La Educación, Asignatura pendiente de la democracia española

Es bien sabido que uno de los indicadores más significativos del atraso de España durante los dos últimos siglos es el enorme déficit histórico acumulado en el campo de la educación, la ciencia y la cultura que nos ha ido distanciando del progreso y desarrollo de nuestros vecinos europeos.

Salvo el esfuerzo realizado durante el breve paréntesis de la II República, hay que esperar hasta los últimos años de la década de los sesenta para encontrar un cambio significativo en la línea tradicional de la política educativa de los últimos siglos, y que coincide con el crecimiento económico promovido por los Planes de Desarrollo de aquellos años.

El fruto histórico de ese cambio de tendencia fue la Reforma educativa plasmada en la Ley General de Educación de 1970 que supuso el cambio más importante de nuestro sistema educativo desde la vieja Ley de Claudio Moyano de mediados del siglo pasado. Sin duda alguna, la Ley General de Educación del ministro Villar Palasí ha sido una de las leyes más progresistas e innovadoras del Régimen de Franco.

Sin duda alguna, la Ley General de Educación del ministro Villar Palasí ha sido una de las leyes más progresistas e innovadoras del Régimen de Franco.

El mayor mérito de aquella reforma educativa fue el revulsivo que produjo en la sociedad española, que pasó a considerar a la educación como un tema prioritario de sus preocupaciones. Este impulso explica el enorme crecimiento cuantitativo de nuestro sistema educativo durante los últimos veinte años, que es muy superior al llevado a cabo durante los ciento cincuenta años anteriores.

Cuando se produce la instauración de la democracia en 1977, el sistema educativo español está intentando llevar a la práctica la aplicación de la Reforma educativa de 1970, cuyo entusiasmo e impulso inicial se han visto frenados por el recorte presupuestario obligado por la crisis económica de 1973 y por las prioridades políticas a las que hay que atender en el proceso de transición de un régimen autoritario a un régimen democrático.

A pesar de estas dificultades, la expansión del sistema educativo continuó en los primeros años de la transición democrática y cristalizó en los Pactos de la Moncloa, que permitieron la construcción de millones de puestos escolares en todo el territorio nacional.

Si se repasan los programas electorales de los partidos políticos que concurrieron a las primeras elecciones generales democráticas, celebradas el 15 de junio de 1977, se podrá comprobar que no existían grandes diferencias entre ellos en lo que se refiere a las políticas educativas propuestas. Todo parecía indicar que la cuestión educativa no iba a ser un problema que enfrentase a los españoles, como había ocurrido tantas veces en los dos últimos siglos. Pero muy pronto se pudo advertir que aquella sensación de paz escolar, que se respiraba en los primeros meses del primer Gobierno de la UCD era un espejismo, fruto de la euforia producida por la aplicación de los Pactos de la Moncloa, que permitió la construcción de un número de puestos escolares, de los que no había precedente en nuestra historia y que no ha vuelto a igualarse en los quince años transcurridos desde entonces.

El aldabonazo que nos hizo despertar a muchos de aquel sueño voluntarista fue el portazo que dio el representante del partido socialista en el proceso de elaboración del texto de la Constitución de 1978, cuando se produjo un enfrentamiento en la ponencia constitucional con motivo de la redacción de lo que hoy es el texto del artículo 27 de nuestra Carta Magna que, como todo el mundo sabe, está dedicado al tema de la educación. A lo largo de estos quince años me he preguntado muchas veces cómo es posible que la cuestión educativa estuviera a punto de dar al traste con el clima de consenso generalizado en el que se redactó la Constitución de 1978. Es difícil comprender cómo los españoles se han puesto de acuerdo en cuestiones, que han sido signo de división entre nosotros en los últimos siglos, tales como el problema de la Monarquía, la cuestión religiosa, el papel del ejército o la forma de organización del Estado, y ese acuerdo no ha sido posible en el tema de la educación. Porque, aunque finalmente se consiguió un texto consensuado del artículo 27, pronto se pudo comprobar que el desarrollo legislativo de este precepto constitucional era objeto de una fuerte confrontación política entre la derecha y la izquierda, lo que ponía de manifiesto que la herida histórica se había curado en falso. Y me temo que, quince años después de aquel enfrentamiento, la herida sigue sin cicatrizar definitivamente.

