El plan energético nacional a exámen

La elaboración por parte del Gobierno de un nuevo Plan Energético Nacional para el período 1991-2000, despierta de nuevo el interés de cuantas personas o grupos sociales, por una u otra razón, estamos conectados con el subsector de la energía. Mi condición de investigadora me ha impulsado al análisis de dicho Plan, con objeto de poder reflexionar sobre su oportunidad y ciertos aspectos de su contenido, bajo un espíritu estrictamente académico.

Planificación y economía de mercado

Resulta difícil encajar un plan centralizado referente a este subsector clave, con un contexto general definido por una economía de mercado, que trata de conseguir, de acuerdo con la política gubernamental, un mejor nivel de competitividad de cara al mercado único europeo. Sólo tendría sentido y sería más fácil de asimilar si su contenido hiciera referencia al desarrollo energético futuro, en virtud de unas directrices generales, pero no si, como en este caso, se establecen unas normas rígidas de comportamiento que impiden desarrollar la iniciativa empresarial, fundamental e imprescindible para que también la energía alcance un grado de competitividad semejante al de los espacios centrales de la Europa comunitaria.

Para cualquier Estado que intente fortalecer y elevar sus cotas de desarrollo socioeconómico, es interesante, e incluso diríamos que imprescindible, desarrollar un Plan Energético, pero con unas características y un contenido muy diferente al que va a regir los destinos del subsector en un futuro próximo. La energía es uno de los pilares fundamentales de la economía y por ello sus alteraciones se transmiten con más o menos intensidad a todos los sectores económicos a la par que también tiene grandes repercusiones sociales y medioambientales, factores todos ellos de tal importancia que justifican sobradamente la existencia de una planificación por parte del Gobierno con objeto de evitar problemas y corregir posibles abusos. Un Plan que debería contemplar diversificación de fuentes prímarías para abastecer la demanda sin problemas, de tal forma que si una de ellas experimenta una reacción no prevista en relación con su precio o su suministro, su incidencia sea mínima; la experiencia de las crisis del petróleo pone de manifiesto que no se pueden mantener monopolios, por muy ventajosas que sean sus condiciones en un momento dado. Por otra parte, debe considerar todos aquellos aspectos que posibiliten cubrir las necesidades de la demanda con la máxima, por no decir totalidad, cobertura social y territorial, en condiciones óptimas y a ser posible a precios no demasiado elevados. Tiene que exigir y asegurar una protección medioambiental, desarrollando los mecanismos legales que impidan una producción incontrolada o unos efectos nocivos de la misma, con objeto de evitar al máximo la contaminación, degradación y sobreexplotación del medio natural. Por último, un Plan Energético debería contemplar la investigación y determinar los campos de actuación, comprometiendo, incluso, una partida del Presupuesto Nacional para ello.

Bajo estos supuestos, la actuación del Gobierno se limitaría a formular y definir la filosofía general sobre la que se apoyará la estructura y la evolución del subsector, a señalar las normas para que se hiciera posible y a vigilar estrictamente su cumplimiento, pero sin concretar los medios y cada una de las acciones, dejando una puerta abierta a la iniciativa privada, que debe asumir unos riesgos si verdaderamente se quiere conseguir una energía óptima y a precios competitivos, con objeto de ir consolidando un mercado. Los recientes acontecimientos de la Europa del Este han puesto de manifiesto que una planificación centralizada rígida, al margen de los mecanismos del mercado y el Estado empresario o agente económico, son elementos que no impulsan el desarrollo, más bien lo obstaculizan. Esta situación favorece la implantación de posturas neoliberales a ultranza que tratan de quitar todo protagonismo económico al Estado, relegándolo a un plano muy postergado. Sin embargo, la experiencia anterior del liberalismo económico en el ámbito capitalista en un momento de fiebre desarrollista con objeto de crecer a cualquier precio, tampoco fue demasiado positiva; muchas de las fuertes y graves externalidades negativas que ahora padecemos, fruto del modelo de concentración económica especial, pueden resultar un ejemplo.

