Pluralismo institucional y conciertos educativos

Cristóbal Aguilera Medina. Doctor en Derecho por la Universidad de Navarra. Licenciado en Derecho por la Universidad de los Andes (Chile) y Máster en Derecho Administrativo por la misma casa de estudios. Profesor de Derecho Administrativo y director de Postgrados en la Facultad de Derecho de la Universidad Finis Terrae (Chile).

ANÁLISIS

La Constitución de 1978 se fundamenta, en lo que atañe al derecho a la educación, sobre un modelo mixto y plural: un sistema articulado a partir de centros escolares tanto de titularidad estatal como de iniciativa social. Esta opción del constituyente supuso la superación de un problema histórico de hondo calado: la pugna entre la escuela pública y la privada, asociada —en muchos casos— a la tensión entre educación laica y confesional. El modelo constitucional no renuncia, en este sentido, a la intervención del Estado en la educación, tanto en la creación como en la programación de la enseñanza. No obstante, ello no impide que las organizaciones de la sociedad civil colaboren en la satisfacción del derecho a la educación en igualdad de condiciones.

Pluralismo educativo institucional

La noción que sintetiza este planteamiento fue expresada con singular claridad por el exmagistrado del Tribunal Constitucional Francisco Tomás y Valiente en su voto particular a la importante Sentencia 5/1981: «pluralismo educativo institucional». Con esta expresión, el jurista aludía a un entorno educativo compuesto por centros de diversa naturaleza. En sus propias palabras:

«Si dentro de un mismo marco o ‘hábitat’ de convivencia coexisten centros públicos y centros privados, dotados estos de diferentes idearios, es claro que se dan allí las condiciones óptimas para que todos satisfagan el derecho recogido por la Constitución en el art. 27.3. Entonces sí puede afirmarse que cada centro privado ofrece su ideario para que sea o no escogido por los padres ante una situación de concurrencia».

El núcleo de este enfoque radica en la protección de la libertad educativa de los padres. Así, Tomás y Valiente se hacía eco del consenso constitucional alcanzado en esta materia, cuyo eje principal consiste precisamente en resguardar la voluntad educativa de las familias. Este enfoque se mantuvo —con matices— durante décadas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Los pronunciamientos 31/2018 y 74/2018 son, en esta línea, los más recientes. Sin embargo, las sentencias 34/2023 y 49/2023, dictadas con ocasión del control de constitucionalidad de la LOMLOE, marcan un punto de inflexión. Pese al tiempo transcurrido —casi dos años desde su publicación—, conviene volver sobre este asunto y valorar los efectos que ha tenido en el sistema educativo español.

Financiamiento público y no discriminación

Un aspecto clave del pluralismo educativo institucional es el apoyo financiero del Estado a las escuelas de iniciativa social. La razón es clara: muchas de estas instituciones carecen de autosuficiencia económica, y su existencia resulta esencial para garantizar la diversidad de la oferta educativa. El artículo 27 de la Constitución no solo impone al Estado la obligación de crear centros escolares (apartado 5), sino también la de ayudar a aquellos que reúnan los requisitos que la ley establezca (apartado 9).

La LOMLOE, sin embargo, supeditó dicha ayuda al principio de coeducación. Así, las escuelas que habían optado legítimamente por un modelo de educación diferenciada por sexo quedaron de facto excluidas del régimen de conciertos, comprometiendo su viabilidad. El hecho de que varios de estos centros hayan asumido —forzados por el riesgo de perder la financiación estatal— el principio de coeducación, en contra de su ideario educativo original, evidencia cuán esencial sigue siendo el concierto para la subsistencia de esta oferta. Además, esto ha implicado que solo las familias con recursos suficientes puedan acceder a centros que mantuvieran un modelo diferenciado sin financiación pública. La libertad de elección se vacía así de contenido material y se transforma en un derecho meramente formal.

El principio subyacente es que el legislador hace uso de esta herramienta para implantar sus propias convicciones ideológicas; en este caso, su preferencia por el modelo de educación coeducativa. El Tribunal Constitucional avaló esta orientación, abriendo así la puerta a que la ayuda estatal pueda ser condicionada, en el futuro, a nuevas opciones ideológicas promovidas por la mayoría legislativa de turno. Esta dinámica entra en tensión con la exigencia de neutralidad ideológica del Estado, que constituye la otra cara del pluralismo educativo institucional. Dicha neutralidad no solo debe inspirar la determinación de los contenidos mínimos de la enseñanza, sino también los criterios de acceso a la financiación pública. La línea adoptada por el legislador, y secundada por el Tribunal Constitucional, conduce a una progresiva homogeneización de los proyectos educativos, que termina por vaciar de contenido el consenso constitucional en esta materia. En última instancia, esta orientación supone una discriminación arbitraria contra opciones pedagógicas legítimas, reconocidas por la Constitución, y pone en riesgo la libertad de enseñanza en todas sus dimensiones.

Ayudar sin dominar

Conviene situar esta problemática en un marco más amplio: el de la evolución del Estado social en España y su articulación con el principio del Estado de derecho, que es el fundamento último del reconocimiento y la garantía de la libertad de enseñanza. En este sentido, resulta ilustrativo volver a una advertencia formulada por uno de los principales teóricos del Estado social, Ernst Forsthoff, quien subrayó la necesidad de distinguir entre funciones sociales y funciones de dominio del poder público, alertando sobre el riesgo de que las primeras se conviertan en una prolongación de las segundas. En palabras de Forsthoff, la intervención social del Estado está justificada y ha producido beneficios innegables, pero ello no debe llevar a pensar ingenuamente que, con la instauración del Estado de derecho, se ha asegurado «la completa separación entre dominio y funciones sociales». Por el contrario, el riesgo es permanente: «la tentación de dominar allí donde se ayuda, fomenta o subvenciona es demasiado grande para poderla resistir siempre, en el supuesto de que se deseara».

El sistema educativo español enfrenta múltiples desafíos. Uno de los más urgentes, sin embargo, consiste en recuperar la idea de que la política educativa debe estructurarse sobre la base del principio de ayuda a las libertades educativas —conforme al artículo 9.2 de la Constitución— y no como instrumento de imposición ideológica. Sin ello, no existe el marco para poder establecer políticas de consenso, que son las necesarias en la actualidad. La máxima «ayudar sin dominar» puede servir como brújula de un Estado social que proclame también el principio del Estado de derecho en el ámbito de la enseñanza.

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