Tanto los sucesivos Gobiernos de la UCD como los primeros Gobiernos del PSOE se propusieron como tarea prioritaria resolver el déficit histórico de puestos escolares.

A lo largo de estos quince años se han producido importantes avances y progresos en nuestro sistema educativo y no se han corregido todavía algunas deficiencias históricas del mismo, porque como se dice en el preámbulo de Ley General de Educación «La educación es una permanente tarea inacabada». Pero, desde mi punto de vista la llamada cuestión escolar sigue abierta y está pendiente todavía un gran Acuerdo Nacional en Educación que permita dar el impulso que nuestro sistema educativo necesita para situarse a la altura que tienen los de nuestros socios comunitarios.

El problema de la escolarización

En efecto, tanto los sucesivos Gobiernos de la UCD como los primeros Gobiernos del PSOE se propusieron como tarea prioritaria resolver el déficit histórico de puestos escolares y el crecimiento cuantitativo ha sido realmente espectacular, como lo han reconocido los informes elaborados por distintos organismos internacionales. Si se utilizan indicadores cuantitativos como número de centros construidos, puestos escolares creados, plantilla de profesores de los distintos cuerpos, etc., el crecimiento ha sido realmente exponencial. Más allá de las valoraciones partidistas, propias de la confrontación parlamentaria, lo cierto es que durante los últimos quince años se ha podido resolver el problema de la escolarización de los españoles en los niveles básicos y obligatorios con una cierta calidad digna de aplauso.

Problema prioritario y de gran dificultad por el enorme déficit histórico acumulado, el trasvase de población del ámbito rural a las ciudades producido en los años sesenta y setenta, y el incremento demográfico que los sociólogos denominan baby boom. Factores que han coincidido juntos en la quincena de años que estamos analizando. Piénsese que las cohortes de los españoles que actualmente tienen 17-18 años son las más elevadas de nuestra historia y que es posible que no se vuelvan a alcanzar en un plazo relativamente lejano. El esfuerzo ha sido realmente extraordinario y se puede afirmar que el problema secular de la escolarización está definitivamente resuelto. Disponemos actualmente de suficientes puestos escolares en los niveles no universitarios para atender dignamente la población estudiantil. Salvo problemas concretos, que inevitablemente surgirán, especialmente en los grandes núcleos urbanos, se puede pronosticar que los futuros Ministros de Educación no tendrán que promover grandes planes de construcciones escolares, como los que se han llevado a cabo durante los últimos años.

Hay que reconocer que esta política, orientada fundamentalmente al desarrollo de los aspectos cuantitativos de un sistema educativo, es una línea política relativamente fácil de llevar a la práctica, de resultados inmediatos y de una cierta generosidad en sus frutos políticos y electorales. Por eso no es de extrañar que los sucesivos ministros de Educación se hayan mostrado satisfechos de los resultados obtenidos. Si se repasan los diarios de sesiones del Parlamento se podrá comprobar fehacientemente cómo los Ministros de Educación de este período (Iñigo Cavero, José Manuel Otero Novas, Juan Antonio Ortega y Díaz Ambrona, Federico Mayor Zaragoza, José María Maravall, e incluso las primeras intervenciones de Javier Solana), dan cuenta a las Cortes de los millones o cientos de miles, según los casos, de puestos escolares que se han puesto en funcionamiento durante su mandato. Y no se trata de exageraciones retóricas, sino de simple constatación notarial de lo que se ha hecho durante estos años a lo largo y ancho del territorio nacional. En alguna ocasión he propuesto, para visualizar este enorme esfuerzo, que nos situemos en cualquier punto de la geografía nacional y es seguro que en un radio de 30 kilómetros existe algún centro escolar construido durante estos años.

