problema, brevemente explicado, residía en que la condición de «interinidad» del Gobierno de Sánchez propiciada por la falta de presupuestos, impedía, según informe de la Abogacía del Estado, modificar las entregas puesto que se «establecerían nuevas orientaciones políticas, comprometiendo, condicionando o impidiendo las que pueda adoptar el nuevo Gobierno por lo que dicha actuación excedería del despacho ordinario de asuntos».

El asunto, que no deja de ser un mero problema contable con varias potenciales soluciones, como la finalmente adoptada por el Gobierno en funciones en septiembre del 2019, deja entrever, una vez más, la fragilidad de las instituciones que gobiernan las relaciones intergubernamentales.

Por un lado, resulta sorprendente que las cantidades relativas al total o a tramos de impuestos cedidos a las CC.AA. sigan estando ligadas a los Presupuestos Generales del Estado. Aquellas cantidades que no forman parte de jure de los ingresos del Estado no deberían depender de la voluntad política o de la suerte de su gobierno de turno. En la actualidad, los gobiernos autonómicos recaudan directamente solo algunos de los impuestos cedidos totalmente, mientras que la Agencia Tributaria estatal se ocupa de la gestión del resto de las figuras impositivas que conforman el sistema fiscal español, aplicando en su caso la normativa que fijan las autonomías y transfiriendo después a estas la parte que les corresponde de la recaudación vía Gobierno del Estado.

Por otro lado, los gobiernos de las Comunidades Autónomas están expuestos a las mismas presiones electorales que cualquier otro gobierno democrático. Pretender que estos asuman vía recortes o generación de déficit los costes de un entramado institucional disfuncional, no solo es claramente injusto, sino que además pervierte las bases del sistema básico de rendición de cuentas, depositando en los hombros de los ciudadanos la nada desdeñable tarea de entender este complejo juego político: distinguir la buena de la mala gestión en un escenario en el que sus gobiernos regionales están infrafinanciados, la asignación de responsabilidades por resultados económicos concretos es aún más compleja de lo habitual y la oposición política encuentra oportunidades claras para vertebrar su discurso.

Son múltiples las propuestas de reforma del Consejo de Política Fiscal y Financiera, con contenidos, organización y funcionamiento propios y permanentes, a estilo y semejanza del Stabilitätsrat alemán

No parece extraño, por tanto, que surjan entre algunos políticos y expertos llamamientos tendentes al desarrollo de mecanismos multilaterales de interacción y toma de decisión más sólidos que los existentes. En concreto, son varias las voces que a raíz de este caso abogan por la necesidad de crear una especie de Agencia Tributaria Federal, con un consejo ejecutivo en el que participen las CC.AA.

De manera más general, son múltiples las propuestas de reforma del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pasando del actual órgano consultivo y de deliberación política a un órgano con contenidos, organización y funcionamiento propios y permanentes, a estilo y semejanza, por ejemplo, del Stabilitätsrat alemán.

La tarea, sin duda, no es sencilla. Es difícil acomodar relaciones intergubernamentales de tipo cooperativo, como las que se proponen, con las demandas de un mayor nivel de descentralización fiscal por parte de las Comunidades Autónomas ricas socializadas políticamente desde los inicios del Estado Autonómico en la bilateralidad; especialmente, cuando estas coexisten con las asimetrías fiscales de las CC.AA. ricas del régimen foral.

Es más, esta tendencia centrífuga es común a todo sistema descentralizado comparado que aspira a la igualdad interpersonal de los ciudadanos del Estado a través del desarrollo de mecanismos de solidaridad interregional. Incluso en Alemania, los länder ricos y netamente contribuyentes del sur, Baviera, Baden-Württemberg y Hesse, han manifestado abiertamente sus quejas contra el sistema de igualación establecido por la segunda reforma federal, por considerarlo excesivamente gravoso y contrario a su autonomía fiscal. Sus múltiples quejas ante el Tribunal Constitucional alemán se han visto en gran medida reconocidas (bilateralmente) por el Gobierno de Merkel que ha diseñado un nuevo modelo de financiación que entrará en vigor en 2020 y que aumentará los fondos federales para la igualación interterritorial reduciendo las cargas impositivas a los estados contribuyentes.

En España, llevamos años hablando también de soluciones fiscales dirigidas a respetar el, sin duda, pertinente principio de ordinalidad en la financiación autonómica. Pero, a diferencia de Alemania, el debate de la financiación autonómica ha estado poco conectado a decisiones específicas sobre el marco institucional idóneo para el desarrollo de una cultura territorial de confianza mutua, estabilidad y pacto que pueda generar el consenso político para esta y otras reformas futuras.

Las futuras instituciones para la gestión política y multilateral de la financiación de las CC.AA. del régimen común se enfrentan al reto de construir un sistema de gobierno estable en el que sus integrantes encuentren en lo distributivo incentivos para ser leales y solidarios los unos con los otros. En este sentido, resulta cada vez más extemporáneo justificar que esto ocurra sin la participación de las CC.AA. del régimen foral, o que este sistema implique indefectiblemente la bilateralidad.

Puede que esto, y poco más que esto, suponga «federalizar España» en el siglo XXI.

NOTAS

1. Estadísticas regionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
2. En este sentido, por supuesto, existen excepciones que confirman la regla. La disolución de la corporación local de Marbella en el año 2006 como epítome de los estragos de la corrupción político-administrativa a nivel local o la reciente aplicación del artículo 155 en Cataluña como consecuencia de la declaración unilateral de independencia en esta región, representan situaciones específicas en las que la ley se ha puesto al límite, precipitando la intervención del Gobierno del Estado.
3. Más del 80% de los gobiernos autonómicos acabó con la celebración de elecciones, al final de la legislatura.
4. Versión actualizada del gráfico publicado en Garmendia Madariaga (2019) el cual, en esta ocasión, incorpora la conformación de gobiernos autonómicos tras el 26M.
5. José Luis Ábalos: «Todos los catalanes tienen que estar encantados con estos presupuestos». Europa Press 14/01/2019.
6. Ministerio de Política Territorial y Función Pública, Traspasos aprobados para las Comunidades Autónomas (1978-2015): http://www.mptfp.es/dam/es/portal/politica-territorial/autonomica/traspasos/est_traspasos/parrafo/00/traspasos-1978-2011.pdf
7. A propósito de promulgación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), el informe establece que «si bien la creación del Fondo de Pago a Proveedores (FPP) y el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) puede juzgarse de modo positivo, para facilitar un acercamiento gradual a los objetivos de déficit y deuda fijados, su posterior evolución ha generado un problema de riesgo moral e incentivos perversos, en el caso del FLA. La transformación del FLA, concebido como instrumento provisional, en un canal de financiación permanente y el hecho de que, en su actual regulación, permite financiar las desviaciones de los objetivos de déficit asumidos, crea un importante problema de riesgo moral» (páginas 16-17).
8. Estadísticas de Descentralización Fiscal del Fondo Monetario Internacional.
9. Ángel De la Fuente: «Financiación autonómica, un problema con solución» ABC 01/09/2019
10. Sobre las necesidades específicas de reforma institucional en el sistema de financiación autonómico, el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica de 2017: https://www.hacienda.gob.es/CDI/sist%20financiacion%20y%20deuda/informaci%C3%B3nccaa/informe_final_comisi%C3%B3n_reforma_sfa.pdf
11. Sobre las necesidades específicas de reforma institucional en el sistema de financiación autonómico, el Informe de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica de 2017: https://www.hacienda.gob.es/CDI/sist%20financiacion%20y%20deuda/informaci%C3%B3nccaa/informe_final_comisi%C3%B3n_reforma_sfa.pdf
12. Iñigo Urkullu Renteria: «Riesgo unilateral y solidaridad» EL PAÍS 04/12/2019

REFERENCIAS

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Mariolina Ceriotti Migliarese: «La familia imperfecta. Cómo convertir los problemas en retos»

En La familia imperfecta. Cómo convertir los problemas en retos, Mariolina Ceriotti Migliarese, utiliza su amplia experiencia como neuropsiquiatra infantil y psicoterapeuta de adultos, acumulada durante más de 25 años de ejercicio profesional, para la redacción de una obra basada, no solo en la evidencia científica, sino también en el más puro y sencillo sentido común, así como en las anécdotas derivadas de su propio bagaje personal como madre de seis hijos.

