El nuevo orden mundial y nosotros

Pablo García-Berdoy es diplomático y abogado. Ha sido embajador representante permanente de España ante la Unión Europea, así como embajador de España en Rumanía, Moldavia y Alemania. Actualmente es responsable de asuntos públicos para Europa LLYC.

Nos habíamos acostumbrado a que los asuntos relativos al orden internacional tenían un marco de referencia estable, en muchos casos ineficaz, pero siempre formalmente representativo de una conversación global. El sistema multilateral de gobernanza ha venido organizando en estos últimos ochenta años la cooperación internacional sobre la base de reglas compartidas y organizaciones comunes. 

Además, como argumentaremos más adelante, el orden multilateral tiene un valor político para los Estados y los agentes económicos. No es que defina un modelo social o político, basta el caso de China para comprobarlo. Pero—y esto puede que sea lo primero que lamentemos si lo perdemos— defiende las sociedades abiertas frente a las pretensiones hegemónicas de actores públicos y privados. Los artículos que componen el presente número de Nueva Revista, bajo el título de Pactos Internacionales, intentan resumir los aspectos más destacados de esa red tupida de organizaciones y procesos creados a partir de la II Guerra Mundial. Una red que estaba ya en crisis antes del cambio de la Administración norteamericana en enero de este año, pero que se enfrenta ahora a un desafío sin precedentes desde su creación: sobrevivir en un orden mundial transaccional. 

Los temas escogidos para describir esta crisis se refieren por un lado a políticas esenciales en la gestión de bienes públicos y fenómenos globales: seguridad, energía y medioambiente, economía, nuevas tecnologías, asilo y migración. Y por otro, a los espacios geográficos y organizaciones más relevantes a nuestros efectos, que, por la vocación europea y latinoamericana de la Fundación Felipe González, son la integración europea y sus políticas de vecindad, la organización de las Naciones Unidas y el espacio latinoamericano. 

En general, los autores advierten de los peligros del cambio de modelo. En algunos descubrimos una nostalgia anticipada como si ya el mundo hubiera cambiado irremediablemente. Otros, más optimistas, creen que el orden multilateral sobrevivirá reformado. Ninguno se atreve a anticipar el futuro, aunque intentan a veces describir lo que podría ser el mundo alternativo, esa era sin reglas, pero con intereses globales que hay que gestionar. 

Luis Felipe Fernández de la Peña nos explica la difícil realidad del universo onusiano, sus incógnitas y las pistas por las que podría discurrir su futuro según evolucione el orden global. Marisa Poncela describe las deficiencias del sistema vigente y aboga por pactos que sustenten una nueva gobernanza «aceptada e ilusionante para las actuales generaciones que ya conforman el futuro global». Poniendo el foco en Europa, Ignacio Torreblanca analiza el ascenso del soberanismo o euroescepticismo en sus diferentes versiones, apuntando la necesidad de entablar una conversación más compleja ante el desafío que plantea la nueva geopolítica. Hablando también de Europa, Pablo Rupérez se fija en la política de vecindad, su transformación según las geografías y los retos para que transforme nuestro entorno inmediato y el peso de la UE en el mundo. La seguridad y la defensa exigen, según Valentín Olombrada, el regreso a un orden multilateral eficaz, aunque constata el triunfante y peligroso regreso del unilateralismo. Distinto a este unilateralismo es la fragmentación que domina en América Latina. Carlos Malamud describe el fenómeno tanto desde la perspectiva intrarregional como en la relación con terceros y sus efectos sobre el diálogo con los tres socios preponderantes de la región: China, Estados Unidos y Europa. 

Ya en el terreno de las claves que condicionan las relaciones internacionales, nos hemos querido detener en tres que por su relevancia política y económica parecen insoslayables. Me refiero a la emigración, a la política energética y climática y al gobierno de la economía digital. 

Sobre migración y asilo, Anna Terrón hace un análisis detallado del débil marco de cooperación a nivel global y de los esfuerzos europeos por construir una política común. Al final, se atreve a anticipar escenarios alternativos, pero añade algo que merece subrayarse. La gobernanza global de la migración no es una opción moral: es una condición estructural de la interdependencia contemporánea. María Sicilia entiende muy bien los desafíos del nuevo modelo energético vinculado a los objetivos de descarbonización. La crisis del sistema multilateral y la competencia geopolítica están incidiendo de manera directa en unas transiciones técnica y políticamente complejas que necesitan mantener, como subraya María, un marco global de cooperación. 

Por último, Carlos López Blanco analiza la complejidad de la revolución digital, deteniéndose en su recepción europea y en el desarrollo tan profusamente analizado de una nueva forma de inteligencia que hemos decidido llamar artificial. De su artículo me quedo, a efectos de esta introducción general, con la idea de que la lucha por la hegemonía geoestratégica será fundamentalmente tecnológica. Por donde miremos nos encontramos con la amenaza real de un cambio profundo en las relaciones internacionales, tanto en los contenidos como en los procesos. La vuelta a modelos de negociación fragmentados, una concertación selectiva en función de los ámbitos o los protagonistas, una utilización sistemática de los atributos del poder duro, la inestabilidad como factor permanente del sistema… Quizá, de todas las intuiciones posibles, la más probable sea un escenario difuso, en el sentido de impreciso. 