Este esfuerzo ha sido reconocido también por la sociedad española que, salvo los casos inevitables en una sociedad dinámica como la actual, ha podido comprobar cómo disponía de un puesto escolar en el Colegio o Instituto relativamente cercano, cosa inimaginable para las generaciones anteriores.

El problema de la calidad de la educación

Pero no nos engañemos. El puesto escolar es condición necesaria pero no suficiente para tener una buena educación. Escolarizar no es sinónimo de educar.

La sociedad española está relativamente tranquila con la escolarización conseguida porque, desgraciadamente, no tiene puntos de referencia propios para valorar la calidad de nuestro sistema educativo.

La sociedad española está relativamente tranquila con la escolarización conseguida porque, desgraciadamente, no tiene puntos de referencia propios para valorar la calidad de nuestro sistema educativo. Los españoles que en su gran mayoría no tuvieron oportunidad de estar matriculados en un Colegio digno de EGB, en un Instituto de Bachillerato o Formación Profesional y, mucho menos, en la Universidad, están íntimamente satisfechos de que sus hijos tengan un puesto escolar en alguno de estos centros. Y no se plantean el nivel de calidad que se imparte dentro de los centros porque, aunque sea inconscientemente, se sienten gratificados por el mero hecho de que sus hijos puedan acceder a unos centros educativos que ellos no tuvieron.

Si el juicio sobre el esfuerzo cuantitativo realizado durante estos quince años debe ser altamente positivo, no podemos decir lo mismo por lo que se refiere a la mejora de la calidad de nuestro sistema educativo. Es evidente que la enorme expansión cuantitativa desde la EGB hasta la Universidad no ha ido acompañada de una mejora real de la calidad.

El reto de la calidad sigue siendo una asignatura pendiente, como lo era en 1977. Las dificultades de una reforma cualitativa de la enseñanza son infinitamente mayores que las que tiene una reforma meramente cuantitativa, que tenga como objetivo prioritario el simple incremento de puestos escolares.

Desde agosto de 1977 hasta diciembre de 1982 en que tuve el honor de estar al frente de la Dirección General de Enseñanzas Medias, durante todo el mandato político de la UCD, pude comprobar en mis propias carnes la verdad de la afirmación anterior que está presente en todos los estudios y análisis que los expertos hacen sobre la naturaleza de las Reformas Educativas. El Ministro Iñigo Cavero me encomendó la elaboración de unos estudios previos para abordar en profundidad la Reforma de las Enseñanzas Medias. En efecto, la Ley General de Educación de 1970 había conseguido dignificar la Educación General Básica, que estaba haciendo olvidar los males y las discriminaciones de la vieja Enseñanza Primaria. En 1978 los males más graves de la educación española estaban ubicados en el campo de Bachillerato, de la Formación Profesional y de la Universidad, que se distanciaban notable y progresivamente de los objetivos marcados en la Reforma educativa de 1970. En aquel momento el diagnóstico era claro: había que dignificar la Formación Profesional, mejorar la calidad del Bachillerato y articular una nueva estructura de las Enseñanzas Medias que permitiese detener el proceso creciente de masificación de la Universidad que ponía en peligro la propia naturaleza de la Institución universitaria.

La complicada Reforma

La necesidad de la Reforma, y las líneas maestras de la misma, fueron asumidas por el ministro, el Gobierno y el Partido; y en el programa electoral que UCD defendió en las elecciones generales de 1979 se incluía la Reforma de las Enseñanzas Medias como objetivo prioritario de la política educativa del Gobierno. Hay que decir que esta Reforma educativa formaba parte también de las propuestas electorales de la casi totalidad de los restantes partidos políticos. Tras el triunfo electoral de la UCD iniciamos un proceso de consultas, debates y estudios para el diseño definitivo de la Reforma y la posterior elaboración del correspondiente Proyecto de Ley. Los sucesivos Ministros de Educación, Otero Novas, Ortega Díaz-Ambrona y Mayor Zaragoza no sólo asumieron, como era obligado, este compromiso electoral sino que lo adoptaron como un tema prioritario de su gestión, estimulándome y animándome a mí y a mis colaboradores en esta tarea. El resultado de aquellos trabajos fue la publicación del llamado Libro Verde de las Enseñanzas Medias que se sometió a debate y consulta de todos los sectores afectados.

