Europa después de Maastricht

Tres meses después de la cumbre de Maastricht el debate sobre dónde está la Comunidad Europea (CE) y adónde va no se ha cerrado. Al contrario, los resultados de la cumbre comunitaria se siguen explicando de muchas maneras. En el mundo universitario americano la discusión de los expertos europeístas continúa. Las interpretaciones que se han dado a Maastricht al otro lado del Atlántico son muy variadas. A partir de tal debate académico se puede dibujar el siguiente mapa, como ayuda en nuestras cavilaciones sobre el futuro de la CE.

Maastricht ha sido un momento épico dentro de la evolución de la CE. Por primera vez, la mayoría de los Estados miembros ha intentado ir más allá de la noción original de Comunidad económica. La Comunidad ha sido reconocida como animal político. A la vez, los verdaderos resultados de esta cumbre son difíciles de predecir y, cuando menos, producen incertidumbre.

Maastricht ha sido un momento épico dentro de la evolución de la CE. Por primera vez, la mayoría de los Estados miembros ha intentado ir más allá de la noción original de Comunidad económica.

El golpe de timón se había dado ya en el Acta Única Europea (1987). Tras su aprobación, la regla comunitaria implícita de toma de decisiones por unanimidad cambió a la de voto por mayoría o por lo menos negociación con amenaza de voto final por mayoría. El objetivo del mercado único fue leído de modo expansivo por federalistas y eurócratas.

En Maastricht, la tendencia a la supranacionalidad ha continuado en buena parte. La Comunidad ha entrado a discutir sin complejos asuntos como inmigración, asilo, defensa y política exterior. Casi toda la regulación comunitaria en estas nuevas áreas estará basada en la regla de unanimidad. Esta posibilidad de veto que la unanimidad otorga a cada estado, propia de la acción intergubernamental, es defendida como un primer paso para ganar la confianza de todos los miembros, hasta poder imponer la regla supranacional de voto por mayoría.

El papel de la Comisión

Una de las maneras de entender lo que ha pasado en Maastricht es fijarse en el papel de la Comisión en la preparación, conclusión y desarrollo de la cumbre. La Comisión a primera vista no ha tenido la influencia de otras veces. El orden del día lo preparó la Comisión, pero lo aprobó el Consejo, que representa los diversos intereses nacionales. Algunos observadores piensan que Maastricht ha demostrado que las grandes decisiones sobre la CE, la sustancia, viene de los estados miembros. La Comisión sólo habría formado parte del proceso de negociación, donde tiene siempre un papel importante de intermediario o «broker», encargado de buscar compromisos y señalar en cada situación cuál es el mínimo común denominador.

Otros comentaristas de esta cumbre, sin embargo, creen que de nuevo la actuación de la Comisión fue clave. Aunque esta institución no es el gobierno de Europa, tiene suficiente capacidad de maniobra para dirigir la acción común de los estados miembros, con la justificación de ser agente de los intereses europeos. Antes de Maastricht, Delors había conseguido el acuerdo de todos para organizar las etapas de la unión monetaria. En esta cumbre, la intervención del presidente de la Comisión permitió que el primer ministro británico aceptase el principio de que en aquellas negociaciones en las que la postura del Reino Unido fuese el único obstáculo, el resto de los once estados miembros pudiesen firmar acuerdos. La Comisión, por otra parte, coordinó sus acciones con las de Francia, estrategia usada antes y que ha dado siempre buen resultado. Por ejemplo, la inclusión de la Unión Europea Occidental como pilar de la defensa común europea se consiguió de esta manera, venciendo la oposición inglesa y, fuera de la Comunidad, de Estados Unidos.

En cualquier caso, la Comisión no pudo precocinar los resultados en el área de unión política, porque este capítulo se preparó en poco tiempo. La propuesta de unión monetaria, por contraste, había sido negociada por la Comisión, de modo informal, durante los últimos tres años. Los resultados de la unión política han sido los más confusos. Aunque la incertidumbre de los americanos que estudian Europa proviene también de lo acordado sobre la unión monetaria.

La unión monetaria

Quizá el paso más decidido y arriesgado se haya dado en el terreno de la unión monetaria. Tras Maastricht, la segunda fase de la unión monetaria empezará en 1994, con la creación del Instituto Monetario Europeo, que en principio no tendrá autoridad comparable a la de un banco central. Esta iniciativa francesa para crear el embrión de un banco europeo algo parecido al banco central francés tiene pocas posibilidades de éxito. Al discutir la tercera etapa en Maastricht, se ha seguido en lo fundamental el proyecto de banca central propuesto por Alemania.

Tras Maastricht, la segunda fase de la unión monetaria empezará en 1994, con la creación del Instituto Monetario Europeo, que en principio no tendrá autoridad comparable a la de un banco central.

