La doble cara de la constitución de 1978

Cada uno de los sectores aludidos aspiraba a su propio texto constitucional, más o menos concordable, según los casos, con posturas o doctrinas afines. Pero la Constitución «deseable» en cada caso ¿es la «deseada por la mayoría de los ciudadanos? Ya entonces se veía, y hoy resulta más evidente, que no. La historia juzgará, mejor que ningún otro tribunal, si existía o no la necesidad de acudir, como en 1876, a una Constitución «pactada». ¿Acertamos quienes entonces teníamos responsabilidades políticas? ¿Nos equivocamos? Permítaseme que conteste a través de una leve gavilla de reflexiones y unas consideraciones finales.

El proceso que confluye en la elaboración del texto constitucional fue largo. «Mientras se tramitaba la Ley para la Reforma Política» confesó en su día Landelino Lavilla «por decisión del presidente Suárez, el Ministerio de Justicia estaba trabajando, intensa y decididamente, en la preparación de las elecciones y de las normas que habían de regirlas…, y cuando se desarrollaba el proceso electoral trabajábamos ya en borradores de una posible Constitución». Lavilla, a la sazón ministro de Justicia, y Miguel Herrero, fueron cabeza de un equipo que daba preferencia «a la adecuada configuración y ordenación de las instituciones, el marco de sus relaciones y los mecanismos y resortes necesarios para solventar y superar las tensiones y conflictos propios de la vida política».

Lavilla ha revelado cuál era su posición personal antes de formar parte del primer Gabinete Suárez. En una conferencia en el Club Siglo XXI postulaba una «ordenación constitucional que [expresara] los supuestos comunes de la convivencia española y no el contenido ideológico de una concreta opción de poder. Ya en el Gobierno, su postura se reafirmó, lo que viene a acreditar que no era sólo la suya, sino la del presidente, que «dirigía y decidía», y la de sus principales colaboradores. El segundo Gabinete Suárez, el de las horas de esplendor, añadiría sólo matices y salvaguardas. Lavilla clamaba entonces por una Constitución que expresara el «consenso generalizado, el común denominador político de los partidos y las ideologías representadas en las Cortes. No era muy alejada la sintonía del más original y creativo de los ministros, el liberal Joaquín Garrigues Walker. Nuestro reto, decía en 1978, es construir un «orden jurídico constitucional en el que sean posibles y compatibles la discrepancia ideológica, la competencia económica, el progreso y la paz social». Andando el tiempo, uno de los más conspicuos constitucionalistas de la oposición, el socialista Gregorio Peces Barba, reconocía que el texto constitucional obtenido era el resultado de «un acuerdo muy amplio, con un consenso general que es… su valor principal».

Son conocidas las etapas de elaboración del texto constitucional, y no insistiríamos en ellas si no fuera para subrayar, una vez más, el compromiso y pacto que preside toda esta etapa.

La Ponencia Constitucional

El Gobierno ucedista pensó inicialmente en ejercer la iniciativa y presentar un texto elaborado por expertos como base de las posteriores discusiones, pero la oposición presionó en otra dirección y obtuvo la anuencia de UCD —clave de bóveda del «pacto constitucional» y de la transición— para que la futura Constitución se elaborase por parlamentario y en el seno del Parlamento.

La parte orgánica, relativa a las distintas instituciones y a los delicados equilibrios de una democracia parlamentaria, parecen, en líneas generales, correctamente concebidos.

El 25 de julio de 1977 se constituyó en el Congreso la Comisión de Asuntos Constitucionales y de Libertades Públicas, y en su seno se eligió una ponencia encargada de redactar el anteproyecto. Los siete hombres de la Constitución iban a ser Herrero de Miñón, Pérez Llorca y Gabriel Cisneros, de la UCD; Peces Barba, por los socialistas; Fraga, por Alianza Popular; el comunista Solé Tura y el nacionalista catalán Miguel Roca. Los letrados encargados de las labores de asesoramiento fueron Garrido Falla, Rubio Llorente y José Manuel Serrano.