Pero la verdad histórica es que los Gobiernos de la UCD no consiguieron llevar al Parlamento el Proyecto de Ley de la Reforma Educativa antes de la disolución de las Cortes en 1982. En la campaña electoral de las elecciones generales de 1982 la Reforma de las Enseñanzas Medias volvió a ser una propuesta electoral de la UCD y de los demás partidos políticos. El partido socialista denunció, con razón, que la UCD no había cumplido su promesa electoral de 1979, y en tres años ni tan siquiera había conseguido remitir al Parlamento el correspondiente Proyecto de Ley. Cuando ya han transcurrido más de diez años de aquel intento, en el que tanto esfuerzo e ilusión pusimos muchas personas, tengo datos suficientes para afirmar que el sector económico del Gobierno no asumió realmente este compromiso electoral, por las implicaciones que una reforma de tal envergadura (que implicase, entre otras cosas, la ampliación de la escolaridad obligatoria, y la correspondiente gratuidad, hasta los 16 años), tendría en la política presupuestaria y económica, en una situación difícil como la que atravesaba el país, consecuencia del impacto que estaba produciendo la crisis de la economía mundial de 1979. Tengo la impresión de que a algunos nos tocó el papel de marear la perdiz para distraer al respetable.

Con el triunfo arrollador del partido socialista en octubre de 1982 muchos pensamos sinceramente, incluidos los que habíamos sido barridos en la contienda electoral, que el primer Gobierno Socialista llevaría a cabo la Reforma educativa tal como había prometido en las campañas electorales de 1979 y 1982. Y, en efecto, el ministro José María Maravall puso en marcha inmediatamente el proceso de la Reforma, elaborando un Libro Blanco sobre la misma y promoviendo un amplísimo debate nacional con unos medios y unos recursos muy superiores a los utilizados por los Gobiernos de la UCD.

La situación era óptima, el Gobierno socialista disponía de una amplia mayoría absoluta en el Parlamento, que se ponía a salvo de cualquier exigencia de las minorías parlamentarias como le había ocurrido a la UCD, la situación económica mundial empezaba a mejorar significativamente y el mundo educativo era un terreno abonado que estaba esperando, incluso con ansiedad, los frutos de la proyectada Reforma educativa.

Los hechos, sin embargo, son muy tozudos y contundentes. Los Gobiernos socialistas, a pesar de estar en una situación política y económica diametralmente distinta a la que tocó vivir a los Gobiernos de UCD, no consiguieron llevar al BOE la Reforma educativa a través de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), hasta el 3 de octubre de 1990. Es decir, que los tres años de que dispuso la UCD para cumplir su compromiso electoral y que mereció la justa repulsa del partido socialista, se ha convertido en ocho años que son los que ha necesitado el Gobierno socialista para cumplir su compromiso electoral de 1982.

Este hecho pone de manifiesto la enorme dificultad que supone abordar en profundidad la Reforma estructural de un sistema educativo. Los expertos saben muy bien que las Reformas educativas que se plantean la modificación estructural para alcanzar una mejora cualitativa son mucho más difíciles y sobre todo, más caras que las Reformas cuantitativas que se proponen exclusivamente el incremento de puestos escolares y la mejora de la escolarización.

A lo largo de la historia de nuestro sistema educativo sólo se han intentado tres Reformas de este tipo, la de Claudio Moyano a mediados del siglo pasado, la de Villar Palasí en 1970 y la LOGSE, que Javier Solana consiguió llevar, finalmente, al BOE, en 1990 como antes decíamos.