Un programa equilibrado

Ambas situaciones exigen una reflexión ideológica profunda, modificar el contenido sobre el que se asentaron los dos sistemas sociopolíticos tradicionalmente antagónicos y buscar un punto de conexión entre ambos, con objeto de situar al Estado en su justo papel, dentro de un contexto mundial de economía de mercado. A nuestro juicio y en materia económica, el Estado puede y debe asumir un nuevo papel que venga definido por: marcar directrices de comportamiento general que definan el desarrollo sectorial y su proyección socioespacial, impulsar leyes de estricto cumplimiento, con objeto de evitar y controlar cualquier abuso económico, social o ecológico. La evolución de los diferentes sectores, así como los medios para llevarla a cabo, debería correr a cargo de la iniciativa privada, eliminando al máximo la empresa estatal, porque no sólo se situaría en condiciones mucho más ventajosas que el resto, por la información y el conocimiento disponible, sino porque en ocasiones, y los recientes acontecimientos especulativos en España así lo han demostrado, comete los mismos abusos que el capitalismo más opresivo, sin que nadie la controle y exija responsabilidades, quedando en la más absoluta impunidad. Es el Estado orientador, legislador y vigilante, sin perder la dimensión social que sobre todo para las clases menos favorecidas e incluso determinando y creando progresivamente un comportamiento solidario entre todas las fuerzas productivas y sociales, el que debe funcionar en un futuro.

El Plan Energético Nacional, aprobado en Consejo de Ministros del 26 de julio próximo pasado, tiene un marcado carácter centralista y desarrolla sus contenidos más en la línea de una economía planificada que en la de mercado.

El Plan Energético Nacional, aprobado en Consejo de Ministros del 26 de julio próximo pasado, tiene un marcado carácter centralista y desarrolla sus contenidos más en la línea de una economía planificada que en la de mercado; se ha realizado al margen de otras fuerzas sociales, productores y consumidores; desarrolla mecanismos; determina actuaciones de forma muy desigual en los diferentes frentes considerados, con argumentos a veces enfrentados (véase justificación de la política del gas y del carbón, por ejemplo) y condiciona enormemente la futura evolución del subsector.

Por todo ello no es de extrañar que, dadas sus características, entre en contradicción con el funcionamiento del resto de la economía, sobre todo con el que se refiere a los sectores secundario y terciario, mayormente dependientes de la energía para su funcionamiento, puesto que no están sometidos a planes semejantes, su flexibilidad es mucho mayor y es la iniciativa privada la que marca las pautas de su desarrollo. Resulta curioso que en la introducción del Plan se dice que se configura como paradigma de las políticas industriales de carácter sectorial, cuando estas últimas no están sometidas a ninguna planificación ni regulación, y es más, tal y como señalaremos más adelante, la relación economía-energía es estrecha y sin embargo a la hora de establecer previsiones de demanda parecen barajarse cifras con escasos argumentos y a veces de difícil cumplimiento.

Otra dificultad que se desprende del estudio del PEN, y que está en esta primera línea de consideraciones que se mueven entre la dualidad centralismo-mercado, deriva de combinar la decisión estatal dentro del sector energético en concreto, con una situación también dual de funcionamiento entre la participación de la empresa pública y la empresa privada. El Estado actúa en clara ventaja al sacar un Plan unilateral, sin contar con las empresas generadoras de energía que deben exponer sus puntos de vista; en definitiva, es arte y parte en la configuración del subsector, su situación de privilegio es clara, y dado que el Gobierno está recibiendo a través del sector público unos beneficios que en parte pudieran compensar los grandes déficit de otras empresas, se podría pensar que actúa más por intereses propios que por la búsqueda de una mejora socioeconómica y socioespacial. Como suele suceder en estos casos, el más perjudicado es el consumidor, cuya consideración es mínima.

El panorama internacional que vive España es muy diferente al que existía en el momento de la redacción del antiguo PEN, en 1983; el cambio obedece a nuestra incorporación a las Comunidades Europeas.