La ponencia, en sus sesiones inaugural y terminal, estuvo presidida por el titular de la Comisión Constitucional, el agudo e ingenioso Emilio Attard, pero en las demás jor57 Para entender España nadas los ponentes trabajaron solos y se presidieron a sí mismos por turno alfabético.

Quedarían fuera de lugar muchas precisiones sobre la actividad de la ponencia. Basta con referirse a dos puntos de acuerdo, que condicionaron todas las deliberaciones. «El primero de estos puntos es el relativo al procedimiento de discusión, basado en que no hubiera un proyecto único, sino que cada ponente presentara un texto en cada sesión del que se escogía el que pudiera servir de base a la discusión, con la obligación de mantener el secreto de las deliberaciones». El segundo, más de fondo, hacía «referencia a unos objetivos mínimos que todos los ponentes convinieron en respetar y en reflejar en el texto que les había sido encomendado».

Los periodistas Soledad Gallego Díaz, José Luis Martínez y Federico Abascal publicaron en un periódico de Madrid, sorprendiendo a propios y extraños, el primer borrador constitucional, ultimado el 17 de noviembre de 1977. La marejada que siguió a este incidente se hizo más intensa con el «portazo>> de Peces Barba. El diputado socialista, generalmente moderado en su actitud, explicó más tarde que había decidido abandonar la ponencia porque los socialistas no podían aceptar, «junto al derecho de creación de centros escolares, el derecho indiscriminado a dirigirlos».

Ya antes de este episodio había aparecido el anteproyecto elaborado por la ponencia (Boletín Oficial de las Cortes de 5 de enero de 1978), y posteriormente se publicó un segundo (BOC de 17 de abril de 1978). Este texto, junto con los votos particulares de los distintos grupos parlamentarios, pasó a ser discutido por la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso.

Su presidente, el valenciano Emilio Attard, ha descrito con gracejo no exento de rigor los debates en el seno de la Comisión que tan acertadamente presidiera, las discusiones en el Pleno del Congreso, clausuradas en la sesión del 21 de julio, y las negociaciones a extramuros del Congreso entre Fernando Abril, por la UCD, y Alfonso Guerra, por el PSOE. Con especial delicadeza, y sin aludir a personas, se ha referido a estos acuerdos Landelino Lavilla. «El 5 de marzo» escribía por entonces- «tuve evidencias de que, pese a tener confiada la supervisión de los trabajos desde la perspectiva del Gobierno…, existían otras líneas paralelas de orientación y decisión…, evi dencias corroboradas por hechos inmediatamente subsiguientes que, en aras del consenso preconizado, se reflejaron en lo que me parecían excesos pactistas carentes de 1 texto constitucional define a España como «un Estado social y democrático de Derecho, cuya forma política es la Monarquía parlamentaria». Con ello se resolvía el falso dilema de la forma de gobierno: Monarquía sí, y no República rigor». Lavilla abandonó, a partir de ese momento, la tarea de supervisión, y las famosas sobremesas de Guerra y Abril condujeron al consenso final.

El hecho de que el texto constitucional fuese pactado por dos personas —Abril Martorell y Guerra— que desconocían el Derecho se dejó sentir, hasta cierto punto, en el texto, aunque hubo reuniones monográficas fuera de la Cámara que contaron con amplio asesoramiento técnico.

El Senado de la etapa constituyente, en el que se acusaba, junto a la alta calidad de no pocos senadores elegidos, la brillantez y buen sentido de múltiples senadores reales, heredó fuertes condicionamientos para modificar el texto del Congreso. Pero el tránsito por el Senado -lo recordamos bien los protagonistas de aquella hora histórica- no fue superfluo. «La Cámara Alta propuso 183 modificaciones al texto del proyecto del Congreso -recordaba A. Fontán, su presidente, «unas de adición, otras de supresión, otras que cambiaban la redacción y otras, en fin, que ofrecían un nuevo orden más sistemático en la sucesión de los artículos». De las 125 enmiendas presentadas, casi la mitad serían aceptadas luego por la Comisión Mixta de las dos Cámaras, encargada del dictamen final, que sería aprobado sin ninguna alteración por el Parlamento en las sesiones del Congreso y el Senado del 25 de octubre. Los debates en la Comisión de Constitución de la Alta Cámara, hábilmente presidida por José Federico de Carvajal, fueron breves, aunque no exentos de interés, pero alcanzaron mayor relieve los del Pleno. Los comentaristas de prensa concedieron especial atención a las intervenciones de Cela y Xirinacs y al tema vasco.