Su finalidad no es transmitir soluciones sino, como ella misma indica al inicio de la obra: “compartir un modo de pensar…dar elementos que pongan a cada uno en condiciones de reflexionar y que nos puedan a hacer a todos algo más capaces de tomar solos las mejores decisiones”.

Su título es atractivo por lo que tiene de tranquilizador para todos aquellos que hace tiempo hemos sido conscientes de lo “imperfectas” que son nuestras familias, empezando por nosotros mismos. Esta obra nos recuerda asimismo la “sensata imperfección”, reclamada ya por otro gran estudioso de la familia, Gregorio Luri (Elogio de las familias sensatamente imperfectas, Ariel, 2017), quien nos mostraba que, es precisamente en el seno de la familia, necesariamente imperfecta, donde se aprende que podemos ser amados a pesar de nuestras imperfecciones.

Ceriotti reclama una vuelta al ejercicio de la paternidad y maternidad tranquilas, sosegadas, confiadas, basadas en el sentido común. Para ello, debemos comenzar por aceptar una “percepción serena de la normalidad de la imperfección”, de la nuestra y la de nuestros hijos. Esto nos ayudará sin duda a recomenzar cada vez que cometamos un error, sin caer en la sospecha infundada y neurótica de que tenemos un problema patológico o que somos malos padres.

Y es que la sociedad actual -época de niños “escasos y preciosos”- se caracteriza precisamente por lo contrario. Por una tremenda obsesión a ser padres perfectos y tener hijos perfectos y, en consecuencia, la tendencia a la ansiedad por la dificultad, o más bien imposibilidad, de tal empresa; y la depresión, frustración y sensación dolorosa de fracaso al percibir que el resultado no es el esperado. “Es como si se hubiera abierto camino una gran desconfianza en la posibilidad de educar, como si nos faltara aquella brújula natural que se activa al convertirnos en padres”.

Para recobrar la serenidad debemos partir de la idea real de que (por suerte) no existe el padre perfecto, igual que no existe la madre perfecta, el hijo perfecto o la familia perfecta. Podemos decir que la “imperfección razonable” es la normalidad que debemos asumir gozosamente.

Vivimos un momento histórico y social en el que los padres y madres están angustiados y ejercen su papel con ansiedad, con desconfianza hacia sus propias capacidades. Como afirma Ceriotti, es “como si educar bien se hubiera convertido en una cuestión de especialistas, en una tarea muy cansada y de resultados inciertos”. Sin embargo, educar es una tarea maravillosa y una gran oportunidad para mejorar nosotros mismos, si lo hacemos con buena voluntad y en gran medida siguiendo nuestro sentido común. Es obvio que tenemos que intentar formarnos al respecto (ningún padre nace sabiendo serlo) pero debemos vivir nuestras imperfecciones como “normalidades”, no como fracasos. Además aprender a recomenzar después de cada equivocación es otro de los aprendizajes más necesarios e importantes para vivir en paz.

“Es como si se hubiera abierto camino una gran desconfianza en la posibilidad de educar, como si nos faltara aquella brújula natural que se activa al convertirnos en padres” (Mariolina Ceriotti Migliarese).

También es preciso señalar que cada padre y madre es un ser humano único e irrepetible, que viene con un bagaje educativo y cultural distinto y también con un carácter y un temperamento diferentes y que a la vez desarrolla su paternidad/maternidad en un marco distinto (con uno o varios hijos, casado o separado, estresado por el trabajo o tranquilo…). Las posibilidades de ejercicio de la paternidad y maternidad son infinitas, tantas como familias. Como afirmaba, en su libro autobiográfico, Leopoldo Abadía, “en el manejo de una familia no hay cosas copiables. Cada familia es distinta, como todos somos distintos” (L. Abadía, 2011).

Por eso, los consejos impartidos por cualquier profesional, deben ser asumidos por cada uno con flexibilidad y dentro de su propio, único y peculiar marco vital y personal.

Toda familia comienza con la pareja. Iguales pero diferentes
El núcleo esencial de toda familia es obviamente la pareja. Mimar esa relación es fundamental para que el sistema familiar funcione. El problema es que en la actualidad las dificultades en la pareja (que siempre existen muchas y complejas) se interpretan casi de forma inmediata como un “síntoma de una disfunción inexorable”. Problemas que son “normales” en toda relación de pareja, se traducen en la imposibilidad de permanecer juntos por más tiempo. Sin embargo, “las dificultades y crisis no son excepcionales en la vida en pareja. Forman parte natural del recorrido y, como cualquier crisis correctamente entendida, son potenciales desafíos al crecimiento y a buscar lo mejor, también en el plano individual”.

Ceriotti señala como uno de los motivos prioritarios de la crisis en la pareja actual, la imposibilidad de comprender que hombre y mujer somos diferentes; el empeño por considerarnos idénticos e intercambiables en el marco de un igualitarismo masificador neutralizante de los sexos que lo empaña todo y que llena las relaciones entre los sexos de conflictos y frustración.

Estamos presenciando una crisis general de identidad del ser humano, provocada por el desprecio hacia la alteridad sexual y la negación de la existencia de un hombre y una mujer naturales. Ideas elaboradas a lo largo de décadas, y que han encontrado su máximo desarrollo actualmente bajo el amparo de la denominada ideología de género. Consideran los teóricos del género que, aunque muchos crean que el hombre y la mujer son expresión natural de un plano genético, el género es producto de la cultura y el pensamiento humano, una construcción social que crea la ‘verdadera naturaleza’ de todo individuo.

En contra de esta tendencia generalizada, Ceriotti se alza en defensa de una especificidad masculina y femenina. A veces nos planteamos por qué hay tantas separaciones, desencuentros y conflictos actualmente entre las parejas, por qué duran tan poco juntos…Uno de los motivos fundamentales es la incapacidad que existe hoy en día de aceptar y comprender que la persona a la que amamos es “diferente” a nosotros en su “esencia” más íntima, diferente en la forma de ver la vida, en sus preferencias, intereses, motivaciones, gustos, sexualidad y afectividad. La ciencia ha demostrado recientemente que los propios sistemas que utilizamos para producir ideas y emociones, formar recuerdos, conceptualizar e interiorizar experiencias, resolver problemas, donde se ubican nuestras pasiones, percepciones, toda nuestra vida intelectual y emocional, son distintos.

Hombre y mujer somos iguales en dignidad y humanidad, iguales en inteligencia, igualmente capaces de alcanzar las metas más altas y los objetivos más nobles, pero la interrelación entre naturaleza y cultura nos ha hecho al mismo tiempo profunda y maravillosamente diferentes precisamente para que nos complementemos y equilibremos el uno al otro.