Al margen de esta situación nacional interna, definida por esa dualidad marcada centralismo-mercado, sector público-privado, el futuro PEN margina el contexto comunitario del cual formamos parte y su política de proyección europea. El panorama internacional que vive España es muy diferente al que existía en el momento de la redacción del antiguo PEN, en 1983; el cambio obedece a nuestra incorporación a las Comunidades Europeas. A partir de ese momento una buena parte de la política nacional debe tener en cuenta las decisiones y la normativa comunitaria a la hora de establecer o definir sus actuaciones, ya que somos un elemento más del gran espacio europeo occidental. De hecho, pese a los problemas y diferentes posiciones que está rodeando a la gran cumbre de Maastricht, el futuro de la Europa comunitaria estará unido al fortalecimiento cada vez mayor del vínculo económico y político; precisamene uno de los puntos que tendrá consideración común es el energético. Por ello habría que preguntar si tiene sentido formular el PEN, en los términos que se ha hecho, a no ser que se quiera que quede obsoleto en 1993; la experiencia anterior no es muy halagüeña y ningún PEN ha cumplido su período previsto. Son muchos los interrogantes que se encuentran todavía sin respuesta y que pueden modificar, de acuerdo con su configuración futura, la evolución de la energía en Europa: ¿cómo va a ser el mercado interior de la energía?, ¿cómo se va a actuar respecto de la disparidad de precios internos? (efectos de la fiscalidad indirecta, etc.). Tampoco se ha previsto la incidencia que pueda tener la Carta Europea de la Energía (CEE y países de la Europa del E), que considera el relanzamiento de la actual CEI (antigua URSS), circunstancia que puede modificar el mercado internacional de la energía y por consiguiente algunas previsiones de abastecimiento especial, un tanto rígidas, que considera el PEN.

Economía y energía en el PEN 91

Realizadas estas reflexiones que forman parte de la inserción del PEN en el actual contexto nacional e internacional, es preciso analizar su contenido, puesto que no está exento de lagunas, algunas indeterminaciones y problemas. Desde una óptica global falta por definir de una manera clara qué política energética se va a llevar a cabo y con qué medios; en este sentido no está muy claro lo concerniente a sustitución (descenso progresivo de la participación del petróleo) y diversificación, así como lo correspondiente a racionalidad y eficacia energética que queremos lograr en un futuro. Es cierto que existe una declaración de intenciones tendentes a mejorar nuestra situación, pero no debe ni puede hacerse al margen de unas previsiones económicas y de las transformaciones que a este respecto el Gobierno pretende potenciar e impulsar. Si se quieren disminuir los altos consumos de las industrias básicas, algunas de ellas en profunda crisis, deberá contemplarse una reconversión industrial y perfilar su línea; si se quieren desarrollar las nuevas tecnologías en relación con la producción industrial y terciaria, con objeto de incrementar el PIB con menores consumos de energía, habrá que definir también la filosofía general de su posible desarrollo en nuestro marco socioeconómico interno.

Esta descoordinación alcanza su máximo exponente a la hora de definir el sector eléctrico, ya que se planifica una demanda por subsectores económicos, sin analizar y sin determinar con rigor cómo van a ser esos subsectores.

Sí se citaba anteriormente la estrecha relación que existe entre energía y economía (de hecho en la introducción del PEN, página tres, se considera este binomio), realmente a la hora de evaluar la tendencia futura de la economía, motor esencial de la demanda energética, no está considerada con el rigor que exige y en relación con el posible mercado único comunitario de 1993, así como con el crecimiento de subsectores estratégicos, industrias de tecnología avanzada o terciario especializado y realmente productivo (servicios prestados a las empresas). Es decir, pese a las dificultades que, en el momento actual de incertidumbre, conlleva establecer unas previsiones económicas, al menos se podrían haber considerado dos o tres escenarios futuros, uno tendencial, uno al alza y otro a la baja. Se contempla tan sólo un crecimiento medio anual del PIB del orden del 3,51%, semejante al período 1982-90, por otra parte muy heterogéneo, ya que abarca una etapa inicial de profunda crisis, con un quinquenio último de importante despegue económico, pero si no se lleva a cabo este crecimiento, pensamos que se resta flexibilidad al subsector energético a la hora de adaptarse a nuevas situaciones, precisamente porque resulta muy encorsetada su oferta futura.