A uno le cuesta imaginar que los semáforos globales se apagarán y que no habrá reglas para la navegación, las vacunas o las órbitas en las que las nuevas estrellas del firmamento —esos innumerables satélites a baja cota de Elon Musk— circulen sin la armonía celeste de un legislador prudente. 

Pero un orden global de naturaleza puramente técnica sería volver al siglo XIX, cuando las únicas ordenanzas universales se referían a los sellos de correos o al telégrafo. Hay que recordar que antes de la Unión Postal Universal o la Unión Telegráfica Internacional, los Thurn und Taxis o la Western Union funcionaron sin necesidad de acudir a lo que los politólogos han bautizado como multilateralismo funcional. Sin embargo, una vez generada la dinámica global, el proceso resultó imparable por la lógica expansiva de los mercados y la eficacia de un orden global con reglas. Con esta misma lógica, el mundo intensamente globalizado en el que vivimos —y seguiremos viviendo— necesita reglas de funcionamiento. Más que nunca porque la dimensión espacial y material de nuestros intercambios será de una densidad llamémosla cuántica, para que se me entienda. 

En suma, si de lo que se trata es de organizar los tráficos y las reglas básicas de funcionamiento, no creo que este multilateralismo funcional desaparezca. 

Ahora bien, a partir de ahí entramos en una zona inquietante de oscuridad regulatoria. No tanto por la ausencia de reglas sino por la imposición de las necesarias mediante procesos que llamamos transaccionales, pero que en realidad reflejarían esencialmente el poder de los Estados y de los agentes económicos. 

El verdadero cambio sería entonces volver a los principios del Congreso de Viena para gestionar la regulación global, desde el comercio a las finanzas, la inteligencia artificial o la conspicua actividad digital. Un nuevo concierto de ¿dos? naciones y de algunas compañías gobernando un mundo fragmentado. 

No es que pensemos que el multilateralismo que conocemos es neutral. O que un orden basado en reglas garantiza la igualdad democrática de los miembros de la sociedad internacional. Pero, con sus limitaciones, es indudable que durante décadas ha hecho posible una dialéctica global, ha fomentado la negociación entre Estados y ha recogido diferentes sensibilidades e intereses aún bajo el paraguas de la Realpolitik de las grandes potencias. En casos muy notables ha creado instituciones relevantes e independientes que dan contenido jurídico a las relaciones internacionales. Y aunque el poder sancionador de las instituciones internacionales es mucho más limitado que el de los soberanos nacionales o que el soberano europeo, la creación de derecho aplicable entre las naciones es un logro de la civilización del que parece difícil prescindir. 

Como nos enseña la historia, la cuestión central no es por tanto la ausencia de reglas sino su origen y aplicación. Más aún porque los principios que rigen el orden mundial condicionan no solo las relaciones exteriores de las naciones, sino también los atributos que definen nuestras sociedades. Si el modelo digital norteamericano o chino se impusiera al europeo, el futuro de nuestra sociedad sería muy distinto al que anticipábamos. Un cambio radical de reglas no por falta de reglas, sino por falta de multilateralismo. 

Valga este ejemplo para comprender hasta qué punto están relacionados los principios que rigen el orden mundial con las señas de identidad de nuestras sociedades. Cuál es el ámbito de nuestro espacio privado, cómo proyectamos los derechos individuales y colectivos en el éter digital, quién y cómo protegemos la conversación pública, de qué manera regulamos la propiedad extraterrestre… Este aspecto de nuestra sociedad que aún no tiene reglas acordadas de funcionamiento es el más visible pero no el único. Como hemos visto, el comercio internacional es ya una variante política de las relaciones entre países, un instrumento de poder no en sentido mercantilista sino imperial. Al integrar todos los atributos del Estado en un logos único que desconoce otro orden distinto, se limita la capacidad de gestionar las políticas de relevancia global de acuerdo con sus méritos individuales. 

Los europeos, al renunciar a nuestra autonomía defensiva hace ya varias décadas, fragilizamos nuestros valores, que siguen dependiendo de terceros dispuestos a defenderlos. Esta irresponsabilidad, en su sentido literal, nos hace cómplices de lo que venga. Y no es descartable que la confrontación entre Estados Unidos y China conduzca a un abandono de los principios liberales por parte de los primeros, si llegan a la conclusión de que el orden liberal es un estorbo en la lucha por la supremacía. 

Tal es la fuerza del orden mundial. Así ha sido a lo largo de los siglos. Su propósito siempre fue acordar/imponer un nuevo equilibrio entre las naciones o los pueblos, pero sus efectos rebasaron el ámbito de las relaciones internacionales. Tras Viena o Potsdam cambiaron sociedades enteras, destinos individuales y colectivos, algunos de forma dramática. 

A esto es a lo que nos enfrentamos. La reconfiguración del orden mundial podría convertirse en la redefinición de lo que somos como europeos. El diagnóstico ya no atañe a una parte más o menos localizada de nuestra condición social, sea la privacidad, el modelo energético o nuestras relaciones exteriores. Estamos ante un acontecimiento sistémico que requiere un tratamiento integral si queremos defender lo que somos en un entorno que está cambiando de manera radical. 

La alternativa es que queramos ser otra cosa. Quizá sea lo que acabe pasando. No por una decisión consciente, sino por la fuerza de nuestra debilidad.  

La imagen que ilustra el artículo es un grabado coloreado a partir de una acuarela de Jean-Baptiste Isabey del Congreso de Viena. Es de dominio público