A lo largo de la historia de nuestro sistema educativo sólo se han intentado tres Reformas de este tipo, la de Claudio Moyano a mediados del siglo pasado, la de Villar Palasí en 1970 y la LOGSE.

La Reforma educativa de 1970 no alcanzó sus objetivos fundamentalmente por razones económicas. Como es bien sabido el título completo de la Ley, publicada el 4 de agosto de 1970, es «Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma educativa». Pero pronto los Presupuestos Generales del Estado dejaron de tener en cuenta las previsiones financieras establecidas en la Disposición adicional segunda de la Ley y el Ministerio de Educación no dispuso de los recursos necesarios que llevaba consigo la aplicación de la Reforma.

Me temo que algo parecido pueda pasarle a la Reforma educativa de 1990.

Con independencia de los reparos técnicos que en algunas cuestiones se puedan hacer a la LOGSE, la verdad es que estamos ante una Reforma de gran envergadura cuyos objetivos fundamentales son asumidos por todos. Pero las primeras dificultades que parece estar encontrando con motivo, de nuevo, de una situación económica preocupante y de la incidencia que el plan de convergencia de Maastricht pueda tener en el gasto público durante los próximos años, hacen necesario un gran Acuerdo Nacional que garantice que la Reforma educativa pueda llegar a feliz término en los diez años previstos para su aplicación, con independencia de los vaivenes políticos o económicos que puedan ocurrir en la próxima década.

El Acuerdo Nacional de Educación

El desencanto y la frustración que son palpables en el mundo educativo durante los últimos quince años no pueden convertirse en estados de ánimo permanentes, so pena de que se transmitan en un futuro inmediato a la sociedad española en su conjunto.

El reto de la plena integración de España en Europa debería ser el revulsivo nacional que pusiese en marcha el necesario proceso de modernización de nuestro país. Pero esto no será posible conseguirlo si en este proceso se olvida, una vez más, a la educación y se tienen en cuenta exclusivamente indicadores macroeconómicos. Sin un fuerte impulso a la educación y a la investigación no comprendo cómo será posible el proceso de modernización de las estructuras básicas de la sociedad española, que nos permitan homologarnos a nuestros socios comunitarios.

Si este esfuerzo de toda la sociedad española no se lleva a cabo en los próximos años y el reiterado programa de modernización, que retóricamente postulan todos los partidos políticos, se limita a una mera operación de cosmética, una vez más España perderá el tren de la modernidad y nos convertiremos en uno de los furgones de cola de la Europa comunitaria. De reserva espiritual de Occidente, en que quiso convertirnos el Régimen Político anterior, podríamos pasar a transformarnos en la reserva de mano de obra barata y de consumidores poco exigentes que permitan mantener en los próximos años los índices de productividad de la economía europea. Sería preocupante que 1992 pueda producir una ola de pesimismo histórico similar a la que produjo 1898.

Por mucha dedicación y acierto que tengan los gobernantes de turno, no es posible exigirle al sistema educativo español que tenga una calidad similar a la de nuestros socios europeos cuando España viene dedicando a gastos en educación durante muchos años, la mitad de lo que han dedicado y dedican los demás países. Es imposible que la productividad de nuestro sistema educativo mejore significativamente mientras no nos acerquemos al 6 % del PIB, que es el porcentaje medio que dedican a educación los demás países comunitarios. Para ello habría que duplicar durante la próxima década los gastos en educación e investigación.

Por todo ello, sería necesario un gran Acuerdo Nacional de Educación (ANE), en el que participen todos los sectores afectados en su elaboración y en el control de su ejecución. El ANE, no puede plantearse como un programa que reduzca su ámbito al mundo educativo o al de los partidos políticos. Sólo si se plantea como una auténtica cuestión de Estado podrá tener éxito. Creo que ha llegado el momento de que la educación deje de ser entre nosotros una cuestión de confrontación política e ideológica como lo ha sido a través de nuestra historia y, también, en los quince años de vigencia del actual sistema democrático. La educación continúa siendo una asignatura pendiente de la joven democracia española.