Un texto discutido

Los discursos del catalán Xirinacs tuvieron siempre un tono utopizante y, a veces, desmesurado. Su proyecto de Constitución abocaba a una «pintoresca República confederal en comparación con la cual el proyecto de República federal de la nonnata Constitución de 1873… era un texto reaccionario, unitarista, centralista y hasta practicable».

Las aportaciones de Cela tuvieron importancia para mejorar la letra y el estilo, un tanto distorsionado e incorrecto, del texto constitucional. «La meritoria labor de Cela» -opinaba Fontán-, «reescribiendo en sobrio, limpio y elegante castellano los artículos de la Constitución, sólo fue aprovechada en muy pequeña parte». Sus enmiendas de estilo no fueron más allá del artículo 50, pero, además, los «representantes de los grandes partidos temían que algunas de las correcciones de estilo del escritor pudieran afectar al laborioso hilvanado del consenso, a veces conseguido entre ambigüedades de expresión, no pocas imprecisiones semánticas y algunas evidentes faltas gramaticales y léxicas».

De lo que se trataba -explicaba Alzaga- era, sin caer en lo que Ortega denominaba una Constitución epicena, prefiguradora de una máquina que no podía funcionar, de dar una Constitución de concordia.

Un singular relieve político tuvo el tema vasco. Los senadores nacionalistas reabrieron en el Senado la cuestión, zanjada, a su juicio, negativamente en el Congreso, de los «derechos históricos» del pueblo vasco. «Pedían que, en una disposición adicional, se abolieran las leyes de 1839 y 1876, que habían supuesto el final de los viejos fueros de las provincias vascongadas. Junto con ello, se planteaba una cuestión de más fondo: el reconocimiento de una soberanía originaria del pueblo vasco, que se presentaba como independiente de la general soberanía del pueblo español, proclamada en el artículo primero de la Constitución». El cauce concreto de la batalla parlamentaria se centró en la enmienda del prestigioso y brillante senador vasco Mitxel Unzueta, aprobada inopinadamente por la Comisión Constitucional el 14 de septiembre de 1978. El debate se hizo tenso en el pleno, y tanto Alfonso Osorio como Joaquín Satrústegui buscaron soluciones transaccionales, bien vistas por un amplio sector de la Cámara, pero malogradas, al fin, por la pretensión del portavoz del Gobierno, Fernando Abril, de que se modificara la «enmienda Satrústegui» con una cláusula de salvaguardia. Al fin se volvió al texto del Congreso, lo que motivó que los peneuvistas propusieran a su electorado la abstención en el referéndum de aprobación del texto constitucional. Algunos pensamos que aquélla fue una ocasión perdida para el imprescindible acuerdo con el PNV.

Otras facetas tuvieron relieve en el tránsito del texto por el Senado. Pondremos el acento sólo en algunas.

Antonio Fontán se ha referido al artículo 13, que reconoce a los extranjeros el derecho a participar en los comicios locales; la abolición de la pena de muerte (art. 15); el 33 —sobre la propiedad privada—, defendido por los liberales; el 36, que constitucionaliza los colegios profesionales, y algunos relativos a la Corona, como el 57, donde se reconoce al actual Rey como «legítimo heredero de la dinastía histórica», o el 56, que atribuye al monarca especiales responsabilidades, en representación del Estado español, con las naciones de su comunidad histórica. Singular trascendencia adquirió también la discusión en torno al crucial tema de la educación. Algunos senadores consideraban que el artículo 27, consensuado por UCD y PSOE, no garantizaba plenamente la libertad de enseñanza, y, para insistir más en la dirección que estimaban adecuada, lograron que se introdujera el párrafo 2 del artículo 10, por el que se establece que «las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

Las aportaciones de Cela tuvieron importancia para mejorar la letra y el estilo, un tanto distorsionado e incorrecto, del texto constitucional. «La meritoria labor de Cela —opinaba Fontán— reescribiendo en sobrio, limpio y elegante castellano los artículos de la Constitución, sólo fue aprovechada en muy pequeña parte».