El presupuesto básico para configurar una relación estable es la aceptación de la existencia de una alteridad sexual en la configuración de la personalidad humana, es decir, de unos rasgos propios de la feminidad y de la masculinidad que merecen reconocimiento y respeto; la consideración del sexo como un elemento constitutivo de la persona y no como un mero accidente físico sin trascendencia en la vida psíquica del ser humano.

La persona a la que amamos es “diferente” a nosotros en su “esencia” más íntima, diferente en la forma de ver la vida, en sus preferencias, intereses, motivaciones, gustos, sexualidad y afectividad.

Hombres y mujeres habitamos en dos realidades emocionalmente diferentes, comprender esto y aprender sinceramente las estrategias más eficaces de nuestra pareja nos ayudará a acortar el espacio que nos separa. La colaboración activa entre el hombre y mujer debe partir precisamente del previo reconocimiento de la diferencia misma. En general nos sentimos frustrados o enojados con el otro sexo porque hemos olvidado esta verdad importante. Como resultado de esta situación las relaciones se llenan de fricciones.

Si somos capaces de llegar a una comprensión de nuestras diferencias que aumente la autoestima y la dignidad personal, al tiempo que inspire la confianza mutua, la responsabilidad personal, una mayor cooperación y un amor más grande, solucionaremos en gran medida la frustración que origina el trato con el sexo opuesto y el esfuerzo por comprenderlo, resultando una forma inteligente de evitar conflictos innecesarios y, en definitiva, de querernos más. En palabras de Sinay, “construir una relación entre dos es tender un puente de amor entre las diferencias…es el arte de armonizar lo diverso” (Sergio Sinay, 2004).

La mujer y el hombre, cada uno desde su perspectiva, realiza un tipo de humanidad distinto, con sus propios valores y sus propias características y sólo alcanzará su plena realización existencial cuando se comporte con autenticidad respecto de su condición, femenina o masculina.

Comprender a los hijos
Salvado el primer escollo (la comprensión de la pareja), Ceriotti plantea el segundo problema con el que toda familia debe lidiar en el caso de que tenga hijos: la relación padres-hijos. Esta no es una relación entre iguales, sino que padre y madre deben tener claro que se encuentran en un plano de superioridad jerárquica. Para ello deberán luchar juntos contra la tendencia natural que tiene todo hijo al nacer: su ”egocentrismo sustancial”.

La colaboración activa entre el hombre y mujer debe partir precisamente del previo reconocimiento de la diferencia misma.

Todo niño experimenta, desde el nacimiento, cierta tendencia a la tiranía. Y es lógico, pues pretende prolongar los mecanismos biológicos intrauterinos con los que la madre le ha hecho adicto al placer. En el seno materno, sin sensaciones de frío, hambre o sueño, ha experimentado su capacidad de ser insaciable y omnipotente; y pretende seguir siéndolo una vez sale del vientre materno. Desde que nace, el niño debe percibir que sus pretensiones de tiranía no son factibles por más tiempo. Pero para que esto sea posible, los padres deben saber comportarse como adultos. Algo que parece obvio pero que en la sociedad actual no abunda en la práctica.

Hoy en día es bastante usual encontrarse con padres que, contraviniendo las propias leyes de la naturaleza, se niegan a madurar y adoptar el papel que les corresponde, prefieren ser eternos adolescentes, negándoles a sus hijos el ejemplo paterno y materno maduro y equilibrado que necesitan. Padres que, en su regresión a una obstinada inmadurez, intentan ir de “colegas” de sus hijos porque se niegan a asumir el rol de persona madura que corresponde a su edad. No aceptan la natural pérdida de juventud. Son adultos que, siguiendo la nueva prioridad de los tiempos hipermodernos de ser perpetuamente joven, se resisten a envejecer y tratan de huir del tiempo, se mimetizan patéticamente con los adolescentes, tienen horror a la responsabilidad de criarlos, educarlos, limitarlos, guiarlos.

Ceriotti reclama el derecho de todo hijo a ser educado por un adulto que asuma la responsabilidad de enseñarle el camino y marcarle los límites, mostrándole la esencial distinción del bien y el mal.

Crecer implica separarse psicológicamente, abandonar la infancia y la adolescencia; pero para muchos niños tal separación es difícil porque los espacios psíquicos entre padres e hijos se confunden. Los padres que por una pobre resolución de sus propias cuestiones y vacíos existenciales, se refugian en la “amistad” con sus hijos, les hacen a éstos, un daño tan profundo como injusto. Les impiden crecer, conocerse, desarrollar sus recursos confrontándolos con los ondicionamientos. Los incapacitan para la responsabilidad. Es lo que Bauman a calificado como la “condición líquida” de las nuevas generaciones.

La justa distancia en la relación intergeneracional
Ceriotti nos indica que para que todo este entramado familiar funcione es importante saber mantener la distancia justa. Con ello la autora se refiere a la necesidad de dar autonomía a los hijos respecto de los padres, y a que los padres asuman asimismo la precisa autonomía respecto de las experiencias pasadas en su propia familia de origen, especialmente si fueron negativas.

En relación con la autonomía o libertad de los hijos, ser padre supone crear el entorno óptimo donde los hijos puedan crecer en equilibrio, y darles seguridad afectiva y vínculos sin ataduras, sin prisiones, sin facturas y sin convertirlos en medios para conseguir nuestros fines.. Un hijo es descendencia, no pertenencia. De ninguna manera puede ser un relleno hecho a imagen y semejanza de nuestros vacíos. Como señala Ceriotti, “no se trae al mundo a un hijo para que nos quiera o para que nos acompañe”.

Nosotros, como padres, podremos haber creado el ambiente adecuado para que crezcan sanos y felices. Pero la elección final está en sus manos, no en las nuestras. Ellos tienen que ser los autores de su propia vida. A los hijos hay que amarles por su esencia, no porque cubran o cumplan nuestras expectativas. Muchas veces nos decepcionarán y otras nos sorprenderán con sus decisiones y actitudes. Se alejarán de nosotros y de los valores y principios que les inculcamos. Los hijos no vienen al mundo a satisfacer a sus padres, a cumplir sus deseos frustrados, a llenar sus vacíos existenciales, ni a dar continuidad a una tradición familiar. Los hijos vienen a cumplir un propósito único e intransferible, a desarrollar una vida propia, a convertir en actos las potencialidades que se encierran en su ser. En este sentido, como afirma la autora, “supone una gran libertad interior poder reconocer que nuestros hijos no son perfectos y que esto no significa necesariamente que seamos malos padres o que hayamos fracasado en nuestra tarea”.

Un hijo es descendencia, no pertenencia. De ninguna manera puede ser un relleno hecho a imagen y semejanza de nuestros vacíos.

Como ya señaló Ceriotti en otra de sus obras, “ningún progenitor, ni siquiera el que sea objetivamente más limitado, puede seguir siendo culpable del fracaso de sus propios hijos, más allá de una edad razonable” (M. Ceriotti: Masculino. Fuerza, eros, ternura, Rialp, 2019).

En relación con la autonomía respecto de nuestro propio pasado es importante, en palabras de Ceriotti, tener presente que “el modo en que hayamos sido hijos influye mucho en nuestra interpretación del papel de padres”.

Hay hijos que no descubren el valioso legado de sus padres hasta que ellos mismos comienzan a ejercer su paternidad. Como decía el músico estadounidense Charles Wadsworth: “para cuando un hombre se da cuenta de que quizás su padre tenía razón, ya tiene un hijo propio que piensa que su padre está equivocado”.