La República Federal había sostenido durante veinticinco años que sólo su modelo podía servir para elaborar el borrador del europeo. Como en otras ocasiones de desacuerdo dentro de la Comunidad, el país menos dispuesto a ceder ha ganado. Ahora bien, en la tercera etapa no se incluirá más que a aquellos países que logren ciertas condiciones económicas en 1996 o en 1998. Algunos observadores sostienen que la interdependencia y similaridad de indicadores económicos que probablemente se pida será enorme. Ello podría consagrar una Europa a dos velocidades. No sólo por la posible autoexclusión del Reino Unido, que se ve como algo simbólico y cuyo efecto más real es que los ingleses han perdido la posibilidad de que el banco central europeo esté en Londres. La profecía de algunos economistas americanos sobre las dos o más velocidades de integración monetaria se basa en lo impensable que resulta el que la mayor parte de los estados miembros cumplan los previsibles requisitos de homogeneidad económica en 1996 o 1998. Sobre todo los países del Sur de Europa. Su razonamiento es el siguiente: si la tercera etapa empezase hoy, ni siquiera la propia Alemania estaría dentro, sólo Francia y Luxemburgo. No hay nada que nos indique que en el futuro las cosas van a cambiar tanto. Es más, se pueden adivinar desviaciones económicas o recesiones y aumento de inflación en los próximos años, por ejemplo mirando a la subida en casi todo Europa de las tasas de interés de los bonos a largo plazo. En el mejor de los casos, la tercera etapa crearía una moneda común para Alemania, Francia, Holanda, Luxemburgo y Dinamarca, lo cual tendría un impacto limitado y descolgaría al resto de los estados miembros, incluido a los que entren en la CE de aquí a entonces.

El proyecto de unión monetaria es criticado también por lo conflictivo que puede ser un banco central europeo en muchos estados miembros. Tal institución sería independiente de los gobiernos nacionales. La eficacia lograda al escapar el control político puede ser explosiva en electorados no acostumbrados a tal disciplina. A la mayoría de los ciudadanos que notarían en sus trabajos y vida diaria las exigencias de una política monetaria común, les costaría asociarse con la nueva institución. Los vínculos de lealtad necesarios tardarían mucho tiempo en formarse. Además, el control fiscal al otro lado de la ecuación financiera quedaría en manos de los estados miembros, y no se encargaría a otro cuerpo independiente y supraestatal, como en el modelo americano. Ni siquiera el Parlamento Europeo tendría posibilidades de influir en la marcha del banco central europeo, como el Congreso americano en ocasiones respecto a la Reserva Federal.

Los críticos de la unión monetaria añaden que en un análisis estrictamente económico, Alemania no gana nada con la unión monetaria. Si la República Federal se sacrifica, se debe al idealismo pro-europeo de este país y su peculiar visión de la soberanía, en la que las razones políticas equilibran los imperativos económicos. Para ciertos autores, las propias fuerzas del mercado comunitario, por la competencia entre regulaciones más o menos eficientes, crean una disciplina monetaria implícita que no es necesario expresar en términos rígidos y pronto obsoletos.

La unión política

Los resultados de Maastricht en este área han sido menos debatidos. Al igual que el proyecto de unión monetaria, podrían indicar una orientación federal europea. La percepción dominante es que la Comunidad ha expandido su capacidad para legislar sobre lo social, pero que la regla de unanimidad se aplicará todavía en la elaboración de gran parte de estas normas comunitarias. La amenaza, luego cumplida, del Reino Unido de no aceptar la expansión en el terreno de legislación social, sirvió a otros países durante el proceso negociador para rebajar el contenido normativo de la normativa social futura. El que el Reino Unido haya quedado fuera de la aplicación de la nueva legislación social y a la vez participe —al menos indirectamente— en su elaboración, se ve como un grave desequilibrio. Sin embargo, el problema de las dos velocidades en el ámbito social se podría superar si las próximas elecciones en el Reino Unido las ganase el Partido Laborista.

La inclusión de la política exterior común en la estructura legal de la Comunidad no ha sorprendido a nadie.

La inclusión de la política exterior común en la estructura legal de la Comunidad no ha sorprendido a nadie. Pero las complicadas reglas para poder pasar a tomar decisiones por mayoría en este área se miran con recelo. La imagen que se tiene es que los intereses de cada estado miembro en política exterior son todavía diferentes de los de la Comunidad en general. La Comisión ha preservado su papel de interlocutor de los países de la EFTA y en general de todos los aspirantes a ser admitidos como miembros, aunque como veremos más adelante el equilibrio de poder entre los actuales socios comunitarios se verá muy afectado dependiendo de qué países entren en la Comunidad y cuándo.