Poco se añadió por la Comisión Mixta a lo establecido en el Senado. Si acaso, cabe citar la confusa redacción final de la disposición transitoria octava, apartado segundo, que facilitó a Suárez la posibilidad de disolver las Cortes Constituyentes enseguida, y ciertas modificaciones relativas al Tribunal Constitucional.

La Constitución ante la crítica

No es ésta la ocasión de hacer comentarios de fondo, sean jurídicos o políticos, sobre la Constitución del 78. La bibliografía al respecto, desde los inteligentes y amplios comentarios de Óscar Alzaga al estudio sistemático dirigido por Predieri y García de Enterría, o los comentarios de Garrido Falla y otros, u obras posteriores, como las de los profesores Lucas Verdú y Sánchez Agesta, han ido ensanchando considerablemente el panorama interpretativo.

Los juicios sobre la validez técnica o política de la Constitución han sido muchos. Ciertos grupos no la aprobaron en su día o la consideraban desacertada. Otros, alejados de papeles protagonistas en la vida pública de aquella hora, la han calificado de ambigua y hasta han clamado por su reforma parcial. Quienes la hicieron, en general, o la han acatado, con mayores o menores reservas, o la han exaltado. «La Constitución de 1978» escribía en aquellos años A. Hernández Gil- «es un documento prometedor porque se ha llegado a él por el trabajo y la comprensión desde ideologías discrepantes y porque contempla en el Derecho, al mismo tiempo que en la voluntad del pueblo, la esperanza ética de la libertad y de la razón. Y lo propio declaraba A. Suárez. «UCD es consciente» decía en 1978- «de que la fuerza de una Constitución no depende tanto de su perfección jurídica como de la capacidad para aglutinar en torno suyo a un pueblo». Con una perspectiva semejante, L. Lavilla remachaba: «Se denunció y se sigue criticando como ambigüedad lo que no es sino propio del fondo esencial y de compromiso que alienta en toda Constitución con voluntad de permanencia».

Es indiscutible que el texto adolece de defectos técnicos y de contradicciones, pero su gran virtud no está en la esfera jurídica o literaria, sino en el hecho de que aspiraba a ser, es, una Constitución de gran parte de los españoles y no de un partido o sector. Con entusiasmo, Peces Barba ha escrito que el texto del 78 es considerado como la Constitución de todos». «De lo que se trataba», explicaba Óscar Alzaga, con su habitual agudeza, «era, sin caer en lo que Ortega denominaba una Constitución epicena, prefiguradora de una máquina que no podía funcionar, de dar una Constitución de concordia», «una Constitución» -matizaba Alzaga- «a la par aceptable por la totalidad de los españoles y que tuviese un mínimo de ambigüedades, de antinomias técnico-jurídicas y de conflictos implícitos». En resumen, «el pacto constitucional era no sólo deseable, sino imprescindible, al menos, en la medida precisa para que la Constitución no disgustase del todo a ninguna fuerza política importante». La gran cuestión «es si la transacción constitucional llevada a cabo, que es reflejo de una coyuntura parlamentaria [y política] pasajera… se tiene en pie por sí misma, posee la suficiente lógica interna, merece un juicio positivo desde la óptica de la ciencia jurídico-política, va a permitir que el país sea bien gobernado, con progreso, paz, justicia y libertad, y, en suma, va a obtener el respeto… de la totalidad de nuestro pueblo». Anticipemos, con Alzaga, nuestra respuesta positiva, aunque reconozcamos que, con el paso de varios lustros, la Constitución pueda ser perfeccionable en algún aspecto.

El hecho de que el texto constitucional fuese pactado por dos personas —Abril Martorell y Guerra— que desconocían el Derecho se dejó sentir, hasta cierto punto, en el texto, aunque hubo reuniones monográficas fuera de la Cámara que contaron con amplio asesoramiento técnico.