Siempre existe un vínculo de continuidad entre nuestro presente y nuestro pasado. Cuando éste ha sido negativo, aunque nunca se puede cambiar, encontrar la fuente de las heridas permite poner en su lugar las emociones, con un efecto sanador. Muchos adultos llevan toda la vida intacto en su interior al niño que se ha sentido descuidado, poco querido, poco reconocido o valorado. Nuestro mundo psíquico está poblado principalmente por los hechos pasados, pero sobre todo por la interpretación que hemos sido capaces de dar a esos hechos, según el momento de desarrollo en el que se han producido. Nos sentimos acreedores de nuestros padres. Les imputamos la mayoría de las cosas que no van bien a nuestro alrededor: no me han querido lo suficiente, preferían a mi hermana, no me dedicaban el tiempo necesario… No hay límite en la imaginación para lo que podemos imputar a nuestros padres. En esta línea señala la autora que “ningún episodio del pasado, por muy doloroso y difícil que sea, constituye por sí mismo una hipoteca definitiva sobre el futuro…Pero para crecer también es fundamental ser capaces de dejar atrás el pasado…nuestro pasado se puede reconstruir pero no modificar…Comprender el pasado puede ser un instrumento muy valioso si abre paso a la posibilidad de elegir y actuar con más libertad en el presente y el futuro…Lo que nos ha hecho sufrir lleva consigo, de hecho, un deseo de compensación difícil de superar…la obstinación en pretender un resarcimiento conduce a desperdiciar y descuidar buenas ocasiones en la vida…La incapacidad para romper con el pasado se rebela como una trampa terrible que hace imposible gozar de un presente imperfecto respecto del ideal originario…Los pasos psicológicos para darle solución son: entender lo sucedido, admitirlo, tomar la decisión de dejarlo atrás, y vivir el presente tal y como se nos ha dado…condición para ser libres y retomar una auténtico camino de crecimiento”.

«Ningún episodio del pasado, por muy doloroso y difícil que sea, constituye por sí mismo una hipoteca definitiva sobre el futuro» (Mariolina Ceriotti Migliarese).

Todas las personas que se han sentido abandonadas por sus padres, todos aquellos que no han tenido una relación de afecto, que han sido abusados o maltratados, viven su vida, no importa la edad que tengan, con un profundo resentimiento, un agujero negro en el alma. Algunos de ellos, repiten con sus propios hijos sus experiencias paterno o materno filiales negativas. En todos estos supuestos, solo hay una solución liberadora y que permite seguir caminando y creciendo: el perdón.

Como decía Sigmund Freud, hacerse adulto es perdonar a los padres. Al ser adultos y padres podemos inaugurar “la era de la gratitud y el reconocimiento”, sin perder de vista que, hacer las paces con nuestros padres no exige en absoluto como imaginamos y pretendemos a veces, que se vuelvan capaces de reconocer sus errores. También puede ser un recorrido en sentido único: parte de nosotros y necesita un cambio por nuestra parte. Al final, si les perdonamos, nos daremos cuenta de que eso que nos hacía daño de ellos ya no lo hace, y que por fin somos libres.

Para crecer también es fundamental ser capaces de dejar atrás el pasado (Mariolina Ceriotti Migliarese).

El libro de Ceriotti ofrece un nuevo paradigma de familia, centrada en el reconocimiento, la valoración y la integración de las diferencias. Con un lenguaje claro, preciso y emotivo, pone sus conocimientos al servicio de aquellos que quieren formar una familia para convivir con amor y generar amor.

El sistema electoral: diagnóstico y reformas

Hasta 2015 había tres tipos de partidos claramente diferenciados en las elecciones al Congreso de los Diputados. Los partidos de ámbito no estatal (P.A.N.E.S), nombre que les dan habitualmente los politólogos, o panes; y los que podríamos llamar peces, pequeños y grandes. La clara demarcación entre estos tres tipos ha sido considerada la huella más evidente del sistema electoral español, produciendo un característico bipartidismo imperfecto. A partir de 2015 la diferencia entre estos dos últimos se ha ido desdibujando, a medida que, sin cambiar las reglas, se evoluciona hacia un sistema multipartidista.

Diputados por circunscripción (elecciones al Congreso de los Diputados, 2019). Foto: © Wikimedia Commons

En tiempos de bipartidismo (imperfecto) el sistema electoral parecía encauzar el comportamiento de los votantes y de los líderes políticos de una manera bastante efectiva. Antes de 2015 nadie había tenido más votos que el PCE en 1979 (10,8%) pero menos que AP en 1986 (26%). De hecho, por debajo de cierto nivel ningún partido —salvo el PCE/IU— había resistido más de dos elecciones, como mucho, antes de desaparecer o convertirse en extraparlamentario (PSP, UN, UCD, CDS, UPYD..), o de saltar el umbral de rentabilidad y adquirir un tamaño en que el reparto de escaños empieza a ser beneficioso, como AP a partir de 1982. Pasado ese umbral el partido se convertía claramente en partido de gobierno.

El gráfico 1 muestra un mapa general de la posición de los partidos en el sistema electoral: el perfil de proporcionalidad. En la línea horizontal se representa el tamaño de los partidos —como porcentaje de votos— y en la línea vertical, el rendimiento en escaños que tienen esos votos, expresado como la razón entre los escaños y los votos. La unidad marca la proporcionalidad exacta. Los partidos no representados, con un rendimiento de escaños igual a cero, no se representan en este gráfico.

Gráfico 1. Perfil de proporcionalidad del sistema electoral. En el eje vertical la razón escaños/votos de los partidos, en el horizontal su tamaño electoral. Los puntos sólidos corresponden a las elecciones hasta 2011, los no sólidos a las de 2015-19.

Las minorías territoriales —los panes— son partidos de pequeño tamaño —en el conjunto del electorado, no en sus distritos— y con una representación media en torno a la proporcionalidad, aunque con desviaciones frecuentes de uno o dos escaños que, en términos relativos, pueden parecer abultadas. Las minorías no territoriales —o peces chicos— siempre estuvieron muy penalizadas por el sistema electoral, mientras que el número de partidos de gobierno —peces grandes— se mantenía en dos con un lote de escaños por encima del reparto proporcional. Como consecuencia, los gobiernos eran estables y se alternaban con moderada frecuencia.

En las elecciones de 2015, 2016 y 2019 se ha empezado a ocupar la tierra media. Esto nos permite saber más del mencionado umbral de rentabilidad, o punto a partir del cual el sistema electoral deja de castigar a las minorías no territoriales. Antes de 2015 la distribución de los resultados en España hacía esperar que el umbral estuviera más allá del 20% de los votos. Ahora sabemos que su posición es incierta. Un partido como Podemos supera el 20% pero sigue infrarrepresentado. Sin embargo, Ciudadanos obtiene un premio de mayoría con un porcentaje de apoyo electoral varios puntos más bajo.

Con todo, lo fundamental es que, al desdibujarse la distinción entre los grandes, queda menos claro quiénes son los partidos de gobierno, con la consecuencia de dos negociaciones de investidura fracasadas en cuatro años, y las consiguientes elecciones repetidas. Una característica fundamental del perfil de proporcionalidad es que su pendiente es considerable: hay una amplia región en la que pequeñas pérdidas de votos suponen grandes pérdidas de escaños y donde, al contrario, los progresos son muy premiados. Esto podría hacer que el sistema revierta en una separación clara de mayorías y minorías a medio plazo, o podría ser que, de mantenerse el número de opciones viables, la repetición de elecciones siga siendo una tentación fuerte para debilitar al enemigo o para fortalecer las opciones del partido grande que ocupe el gobierno.