El principio de cohesión defendido por España apenas ha sido comentado. Por primera vez se ha admitido la redistribución regional y se ha llegado a afectar con ello la distribución del presupuesto comunitario. Pero en el conjunto de Maastricht, la postura española ha quedado como una buena táctica de defensa de intereses futuros nacionales y se piensa que sobre todo ha servido para fortalecer la Propuesta Delors de reforma comunitaria, que ya incluía algo parecido.

Los pocos nuevos poderes concedidos al Parlamento han hecho que se siga hablando de un déficit democrático en la Comunidad, a pesar de Maastricht. Gracias a la tenacidad alemana de pedir, junto a la unión monetaria, el avance en el desarrollo político comunitario, la cumbre admitió alguna de las propuestas para que el Parlamento tenga poder real. Pero han sido avances pequeños.

Además, la redacción de los artículos que reforman los tratados ha sido hecha esta vez con enorme cuidado para no permitir interpretaciones expansivas del Tribunal Europeo de Justicia, famoso a estas alturas por su capacidad de favorecer con argumentos jurídicos las aspiraciones federales europeas.

La nueva Alemania

Muchos observadores americanos destacan que a la vez que se desarrollaba Maastricht, Alemania ha descubierto que puede actuar dentro y fuera de la CE, como Francia en los años sesenta. El mejor ejemplo ha sido el reconocimiento alemán y europeo de Eslovenia y Croacia. La nación germana nota el peso político de tener mayor población y se siente liberada en su actividad diplomática, ante el fin de la amenaza soviética y de la protección francesa y americana.

Además parece claro que Alemania será centro de futuras coaliciones con los países de la EFTA que entren en la CE. La luz verde para admitir por lo menos a Austria y a Suecia parece próxima, a no ser que Francia, cuyo papel internacional ya sólo se entiende como miembro de la CE, preocupada con Alemania, bloquee con cualquier excusa la entrada de nuevos miembros.

Del mismo modo, la intención de la cumbre podría entenderse como un intento de fortalecer aún más la interdependencia de Alemania y el resto de los países miembros, sin excluir que también se intentase hacer lo propio, sin mucho éxito, con el Reino Unido.

El futuro

La cumbre ha sido presentada a la opinión pública europea como un paso hacia adelante, con importantes áreas de acuerdo y con sólo excepcionales divergencias de criterio, como en el caso inglés. Pero nadie sabe cómo se interpretará la mayor parte de lo acordado. A muchos observadores americanos, la naturaleza de las instituciones y del proyecto comunitario les llena de perplejidad.

A muchos observadores americanos, la naturaleza de las instituciones y del proyecto comunitario les llena de perplejidad.

Los gobiernos que se sentaron a negociar en Maastricht tenían el temor de dar la imagen de no poder seguir adelante en la construcción europea. Tal vez por ello han dado soluciones poco equilibradas a las uniones política y monetaria. Pudiera ser que, siguiendo el modelo neofuncionalista de Monnet, confíen que el desequilibrio les obligue a ir hacia adelante. En cualquier caso, Maastricht es un cheque dejado en blanco para que lo rellenen nuevos gobiernos en el futuro. En 1996 está prevista una nueva cumbre intergubernamental, donde se tratará la política de defensa, alrededor de la UEO, y otros asuntos que supondría una nueva reforma de los tratados. Esta reforma intergubernamental, ya rutinaria e institucionalizada, puede tener cualquier contenido. La misma plasticidad la comparte la Comisión, que cambiará por completo el año próximo, al renovarse su presidencia.

En todo caso, por primera vez la Comunidad ha aceptado la posibilidad de desarrollarse a varias velocidades: en su política social, en la admisión de nuevos miembros y en la unión monetaria. Ello no significa que se acelere la unión europea, por lo menos hasta que no se defina qué significa ésta. Lo más importante es que a partir de Maastricht, el debate ya no está sólo donde Thatcher lo dejó, «zona de libre intercambio» (Thatcher) o «espacio organizado» (Delors).

Las preguntas sobre la legitimidad democrática y la eficacia de la acción comunitaria surgen a la vez que aumentan las posibilidades de las instituciones comunitarias de legislar en cada vez más áreas con el voto de la mayoría de los estados miembros. Este juego de mayorías hace que la ideología de los gobiernos que representan a los estados miembros en Bruselas cuente cada vez más.

Nadie sabe cuánta lealtad pueden transferir los ciudadanos europeos directamente a las instituciones comunitarias. Sólo se verá cuando la Comunidad sea la responsable de administrar el desempleo, controlar la inflación, luchar contra la recesión, etc… y se le pueda pedir cuentas por todo ello. El caso de la aceptación o rechazo popular al futuro banco central europeo puede ser paradigmático. Por otra parte, las instituciones comunitarias parecen pequeñas para la tarea supranacional y de regulación que pretenden y que Maastricht ha dibujado. Aunque para el optimista, según Mark Twain, ni siquiera la música de Wagner es tan mala como suena.