Configuración del Estado

El texto constitucional define a España como «un Estado social y democrático de Derecho, cuya forma política es la Monarquía parlamentaria». Con ello se resolvía el falso dilema de la forma de gobierno: Monarquía sí, y no República. Quienes apuntaban al fondo de la cuestión eran conscientes de que «lo que estaba en juego era el tránsito de una dictadura a una democracia y no la transformación de una Monarquía en República». Más: «Todas las fuerzas políticas del tránsito a la democracia -incluidas las republicanas, y especialmente éstas- tenían muy presente que uno de los costes de la transición residía en la aceptación de la forma monárquica del Estado». «Partidos de tradición republicana y occidentalista, en cuanto a la forma de gobierno» afirmaba en 1978 J. Garrigues Walker- «aceptan la Monarquía parlamentaria porque han reconocido el papel capital desempeñado por el Rey en la instauración… de las libertades… en nuestro país. De su actuación de la que no se puede excluir a la Reina ha resultado fortalecida la institución de la Corona, hasta el punto que la polémica sobre la Monarquía… no ha tenido lugar. Unos y otros han comprendido que era el Rey -y la Corona- la mejor garantía de que el proceso de transformación del Estado se llevaría a efecto».

Otro punto capital es el de las libertades. «Todas las libertades fundamentales expresión, manifestación, residencia, libre reunión, huelga, asociación son garantizadas y reconocidas». Y asimismo la libertad de enseñanza, aun con las ambigüedades ya reseñadas, o la de empresa. Están en lo cierto quienes afirman que la parte dogmática de la Constitución, pese a su extensión, merece «una valoración global muy positiva por su potencialidad de progreso y su capacidad para la proyección histórica hacia el mejor futuro del pueblo español».

El Gobierno ucedista pensó, inicialmente, ejercer la iniciativa y presentar un texto elaborado por expoertos como base de las posteriores discusiones, pero la oposición presionó en otra dirección y obtuvo la anuencia de UCD para que la futura Constitución se elaborase por parlamentarios y el en seno del Parlamento.

La parte orgánica, relativa a las distintas instituciones y a los delicados equilibrios de una democracia parlamentaria, parecen, en líneas generales, correctamente concebidos. Partes esenciales del sistema son los partidos (art. 6), los sindicatos y las asociaciones empresariales (art. 7). El Parlamento, al que corresponde el poder legislativo, consta de dos Cámaras: el Congreso, elegido por sufragio universal y un sistema de representación proporcional, y el Senado, en el que cada provincia tiene cuatro representantes. Al Gobierno le corresponde dirigir «la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado». Los gobernantes ejercen la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y «responden solidariamente en su gestión política ante el Congreso» (art. 108). El artículo 113 pretende favorecer la estabilidad de los gabinetes: toda moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la décima parte de los diputados del Congreso, y deberá incluir un candidato a la Presidencia; en caso de que la moción sea rechazada, los firmantes no podrán presentar otra hasta una nueva sesión parlamentaria. La «justicia emana del pueblo y se administra, en nombre del Rey, por jueces y magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley» (art. 117).

El Rey es el jefe del Estado y de las Fuerzas Armadas y no está sujeto a responsabilidades. Pero su papel como poder moderador es limitado, salvo en momentos de «peligro constitucional». Todos sus actos deben ser refrendados por el primer ministro o los ministros correspondientes; nombra al jefe de Gobierno, pero tras consultar a los líderes de los partidos, y sólo después de que el Congreso ha dado la confianza al candidato. En el plano socio-económico se reconoce la economía de empresa y la propiedad privada, pero también -a consecuencia de la presión socialista- la planificación y la intervención de los poderes públicos.

Gran interés posee, por sus resonancias históricas y sociales, el tema de las relaciones Iglesia-Estado. Se reconoce la libertad religiosa y se afirma que «ninguna confesión religiosa tendrá carácter estatal», pero los «poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y demás religiones» (art. 16.3).

La última cuestión palpitante es la de la estructura del Estado. «El Estado democrático futuro sólo podía surgir para ser verdadero» -ha escrito González Casanova-, «para no ser una simple ficción jurídica y superestructural, de la realidad popular, plural y específica que forman los pueblos de España. La culminación lógica de un proceso federativo de abajo arriba, como quería Pi y Margall, no podía ser otro que la constitución de un Estado basado en el autogobierno de sus comunidades y en la solidaridad entre todas ellas».