EL DOBLE MECANISMO DE VENTAJA

Los efectos medios del sistema electoral, el hecho de que su limitada proporcionalidad tienda a premiar a los mayores partidos, son mucho más conocidos que los efectos de su heterogeneidad. El número de escaños por distrito, o magnitud electoral media es de 6,7. La circunscripción mediana en España es de cinco escaños, y la magnitud más frecuente es la de cuatro escaños. En perspectiva comparada, se trata de una magnitud baja, que algunos autores argumentan que se encuentran en el punto dulce —ni grande ni pequeña— que permite resultados razonablemente proporcionales sin fomentar excesivamente la fragmentación parlamentaria.

Al desdibujarse la distinción entre los grandes, queda menos claro quiénes son los partidos de gobierno, con la consecuencia de dos negociaciones de investidura fracasadas en cuatro años, y las consiguientes elecciones repetidas.

Sin embargo, la magnitud tiene un recorrido desde uno a treinta y siete escaños (en 2019), y una desviación típica de más seis, casi del tamaño de la media, lo que indica que el promedio no es demasiado informativo. La variabilidad territorial —no sus características medias— es lo que explica que partidos muy parecidos, que podrían ser iguales, obtengan resultados distintos. Las circunscripciones pueden agruparse en tres categorías: circunscripciones pequeñas, que son más de la mitad (de 1 a 5 escaños), medianas (de 6 a 9 escaños) y grandes (de 10 o más escaños). La primera comprende algo menos de cien escaños —aunque era mayor en los primeros años de la democracia—, las otras dos se reparten algo más de un tercio de la cámara cada una.

Gráfico 2. La magnitud electoral de las circunscripciones (número de escaños) y el peso del voto de cada una (ratio entre la proporción de escaños y la proporción de electores).

El gráfico 2 muestra que el tamaño de las circunscripciones está relacionado con una segunda variable: el prorrateo electoral. Las circunscripciones pequeñas están sobrerrepresentadas y a las circunscripciones grandes les sucede lo contrario. La coincidencia de ambas cosas supone una doble ventaja para los partidos representados en el grupo de los distritos pequeños y una doble desventaja para los representantes electos en el grupo de los grandes.

Expliquemos cómo funciona este efecto. Nótese que, desde el punto de vista de los partidos con representación en múltiples distritos, los escaños cuestan más votos cuanto más proporcional es el reparto, lo que sucede cuando las circunscripciones tienen muchos escaños para repartir. Desde el punto de vista de la lista local es más fácil acceder a la representación en un distrito proporcional que en una circunscripción pequeña, lo que puede confundir y llevarnos a pensar que los escaños cuestan más en el segundo caso, cuando lo cierto es lo contrario. Manteniendo todo lo demás constante, cuanto menor es el distrito menor es la cantidad de votos, en promedio, necesaria para obtener cada escaño. Esto es así porque cuanto menor es el distrito hay más partidos que desperdician sus votos, quedando estos sin representación, por lo que aquellos que no lo hacen obtienen una ventaja.

Desde el punto de vista de los partidos con representación en múltiples distritos, los escaños cuestan más votos cuanto más proporcional es el reparto.

De otro lado, no todas las circunscripciones están prorrateadas de forma equitativa. Cuanto más penalizada está una provincia, más costosos son los escaños. Como las circunscripciones perjudicadas son, además, grandes, los partidos que concentren más votos en ellas sufrirán una doble penalización: cada escaño les costará una fracción mayor de la cuota entera y, además, esas cuotas requerirán un mayor número de electores. Por el contrario, los partidos que concentren apoyos en distritos pequeños gozarán de un doble beneficio: bastará una fracción menor de una cuota para obtener cada escaño, y las cuotas estarán formadas por un número menor de electores.

Gráfico 3. Precio medio esperado de los escaños (en número absoluto de votos según el censo de 2015) en circunscripciones de distinta magnitud electoral. Los puntos sólidos representan el precio si el prorrateo electoral fuera equitativo; los puntos no sólidos representan el precio teniendo en cuenta la sobre —o infra— representación de las provincias en ese prorrateo.

El gráfico 3 muestra el coste medio teórico para obtener un escaño en circunscripciones de tamaño creciente en España, en el caso de que en todas ellas hubiera el mismo número de votantes por cada diputado que se elige, junto con ese coste corregido por el hecho de que, lejos de ser así, en algunos sitios los diputados representan a más electores que en otros. El coste, expresado en términos de número de votos suficientes, es mayor cuanto mayor es la magnitud electoral del distrito; doblemente mayor, en realidad.

Una posibilidad de reforma consiste en eliminar la desigualdad, moderar la desproporcionalidad y retener los incentivos para que el Parlamento no se divida demasiado.

El sistema electoral es un tablero inclinado, los partidos que obtengan más votos en los distritos pequeños reciben una prima sobre los que los obtienen en las circunscripciones mayores. Esta circunstancia ha tendido a favorecer al PP (y a la UCD y a AP) frente al PSOE, pero la situación se ha complicado un poco más con la irrupción del multipartidismo. Que el reparto deba ser más o menos proporcional es algo sobre lo que cabe discutir, los sistemas pueden ser equitativos sin ser proporcionales, pero que este dé más importancia a unos votos que a otros, cabe mal en la teoría democrática y, cuando cabe, es para integrar a una minoría o a un territorio remoto o castigado por la historia, no a un partido dominante. Para detectar este sesgo necesitamos observar a los partidos en condiciones iguales: cuántos escaños tendrían si tuvieran los mismos votos. Esto es casi imposible de observar, pero se puede simular.

La tabla 1 muestra dos tipos de simulaciones para las elecciones de 2015, y su repetición en 2016. La primera de ellas simula un empate entre el PP y el PSOE mediante trasvase uniforme de voto en cada circunscripción; la segunda un cuádruple empate mediante trasvase de votos entre el PP y Ciudadanos y entre el PSOE y Podemos. Esta segunda simulación es bastante más realista de lo que parece, ya que los dos bloques PP+Ciudadanos y PSOE+Podemos obtuvieron casi los mismos votos. Como puede apreciarse, en 2015 el PP habría obtenido, según la simulación, siete escaños más que el PSOE en caso de haber empatado (nueve en la simulación correspondiente a la repetición electoral de 2016). Por otra parte, en caso de cuádruple empate, los viejos partidos habrían obtenido 21 escaños más que los nuevos (30 en la simulación de 2016).

Tabla 1. Simulación de empate entre el PP y el PSOE en las elecciones de 2015 y 2016 y simulación de cuádruple empate entre los primeros cuatro partidos en esas mismas elecciones. La simulación se ha realizado por trasvase uniforme de votos.

Otro efecto relativamente disimulado de nuestro sistema electoral es que favorece la representación de las preferencias centralistas.

Los diputados que son beneficiados por este mecanismo de doble ventaja tienden a pertenecer a provincias donde las preferencias políticas contrarias a la descentralización territorial se encuentran más extendidas. De este modo, aún dentro de un mismo partido, los representantes de las posiciones centralistas tienen más representación que los de posiciones menos centralistas.

Gráfico 4. Representación de las comunidades autónomas en el Congreso y centralismo de la opinión pública, diciembre de 2015. La fuente de los datos sobre centralismo es el CIS.

El gráfico 4 muestra la asociación entre la fracción de personas en una comunidad autónoma contrarias al Estado de las Autonomías (no podemos obtener datos fiables a nivel de circunscripción) y una de las dimensiones del sesgo del sistema electoral, el prorrateo. Hay una considerable asociación negativa: cuanto más aventajados en el prorrateo, menos favorables al estado autonómico. El dato más claramente fuera de tendencia es el de Madrid, que tiene claras características especiales: es la sede del Gobierno central y es el único territorio del interior que está desfavorecido por el sistema electoral.