Tampoco queda demasiado clara la eficiencia energética que queremos conseguir y sobre todo con qué medios, elemento por otra parte imprescindible a la hora de planificar una demanda futura y no sólo el crecimiento del PIB. Se citan incluso cifras concretas que sin embargo no aparecen justificadas; así por ejempo se habla de un descenso del consumo en un 12% por unidad de PIB hasta el año 2000, e incluso se especifica en relación con algunos subsectores productivos, 7% para la industrria, 9,6% para el transporte y 5% para el resto. Ahora bien, no se dice cómo, ni con qué medios o al menos en qué línea se va a realizar y que en definitiva definiría la futura economía nacional, ya que exigiría un crecimiento muy fuerte de la inversión para potenciar el crecimiento de subsectores menos intensivos de energía y sí en tecnología. Además, todo ello debería combinarse con una legislación nueva que contemplase comportamientos del usuario acordes a esos supuestos, o cambios en algunos casos, por ejemplo, en relación con la construcción y aislamiento de edificios.

Esta descoordinación alcanza su máximo exponente a la hora de definir el sector eléctrico, ya que se planifica una demanda por subsectores económicos, sin analizar y sin determinar con rigor cómo van a ser esos subsectores. Pensamos e insistimos en la necesidad de vincular la demanda energética con la proyección económica, pero no como una nueva declaración de intenciones, sino con un análisis más riguroso. La nueva economía no prevé crecimientos espectaculares de energía, como los que acontecían en el despegue industrial y cuando había que potenciar las industrias básicas; hoy nuevos conceptos como ahorro y eficiencia, ligados a las nuevas tecnologías, determinan un incremento menor, aunque exigen otras formas de oferta energética y una mayor calidad del suministro. Somos conscientes del riesgo que entraña asegurar unas perspectivas económicas y adaptar los energéticos a ellas. Por ello pensamos que un plan energético no debe dirigirse tanto a unas acciones concretas cuanto a perfilar objetivos, de acuerdo con diferentes situaciones, y a vigilar su cumplimiento. Por todas las razones apuntadas, dudamos que el estudio de la demanda se acople a una realidad económica; al menos en su formulación quedan muchos puntos oscuros.

La estructura de la oferta: ambigüedad, rigidez y antagonismos

La demanda prevista se pretende cubrir con una oferta cuya estructura merece también nuestro comentario. Consideramos positiva la filosofía inicial de reducir la participación progresiva del petróleo en la estructura de energías primarias. Sin embargo, no parece que se lleve realmente a cabo un sistema de institución y diversificación de fuentes; ¿acaso la reducción de los crudos no obedece tan sólo a la también disminución de la demanda de esta fuente y al posible ahorro y eficiencia energética previstos? Por otra parte, en relación con el análisis global de la oferta energética, observamos un tratamiento muy desigual de las fuentes tratadas, tanto primarias como secundarias. En unos casos, el petróleo por ejemplo, su análisis es muy somero y viene presidido por el interés del precio internacional; en otros, electricidad, su tratamiento es mucho más detallado, empleando una metodología muy diferente; ¿obedece al hecho de que es en relación con la generación eléctrica donde coexiste la empresa pública con la privada?

En definitiva, la futura ley o un nuevo plan de calidad son aspectos que oscurecen la futura trayectoria del subsector eléctrico, dentro del contexto energético, determinando una inquietud justificada en el empresario y en el usuario.

Resulta curioso que en la tendencia futura del sector eléctrico se minimice el esfuerzo inversor por el Sistema Público Peninsular, ya que pensamos que todavía no hemos llegado a una situación de abastecimiento óptimo, a pesar de que reconocemos el esfuerzo últimamente realizado y las mejoras experimentadas en la red. Sin embargo, todavía quedan numerosos puntos oscuros con deficiencias o carencias de abastecimiento eléctrico, sobre todo en los espacios periféricos de los nodos de la economía española, por ejemplo en relación con el medio rural y el poblamiento disperso.

Refleja el análisis del sector eléctrico una situación muy semejante al anterior PEN, sin que se manifieste la tendencia de otros países a su liberalización, ya que si bien el Plan la cita, luego no se traduce en hechos concretos, se sigue imponiendo el criterio centralista, eliminando el principio de competencia y de elección del usuario. Con esta filosofía de partida, resulta peligroso y se contempla con incertidumbre el desarrollo de la ley del sector eléctrico, sobre todo si se realiza, en la línea del PEN, ignorando la situación de la Europa Comunitaria. Se debería haber tenido en cuenta la experiencia de algunos de los países miembros de la CEE más desarrollados que España desde un punto de vista socioeconómico, sin olvidarse de las empresas generadoras de electricidad, así como del propio usuario.