Después de muchas polémicas, diálogos y negociaciones, los partidos -a excepción de AP- llegaron a un acuerdo sobre el Título VIII, «uno de los más complejos, ambiguos y hasta contradictorios de la propia Constitución». Sin desconocer la complejidad y aun las deficiencias e insuficiencias, voces reponsables han advertido reiteradamente que el Título VIII resultó «flexible, con lo que ello suponía de ventajas e inconvenientes», y dio cauce honorable a una contienda histórica que, por los años 78, estaba represada pero presta a desbordarse si no se satisfacían las esperanzas de los autonomistas. Los grupos más conservadores vieron peligros de disgregación y separatismo en este título, y lo vieron también en el artículo 2. «La Constitución se fundamenta» -proclama el art. 2- «en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». Autonomistas impacientes o radicales hubieran querido más. Y menos hubieran deseado los suspicaces ante el término «nacionalidades», cuya significación, en opinión de un intérprete autorizado, está en la línea de las «singulariddades históricas, culturales e incluso políticas, dentro de la única nación española».

Con ser importante el texto constitucional en éste como en otros aspectos, lo era mucho también la aplicación que de él se hiciera. «Nuestra Constitución» -proclamaba J. Garrigues- «tiene principalmente dos virtudes: una, que fomenta un sistema de organización política que permite a la minoría vivir bajo la clase de organización comunal que libremente elige; otra, que esta flexibilidad constitucional es la mejor garantía de unión duradera para España». «En la construcción de este modelo» -anunciaba Garrigues- «tendremos que gastar muchas energías los españoles». Landelino Lavilla ha explicado años después que los riesgos no están «tanto en el grado de autonomía», siempre que se asiente firmemente el Estado en su posición y competencias, sino en no hacer razonablemente bien las cosas en los aspectos funcionales, técnicos y financieros, o en el ritmo de sustitución del modelo de Administración». «A fin de cuentas» -decía Lavilla-, «en la construcción de las autonomías se liberan energías, se valoran y respetan singularidades forjadas en la historia, pero no es aceptable que la exaltación de cada comunidad haya de manifestarse en el irracional cultivo de los particularismos, y mucho menos concluir en juicios denigratorios del conjunto de lo español».

La parte dogmática de la Constitución, pese a su extensión, merece una valoración global muy positiva por su potencialidad de progreso y su capacidad para la proyección histórica hacia el mejor futuro del pueblo español.

El 6 de diciembre, como se recuerda, se planteó el referéndum constitucional. El pueblo, que había seguido con cierta pasividad la compleja elaboración del código constitucional, dio un sí amplio y convincente (15.706.078 votos, pese a que hubo un 32,8% de abstención).

El 27 de diciembre de 1978, la Constitución fue sancionada por el Rey. En su memorable discurso ante las Cortes, Don Juan Carlos hacía patente su satisfacción «al comprobar cómo todos han sabido armonizar sus respectivos proyectos para que se hiciese posible el entendimiento básico de los principales sectores políticos del país; pienso» -añadía- «que este hecho constitucional es el mejor aval para que España inicie un nuevo período de grandeza». Era el más bello broche de un «pacto constitucional».

Constitución «programática», Constitución «pactada». De los dos rostros posibles, los constituyentes de 1978 eligieron el segundo. No extraña, pues, que Julián Marías «no tuviera, cuando se aprobó, entusiasmo por su contenido ni por su redacción», pero le inspiraran entusiasmo su existencia, su legitimidad, el hecho de que viniera a dar «estructura legal a la vida colectiva de los españoles y permitiera como así ha sido el funcionamiento de las instituciones. La apuesta de los que contribuimos a hacerla estaba bien fundada, y si en el futuro -ojalá sea lejano- requiere algún retoque, siempre será bueno oír la cristalina voz de la experiencia histórica y obrar con la más exquisita prudencia y la mayor fidelidad al espíritu que la dio la vida.