DOS POSIBLES REFORMAS

Una posibilidad de reforma electoral consiste en intentar conservar todo lo bueno y corregir los desequilibrios: eliminar la desigualdad, moderar la desproporcionalidad, y retener los incentivos para que el Parlamento no se divida demasiado, y se conserve la claridad de la responsabilidad del gobierno.

La forma de hacerlo es crear circunscripciones con poblaciones semejantes y aproximadamente iguales, más o menos como la actual circunscripción media (en torno a siete escaños). Se suprimirían tanto las excesivamente pequeñas como las excesivamente grandes y las desviaciones en el prorrateo. Al eliminarse la desigualdad, además, el reparto de escaños entre partidos se vuelve más proporcional, pero con moderación, sin apenas incrementar la fragmentación. Esta reforma, además, facilitaría la personalización del voto a través de las listas flexibles, ya que se manejarían listas cortas.

La reforma que podemos llamar Equidad sin Provincias (EsP) y que ha sido explorada en La reforma electoral perfecta (Penadés y Pavía, 2016) crearía entre una y nueve circunscripciones en cada comunidad autónoma, agregando municipios que formen territorios lo más compactos posibles (aunque dividiendo por distritos las mayores ciudades). Las circunscripciones tendrían en torno a siete diputados, si es posible, aunque favoreciendo que sean de número impar.

Tabla 2. Reforma de las circunscripciones españolas para mantener el mismo tamaño medio que el presente (siete escaños), una varianza mínima en su tamaño, respetando las realidades autonómicas, y un prorrateo electoral equitativo.

Los resultados esperados de esta reforma serían:

–Mantenimiento del sesgo en favor de los partidos mayores, pero menor que en la actualidad. Es decir, ligero incremento de la proporcionalidad global, manteniendo las características que le han permitido favorecer la gobernabilidad la mayor parte del tiempo.

–Eliminación del sesgo conservador y del sesgo centralista del sistema electoral.

–Facilitar la personalización del voto, por tratarse de listas cortas.

Las principales dificultades objetivas para esta reforma son dos. En primer lugar, requieren una reforma constitucional. En segundo lugar, requiere una reorganización interna de los partidos. Esto segundo, que puede considerarse una virtud de la propuesta, supone una dificultad inicial considerable, ya que requiere un reforzamiento de las secciones locales de los partidos y de las autonómicas, eliminando el nivel provincial.

La aplicación del sistema sueco tendría casi las mismas consecuencias que la Equidad sin Provincias, pero con una mayor proporcionalidad, lo que representa una ventaja para algunos y una desventaja para otros.

Dadas estas dificultades, tal vez lo más realista sea un sistema que pueda constituir una evolución institucionalmente sencilla del actual arreglo. Este es, ni más ni menos, el sistema sueco, o un sistema que sería fácil de adaptar a partir del sistema sueco.

El sistema sueco consiste en lo siguiente:

(1) Los ciudadanos tienen un solo voto, pero se cuenta en dos lugares, en la circunscripción en la que se vota y en el conjunto del país, sumado con todos los demás votos.

(2) 310 de los 349 escaños se reparten en distritos electorales que, como en España, coinciden con divisiones administrativas y son desiguales. Los partidos presentan listas y los escaños se asigna según una fórmula proporcional (un tanto peculiar, llamada Sainte-Laguë Modificada). Quienes ganan estos 310 escaños son declarados electos.

(3) Para poder participar en el reparto de escaños en una circunscripción hay que haber superado el 12% de los votos de la misma.

(4) Se calcula el total nacional de los votos y cuántos de los 349 escaños finales le corresponderían a cada partido, proporcionalmente, a partir de ese total. Para poder entrar en este cálculo hay que haber superado el 4% de los votos nacionales.

(5) Si a algún partido le sobran escaños con los declarados ya electos, se repite el cálculo, excluyendo al partido y con los restantes escaños.

(6) Si a algún partido le faltan escaños, como suele ser el caso, se añaden escaños de las listas, provenientes de aquellos que no fueron elegidos entre los 310 de los repartos provinciales pero que tienen un mejor cociente de votos y posición de lista. Hasta sumar los 349.

(7) Las listas son flexibles y se puede hacer un voto de preferencia, pero esto no podemos reproducirlo en una simulación. Los votos de preferencia cuentan si superan el 5% de los votos logrados por un partido.

La aplicación de este sistema sueco tendría casi las mismas consecuencias que EsP, pero con una mayor proporcionalidad, lo que representa una ventaja para algunos y una desventaja para otros. Mejoraría la proporcionalidad, pero aún conservaría cierto efecto moderador, de contención de la fragmentación mayor que con sistemas de distrito único, o de circunscripciones autonómicas, que a veces se proponen.

Desaparecerían los sesgos del sistema, el sesgo conservador y el sesgo centralista. Y se favorecería el voto personal en listas flexibles, aunque en las circunscripciones grandes las listas serían muy largas como para esperar que los votantes conozcan a todos los candidatos.

Además, el sistema sería de más fácil introducción, tanto desde el punto de vista político como institucional. Para los partidos no supone reforma organizativa alguna, seguirían siendo necesarias las listas provinciales y en su elaboración entrarían los mismos cálculos y el mismo tipo de negociaciones que hasta ahora. Por otra parte, una lectura perfectamente razonable de la Constitución hace del sistema sueco una alternativa defendible sin reforma alguna.

Aunque los defensores de la proporcionalidad como sumo bien siempre han criticado al sistema electoral, hasta 2015 se ha podido defender como un sabio término medio. Después, sus resultados son más dudosos y sus defectos, más acusados. Las propuestas de reforma más comunes en los foros de partido o bien son cosméticas (cambios de fórmula), o bien son radicales (sistemas de distrito autonómico o de distrito único), sin mirar demasiado las consecuencias y efectos secundarios. El gradualismo aconsejaría reformas como las aquí presentadas.

Formación y caída de los gobiernos de España

Los últimos acontecimientos en la política estatal española han puesto sobre la mesa la preocupación por la dificultad mostrada en el proceso de formación de gobiernos y la relativa facilidad en la caída de los mismos. En un muy breve período de tiempo —tres años— hemos asistido a la repetición de dos procesos electorales a raíz de la imposibilidad de formar gobierno (en junio de 2016 tras una investidura fallida de Pedro Sánchez (PSOE) y el rechazo posterior de Mariano Rajoy (PP) a presentarse a la investidura; y en noviembre de 2019 tras otra investidura fallida de Pedro Sánchez). Por otro lado, se ha producido el éxito de la primera moción de censura desde la recuperación de la democracia (presentada por el PSOE con Sánchez como candidato en junio de 2018), así como que este nuevo gobierno disolvió las Cortes Generales en marzo de 2019 al no poder aprobar los Presupuestos Generales del Estado (PGE).

Frente a esta situación de inestabilidad de los gobiernos estatales españoles han aparecido propuestas de reforma del procedimiento de formación de gobierno, con el objetivo de garantizar —se dirá— la formación de los gobiernos y, por ende, también su estabilidad. Sin pretender hacer un repaso exhaustivo de dichas propuestas, se ha señalado por un lado la idoneidad de impulsar reformas en el procedimiento electoral (otorgando una mayoría absoluta ficticia al partido ganador de las elecciones); utilizar la previsión constitucional del artículo 68 ampliando en 50 el número de diputados hasta un total de 400, que serían los destinados a ese premio de mayoría al que aludíamos, o incluso reformar el procedimiento de investidura recogido en el artículo 99 del texto constitucional para evitar potenciales bloqueos.