Una ley consensuada con todas las fuerzas sociales y que establezca unos principios de funcionamiento, para que una liberalización futura, insistimos, no contemplada en el actual PEN, no desemboque en sobreexplotaciones, abusos y en problemas socioambientales. Tal ley puede ser positiva, de acuerdo con nuestra idea del papel que debe asumir el nuevo Estado ante la crísis de la economía planificada y el papel de empresario que ha venido desarrollando; idea de mercado en relación con la iniciativa privada pero controlando sus efectos y actuaciones. Lo que ya no se entiende es la formulación de esa ley y la elaboración futura de un plan de calidad global; ¿acaso no se puede considerar la calidad del servicio y de la generación en ella?; ¿qué persigue ese plan de calidad? Incluso a la hora de su futuro desarrollo se habla de considerar el binomio gobierno central-comunidades autónomas, cuando estas últimas no han sido tenidas en cuenta a la hora de elaborar el PEN, y por otra parte no se cita la necesidad de contar con instancias superiores, caso de la Europa Comunitaria, o inferiores, empresarios y usuarios. En definitiva la futura ley o un nuevo plan de calidad, son aspectos que oscurecen la futura trayectoria del subsector eléctrico, dentro del contexto energético, determinando una inquietud justificada en el empresario y en el usuario, enfrentándose a la propia filosofía o declaración de principios del PEN, tendente a esa posible liberalización.

Moratoria nuclear

Ya más centrados en el análisis concreto de la oferta energética en relación con las fuentes de aprovisionamiento, un segundo principio que subyace en el PEN (el primero sería ése ya definido, de ir eliminando la participación del petróleo, mediante una política de hipotética diversificación de fuentes), es el referente a la opción nuclear, frenando su desarrollo futuro y manteniendo la moratoria. Para unos puede ser positivo, para otros negativo, cuando se opta por algo siempre se desencadenan diferentes opiniones. Me parecería positiva y loable dicha opción si detrás de ella de verdad hubiera una justificación clara y no sólo una justificación política ante determinadas presiones sociales, que con frecuencia desconocen el coste que se está pagando o se puede pagar. No se especifica en qué medida grava sobre el consumidor dicha moratoria, ni tampoco que para mantenerla ha sido preciso suscribir un contrato con Francia de 1000 Mw, muy unido a esa forma de producción, que está próxima a nuestra frontera, que financiamos, no controlamos y caso de un accidente, sufriríamos igualmente sus efectos.

Por otra parte, resulta difícil encajar la posición de una parte del Gobierno español, hay opiniones enfrentadas, tal y como se manifestaron algunos de sus miembros en los tiempos previos a la elaboración del PEN, con la idea que subyace en él de exportar y transferir tecnología nuclear a la Europa del Este y a la actual UES. Si se rechaza esta forma de producción, con la tecnología disponible, porque no es positiva, debe entenderse ese rechazo a todos los espacios. Además, sería bueno que se dijera en qué va a consistir, y qué componente nacional va a tener, puesto que nuestra dependencia externa al respecto es muy fuerte. ¿Podría tratarse del desmantelamiento de alguna central en producción o en moratoria? La pregunta queda sin respuesta por el momento.

El control de residuos radioactivos, tema de gran interés y preocupación, sobre todo los relacionados con alta radiactividad se deja en manos del Estado a través de ENRESA, de nuevo la empresa pública entra en juego y como siempre en este caso no aparecen especificidades de actuación. Así, por ejemplo, a la hora de seleccionar espacios para el almacenamiento de los mencionados residuos de alta radioactividad, si bien se consideran posibles contenedores en relación a su etiología, no se dice qué criterios se van a seguir, qué elementos van a decidir su ubicación y por quién van a ser tomadas las decisiones: ¿sólo por el ente público, al margen de las sociedades afectadas? Un nuevo interrogante queda sin contestar.