Fíjese el lector que ninguna de las propuestas de reforma citadas (ni las variaciones de las mismas no citadas) aluden a la principal herramienta de control político de la oposición, la moción de censura. Eso es así en tanto que no es «necesario» evitar la caída o finalización de los gobiernos, que esencialmente se producen por motivos técnicos (finalización de la legislatura), por motivos del éxito de una moción de censura, o por decisiones políticas y por ello voluntarias del presidente del Gobierno (sea para anticipar las elecciones de acuerdo a criterios políticos o demoscópicos, o frente a la imposibilidad de aprobar la ley clave de cada legislatura como son los PGE).

En el contexto estatal español la dinámica política desde la recuperación de la democracia se ha desarrollado sobre la base de un bipartidismo de facto (UCD-PSOE o PSOE-PP)

Así las cosas es pertinente preguntarse si el sistema político español en sí dificulta o incentiva la formación y caída de los gobiernos, así como repasar su rendimiento tras más de cuarenta años ininterrumpidos de democracia. En este sentido un buen punto de partida es la reflexión que en 1970 hizo el estudioso de los procesos de formación de gobiernos Robert Axelrod: «Las elecciones no forman gobiernos; quienes los hacen son los partidos mediante negociaciones entre ellos». Efectivamente. Gobernar es, ante todo, pactar. Aunque en el contexto estatal español la dinámica política desde la recuperación de la democracia se ha desarrollado sobre la base de un bipartidismo de facto (UCD-PSOE o PSOE-PP) hasta la ruptura del modelo tras las elecciones generales de diciembre de 2015, no debe olvidarse que la conjunción de parlamentarismo y multipartidismo genera inevitablemente la necesidad de llegar a acuerdos para la conformación de mayorías de gobierno.

No obstante, aún de manera demasiado habitual se oyen voces de aquellos que solo consideran viable y deseable la existencia de mayorías parlamentarias absolutas, equiparando la mayoría absoluta a fortaleza y estabilidad. Esas voces dibujan asimismo la ausencia de esas mayorías como un escenario que hará inviable la formación de gobierno, y degenerará en un proceso creciente de inestabilidad política basado en una campaña de chantaje permanente por los pequeños partidos potenciales socios del gobierno, de coalición. Nada más lejos de la realidad. La construcción de acuerdos políticos —tomen o no forma de un gobierno de coalición— permiten hacer evidentes con más fuerza los valores democráticos y contribuyen al desarrollo de una actuación política más claramente vinculada a dichos valores.

LA FORMACIÓN DE LOS GOBIERNOS

En cualquier caso, los principales factores que condicionan la formación de los gobiernos —sean o no de coalición— se encuentran en el diseño institucional. Es decir, los procedimientos parlamentarios para la investidura que, en el caso estatal, se basan en la presentación de un candidato que deberá reunir una mayoría absoluta de votos afirmativos en primera votación y, en caso de que no lo consiga, la mayoría simple de votos afirmativos en segunda votación. En lo que se refiere al ámbito autonómico, la práctica mayoritaria fue la reproducción —casi mimética— del citado esquema, con lo que las investiduras autonómicas también llevan a cabo una segunda votación en el caso de ser necesaria si el candidato no obtiene la mayoría absoluta en la primera votación.
Pero es cierto que nos encontramos con algunos matices o diferencias interesantes: así en Asturias y en el País Vasco pueden presentarse a la investidura dos o más candidatos, que igualmente deberán obtener la mayoría absoluta de los votos en la primera votación, que en estos casos es nominal. En segundo lugar, en el caso vasco la segunda votación —24 horas después de la primera— no permite la abstención, por lo que se vota a uno u otro candidato. Finalmente es también relevante constatar que solo Castilla-La Mancha prevé (art. 14.5 de su Estatuto de Autonomía) la investidura automática tras dos meses de intentos fallidos del candidato del partido con más escaños. Precisamente esa previsión del estatuto castellano-manchego nos remite al escenario de la formación de gobiernos locales en España. El artículo 196 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) regula el nombramiento del alcalde, que en caso de no existir una mayoría absoluta en la sesión de constitución del consistorio, recaerá en el cabeza de la lista más votada en la elección de concejales.

LA TIPOLOGÍA DE LOS PARTIDOS ESTATALES

A partir de ese diseño institucional, el resto de factores que influyen en la formación de gobiernos tienen que ver directamente con los partidos políticos. Es decir, por un lado con la fuerza que obtengan en las elecciones y, por el otro, con la estructura de objetivos que persigan como organización. Sin entrar a discutir los efectos de un sistema electoral u otro, es evidente que a mayor fragmentación parlamentaria menor posibilidad de que se generen mayorías absolutas y, por ende, mayor necesidad de llegar a acuerdos con otras formaciones para la investidura. Ese escenario es precisamente en el que nos encontramos a nivel estatal desde 2015, en el que desapareció el bipartidismo imperfecto para dar lugar a un sistema de partidos con cuatro formaciones relevantes políticamente para la configuración de las mayorías parlamentarias.

Cuadro 1.
Tipología de los gobiernos estatales españoles, 1977-2019.

Los datos del cuadro 1 son contundentes: todos los gobiernos estatales españoles desde 1977 han sido gobiernos formados por un único partido (UCD, PSOE o PP) en escenarios parlamentarios en los que solo dos grandes formaciones tenían opciones de liderar el gobierno en solitario (UCD-PSOE o PSOE-PP). De hecho, aunque en múltiples ocasiones no se contaba con la mayoría absoluta de los escaños, sí se tenían valores muy cercanos a los 176 diputados, con lo que únicamente debían negociar determinadas abstenciones para la segunda votación. Este escenario, en el que los dos grandes partidos concentraban más del 80% de los escaños, muta en 2015 incorporando dos nuevas formaciones (Podemos y sus confluencias; y Ciudadanos) que erosionarán el capital electoral de PSOE y PP y pondrán sobre la mesa la necesidad de desplegar el abanico de dinámicas de coalición propias de los sistemas parlamentarios.

Aunque los resultados de esa necesidad negociadora han sido nulos, a excepción del éxito en la moción de censura presentada por el PSOE en 2018, ese cambio en las exigencias del comportamiento de los partidos se antoja definitivo por lo que la política estatal deberá transitar hacia la construcción de acuerdos coalicionales. De hecho la formación de gobiernos de coalición y por ello el poder compartido es la normalidad en el contexto europeo en el que veinte o veintiocho Estados miembros cuentan con más de una formación en su Ejecutivo.

LA TIPOLOGÍA DE LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS

Aunque en el contexto estatal no se ha formalizado ningún gobierno de coalición, ello sí ha sucedido de manera habitual en el ámbito autonómico. Este nos ofrece una panorámica muy completa de las diferentes formas que puede adoptar el proceso de formación de gobierno y las necesidades de llegar a acuerdos políticos (cuadro 2).

Cuadro 2. Tipología de los gobiernos autonómicos españoles, 1980-2019.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio de los Gobiernos de Coalición: http://www.ub.edu/OGC/index_es.htm. [Consulta 19/09/2019].

Contamos, desde 1980, con 251 gobiernos autonómicos (cuadro 2). Aunque los datos muestran inicialmente que más de la mitad de los mismos han sido liderados por un único partido (144 gobiernos, el 57,4% del total), respondiendo en gran medida a la que buena parte de los sistemas de partidos autonómicos eran también bipartidistas, es preciso completar esa imagen cuantitativa con la perspectiva cualitativa tomando en consideración la fuerza parlamentaria de la que gozan: mayoría o minoría. Nos encontramos así con que tras combinar ambos criterios, 161 gobiernos (casi dos terceras partes del total, 64,2%) han sido gobiernos en los que se han activado de alguna forma las dinámicas coalicionales para su formación.

Es decir, constatamos la viabilidad de las normas y los procedimientos para la formación de gobierno en nuestro sistema. No solo la formación de gobierno descansa en la existencia o no de la mayoría absoluta en manos de una única formación política, sino que el abanico de opciones es más amplio. Y en gran medida el éxito (o el fracaso) de la formación de un gobierno vendrá determinado por múltiples factores entre los que destacan los relativos a los objetivos que persiguen los partidos políticos. Se trata de añadir al análisis no solo el marco institucional, sino qué objetivos concretos persigue cada partido en su actuación política (sean cargos, políticas públicas, votos o cohesión interna), que además no tienen por qué ser coincidentes entre los potenciales socios. Aparecen así alternativas viables y racionales en escenarios minoritarios a partir de lo que Kaare Strom denominó el diferencial de influencia política: aquellas situaciones minoritarias en las que los partidos evalúan que obtendrán mayor utilidad para la consecución de sus objetivos manteniéndose fuera de un eventual gobierno de coalición; formando parte del mismo preferirán no formalizarlo.

O en otras palabras, una situación como la descrita obliga a los partidos a enfrentarse al reto de construir acuerdos so pena de no poder garantizar la investidura de su líder o, en el mejor de los casos, iniciar una legislatura con un grado de inestabilidad política considerable. Fíjese el lector que ello supone que el sistema institucional —las reglas para la formación de gobierno— poco tienen que decir ante potenciales situaciones de bloqueo que son achacables casi exclusivamente a la disparidad de objetivos entre los potenciales socios. En el fondo subyace la problemática asociada a la capacidad de generar espacios de cooperación interpartidista. En algunos casos ello se traduce en gobiernos de coalición (104 casos a nivel autonómico, un 31,4% del total) o la negativa a asumir la corresponsabilización de toda la acción de gobierno y por lo tanto negociar un acuerdo basado en la prestación de apoyo parlamentario estable a cambio de determinadas decisiones políticas.

Pero curiosamente la situación existente a nivel estatal es similar al escenario autonómico. Es decir, también en 2015 los sistemas de partidos autonómicos se vieron alterados con la irrupción generalizada de nuevas formaciones políticas. La consolidación de esa mutación de esos sistemas de partidos autonómicos se produjo en 2019, con Ciudadanos, las confluencias de Unidas Podemos y VOX asumiendo un rol central en la determinación de los nuevos gabinetes.

En cualquier caso se constata cómo el marco institucional no ha sido ningún obstáculo para la formalización de los diversos ejecutivos autonómicos. Pero es que, además, si prestamos atención a las recientes negociaciones autonómicas, se constata la disparidad de objetivos en las estrategias negociadoras de los partidos implicados en el proceso (en especial los principales partidos, PSOE y PP). A ello se suma un factor clave en estos procesos en sistemas descentralizados como el nuestro: las dinámicas multinivel. Estas responden a las interrelaciones que se establecen entre diferentes niveles político-territoriales en el proceso de formación de los gobiernos en cada uno de ellos.

En este sentido si consideramos que dichos procesos no son fenómenos que se den en el vacío sino que interactúan entre sí, es preciso identificar las interacciones existentes y su alcance. En otras palabras, dilucidar qué proceso de formación de gobierno ejerce influencia, o condiciona, la negociación existente sobre otro gobierno. De esta forma los partidos políticos deben enfrentarse a un doble reto: por un lado, decidir el establecimiento (o no) de una única estrategia negociadora, sea cual sea el contexto y sean cuales sean los potenciales socios. Por el otro, priorizar qué plano territorial va a concentrar sus mayores esfuerzos negociadores o qué espacios políticos pueden ser utilizados como monedas de cambio en el resto de negociaciones, en especial a nivel estatal.

CAÍDA Y FINALIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS DE ESPAÑA

La otra cara de la moneda corresponde a la caída y finalización de los gobiernos. Ya se han apuntado los tres principales motivos para la finalización de los gobiernos: motivos técnicos como son la finalización de la legislatura o la no formación de gobierno tras el proceso de investidura, el éxito en una moción de censura y, finalmente, la decisión política y, por ello, voluntaria del presidente del Gobierno.

Cuadro 3.
Causas de finalización de los gobiernos estatales, 1982-2019.

Fuente: Elaboración propia. No se incluyen los gobiernos Suárez I, II, ni Calvo-Sotelo.

Casi dos terceras partes de los gobiernos estatales españoles han finalizado su mandato, mientras que solo uno de ellos (Rajoy II) ha caído mediante el éxito de una moción de censura (cuadro 3). Los restantes finalizaron su mandato tras decisiones políticas de sus respectivos presidentes, disolviendo anticipadamente las cámaras y convocando elecciones anticipadas. Es decir, valores que se encuentran dentro de los parámetros esperables en el funcionamiento de un sistema parlamentario como el español. Una conclusión muy similar se obtiene al considerar la estabilidad de los ejecutivos estatales (cuadro 4), prestando atención a si agotan el mandato y a si vuelve a formarse el gobierno en las mismas condiciones: liderado por el mismo partido y con la misma fuerza parlamentaria.

Cuadro 4.
Estabilidad de los gobiernos estatales, 1982-2019.

Vemos así que la mayoría de gobiernos estatales agotan el mandato, aunque los gobiernos unipartidistas minoritarios utilizan el adelanto electoral como estrategia política, y se constata además que no es habitual la repetición del mismo gobierno en las mismas condiciones (cuadro 4). Es decir, como es sabido el diseño institucional favorece que aquellos gobiernos que controlan la mayoría absoluta de los escaños disfruten de mayor estabilidad que el resto, así como la competición electoral configura escenarios diferentes entre cada proceso electoral.

Un comportamiento muy similar se observa para los gobiernos autonómicos: aunque hasta las recientes reformas de los estatutos de autonomía la mayoría de gobiernos autonómicos no gozaba de suficiente libertad de maniobra respecto a la posibilidad de disolución anticipada de la cámara, lo cierto es que los valores son sorprendentemente parecidos (cuadro 5). Casi dos terceras partes de los gobiernos autonómicos han agotado también el mandato, aunque la gran diferencia con los gobiernos estatales es que sí han contado con mayor facilidad para volver a formar el mismo tipo de gobierno.

Cuadro 5.
Estabilidad y rendimiento de los gobiernos autonómicos, 1980-2015.

¿A QUÉ CONCLUSIÓN LLEGAMOS?

Tras repasar las características de los gobiernos estatales y autonómicos españoles hemos podido observar que la formación de gobierno en España no presenta mayores dificultades que las derivadas del resultado electoral. Es decir, la mayor o menor fragmentación parlamentaria únicamente pone sobre la mesa la necesidad de llegar a acuerdos parlamentarios o coalicionales, so pena de no poder superar el proceso de investidura. Ese, desafortunadamente, ha sido el escenario reciente en el ámbito estatal, donde la incapacidad de llegar a acuerdos ha motivado hasta la fecha dos repeticiones electorales, en 2016 y en 2019. El resultado de las dinámicas negociadoras autonómicas debiera ser, en nuestra opinión, el espejo en el que se reflejara la formación del gobierno estatal. Y ello porque, hoy y aquí, es y será preciso pactar para gobernar.