El carbón y el gas

A la hora de definir la política carbonífera se manejan criterios no demasidado convicentes. Así, por ejemplo se justifica el argumento de la producción eléctrica con carbón nacional por seguridad de suministro, cuando por el momento y en relación con esta fuente prinaria, no se aprecia ninguna situación internacional que ponga en peligro el abasteciminto; de hecho este argumento se podría utilizar en otros actos y no se hace. Sin embargo no se mencionan los problemas medioambientales que genera dicha forma de producción y las posibles adaptaciones que deberá sufrir en un futuro, si la Europa comunitaria decide controlar las emisiones contaminantes; todo ello supondría un encarecimiento importante que repercutiría en el precio final del kwl producido. Tampoco se contemplan nuevos aprovechamientos futuros, gasificación del carbón, que podrían subsanar en parte la fuerte contaminación natural que genera su combustión directa. Aunque realmente a pesar de esta inclinación su futuro no se especifica demasiado, ya que, según consta en el PEN, se piensa realizar un nuevo plan del carbón en general: la problemática social que existe detrás de las explotaciones mineras lo exigen, pero podría hacerse en paralelo al PEN, si bien también en este caso nos inquieta pensar en su contenido, sobre todo si se presenta en una línea de indefinición a la par que rígida, según los casos, del PEN que ocupa nuestra atención.

En contraposición, el importante incremento del gas, fuente mayoritariamente de procedencia externa, obedece, según el PEN. a su limpieza medioambiental y a sus escasos efectos nocivos para la naturaleza. Esto es cierto, pero da la sensación de que el Gobierno maneja unos criterios u otros para justificar actuaciones según conveniencia, más que seguir una línea o una filosofía coherente que defina una determinada política energética. La objeción que podría hacerse en relación con esta fuente es su gran dependencia del espacio magrebí, cuando, siguiendo el argumento elegido en otras ocasiones, que es el más lógico, resulta imprescindible diversificar al máximo la procedencia de cualquier fuente primaria, con objeto de que un conflicto interno no pueda repercutir negativamente en el abastecimiento. Aparte de ello, cabría preguntar qué sucedería con los compromisos adquiridos si la política comunitaria obliga a adquirir gas a otros espacios, por ejemplo a la Europa Oriental.

Hemos analizado hasta aquí los principales problemas que presenta el PÉN, bajo nuestra óptica, y que parecen derivar de una elaboración precipitada y de una escasa conexión y reflexión interna y de una visión unilateral al margen de otros colectivos sociales, también implicados en el tema energético. Sin embargo, no quisiera terminar sin hacer referencia a ciertos aspectos positivos que encierra y que sería injusto no considerar; me refiero en primer lugar a la relación energía-medio ambiente. Resulta la parte del PEN mejor elaborada y con un contenido coherente, al cual apenas se le pueden poner objeciones; sólo me gustaría conocer sobre quién va a gravar la inversión prevista y en qué cuantía se repartirá entre todas las fuentes implicadas en la oferta, demanda energética, para preservar ese patrimonio de los seres humanos que es la naturaleza.

También resulta positiva la consideración de la investigación, elemento imprescindible de toda política energética, ya que la tecnología no ha tocado techo y los ciclos de sustitución energética no se han cerrado con las fuentes convencionales utilizadas; su marginación significaría cerrar el avance y el desarrollo energético en el futuro. Sin embargo recomendaríamos controlarla mayormente, dar a conocer las inversiones ya hechas y los trabajos realizados, así como identificar las futuras líneas de investigación, de acuerdo con los logros ya obtenidos o con los seguidos por la Comunidad Científica Internacional. Nos quejamos con razón del escaso, y cada vez más recortado, presupuesto dedicado a la investigación, pero paradójicamente los que estamos cerca de ella observamos con frecuencia lo poco que se exige a la hora de justificar un gasto público. La investigación también se debe determinar, que no dirigir, y por supuesto controlar.

A modo de conclusión

De una forma breve, con objeto de no reiterar aspectos ya señalados, creemos que el PEN se ha elaborado de forma precipitada y en un momento poco oportuno, sin contar con las directrices y el futuro energético de la Europa Comunitaria y al margen de las principales fuerzas sociales comprometidas. Es importante disponer de un PEN como marco general que defina las características de la energía en España, pero sin considerar tanto las actuaciones futuras, puesto que su operatividad puede resultar escasa o nula, quedando obsoleto en breve tiempo. En cualquier caso, si la postura del Gobierno sigue estando en esa línea de dirigismo centralista, difícil de modificar por otra parte, pediríamos mayor congruencia en su contenido, con objeto de evitar esos antagonismos en relación con los criterios manejados y esas contraposiciones que van en ocasiones desde la mayor ambigüedad al encorsetamiento absoluto.