América Latina ante la gobernanza regional y el multilateralismo

Carlos Malamud. (Buenos Aires, 1951). Catedrático de Historia de América de la UNED, investigador principal para América Latina del Real Instituto Elcano y miembro de la Academia Nacional de la Historia de la República Argentina. Entre sus libros, destacan Populismos latinoamericanos e Historia de América.

ArtÍculo

La inserción de América Latina en el mundo actual es compleja y responde tanto a sus propias circunstancias internas como al con­texto global en que se mueve. Se da la cir­cunstancia añadida de que ambos procesos se han transformado dramáticamente desde comienzos del siglo XXI, más concretamente desde el 11-S de 2001, propiciando una rea­lidad cambiante y llena de matices y contra­dicciones. De ahí que uno de los principales objetivos de este trabajo sea profundizar en el análisis de las formas y los modos en que la región responde tanto a los nuevos retos del multi­lateralismo como a los de la gobernanza regional. En definitiva, se trata de ver cómo los distintos gobiernos regionales interactúan, si lo hacen, con los principales actores internacionales.

Para comenzar, se podría definir al sistema mundial como de multipolaridad inestable. Este se caracteriza no solo por el enfrentamiento global entre China y Estados Unidos, sino también por la presencia de otros actores re­levantes y con gran poder de desestabilización. En esta categoría entran países como Rusia o Irán, por ejemplo, que incluso extienden su influencia en otros de la región latinoamericana. Esto ha llevado a que no sea infrecuen­te encontrar testimonios de una cierta melancolía ante la mucho más previsible bipolaridad de la Guerra Fría, que ha quedado definitivamente atrás.

Casi tantos fragmentos como países

Por su parte, América Latina es hoy una región totalmen­te fragmentada, ni siquiera dividida en dos o tres blo­ques antagónicos o enfrentados entre sí, sino fracturada en múltiples partes, quizá tantas como países existentes. Esta fragmentación va mucho más allá de posibles afi­nidades políticas o ideológicas. Si a esto se le suma la pésima relación interpersonal entre los presidentes, que en algunos casos ha traspasado numerosas líneas rojas, llegando al intercambio de insultos y descalificaciones de grueso calibre, el futuro emerge como mucho más in­cierto.

Todo esto explica la imposibilidad de alcanzar los más mínimos consensos en torno a una agenda común tanto regional como internacional. De hecho, América Latina no habla con una sola voz, lo que complica su presencia en los diversos foros regionales y globales y la adopción de posturas compartidas o mínimamente acor­dadas en cualquiera de las cuestiones internacionales de un cierto relieve.

Simultáneamente, y como contrapartida de lo anterior, plantea una gran dificultad para que ciertos grandes ac­tores internacionales, como Estados Unidos, China y la Unión Europea —lo que también afecta de manera especial a España—, puedan tener una política regional común. Esto, que era posible en las dos últimas décadas del siglo XX, comenzó a cambiar a partir de la llegada de Hugo Chávez al poder y a su deseo de instaurar a escala continental su proyecto bolivariano, también definido como socialismo del siglo XXI. De ahí que, para los mencionados actores, o para cualquier otro que quiera proyectarse en la región, sea más conveniente pensar y actuar de forma bilateral que regional o subregionalmente.

Intereses particulares

¿Cuál es la postura, entonces, de América Latina ante el mundo globalizado y la crisis del multilateralismo, en el hipotético caso de que se pueda hablar de una úni­ca América Latina? Aquí no hay una posición regional propia y original, como mostraron las diversas reacciones ante el proyecto hegemónico cubano–venezolano, sinte­tizado en la Alianza Bolivariana para los pueblos de nues­tra América (ALBA).

Es más, a buena parte de los países de la región solo les preocupan aquellas cuestiones internacionales que les afectan directamente o que, por distintas circunstancias, son de su directa incumbencia Inclusive en ese caso la descoordinación es mayúscula. Esto se puede observar en el G-20, del cual Argentina, Brasil y México son miembros permanentes. Lo normal hasta la fecha ha sido que actúen de forma individual, descoordinados los unos de los otros, y no como bloque. Ni siquiera han sido capaces de con­sensuar con el resto de los países de la región una serie de temas que pudieran ser relevantes para el conjunto. Como señaló en su día Emilio Lamo de Espinosa, «en cuestiones internacionales, América Latina ni está ni se la espera».

Sin embargo, las cosas no siempre han sido así. América Latina, por ejemplo, tuvo un papel sumamente importante después de la Segunda Guerra Mundial en la puesta en funcionamiento del sistema de Naciones Unidas. De los 50 países presentes en la Conferencia de San Francisco (1945), 20 eran latinoamericanos. Tradicionalmente había tres países interesados en incorporarse como miembros permanentes al Consejo de Seguridad: Argentina, Brasil y México. Las disputas entre ellos eran intensas, aunque en la actualidad Brasil es el más interesado de los tres en la reforma del sistema de la ONU y en formar parte de su Consejo de Seguridad. ❡

Brasil, la única excepción

En realidad, Brasil es la principal excepción a esa tenden­cia sesgada hacia la introspección regional. Sus gobiernos suelen impulsar una diplomacia más independiente, con capacidad de proyección global y vocación de asumir un cierto liderazgo en el llamado Sur Global. Esto se observa, por ejemplo, en la pertenencia brasileña a los BRICS, a la que en su día intentó sumar a Argentina. Finalmente, la llegada de Javier Milei a la presidencia llevó al gobierno de Buenos Aires a renunciar a la invitación de incorporación, formulada tras la ampliación en octubre de 2024.

El proceso de integración regional atraviesa una pro­funda crisis, que ha convertido el sueño bolivariano de la Patria Grande en una quimera hoy por hoy bastante inal­canzable. A esto se une la creencia bastante generalizada de que si América Latina aún no se ha unido es más por factores externos (la firme oposición de Estados Unidos e incluso de Europa, apoyados en la doctrina del divide y vencerás) que por las propias limitaciones internas.

Más allá del mito de la Patria Grande y del pretendido objetivo de unidad continental, no hay un relato latinoa­mericano que permita a la región insertarse en el mundo con ciertas garantías de éxito. En este sentido, desde el mismo momento de su creación, la Comunidad de Esta­dos Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) ha sido to­talmente incapaz, debido a sus profundas contradicciones internas, de articular un discurso compartido por todos los gobiernos con independencia de sus diferencias polí­ticas o ideológicas.

Esto, junto a la crisis vivida por buena parte de los go­biernos llamados progresistas a partir de 2013/2025, ha llevado al fracaso, en algunos casos a la simple desapari­ción o al congelamiento, de la mayor parte de los organis­mos de integración regional creados en la primera década del siglo XXI o incluso después. Este es el caso del ALBA, de la Unión de Naciones del Sur (UNASUR), de la Alian­za del Pacífico o del más tardío y efímero Foro para el Pro­greso de América del Sur (PROSUR). La CELAC ha sido prácticamente la única que ha logrado sobrevivir gracias al empeño de la presidencia pro tempore mexicana, que tuvo lugar entre 2020 y 2021, en plena pandemia del covid-19.

La Organización de Estados Americanos (OEA), pese a su alcance hemisférico y a incluir a Estados Unidos y Canadá, atraviesa un momento muy especial y de una gran incertidumbre. Hay un cierto abandono de la institución por parte de la Administración Trump, cuyos objetivos tan­to para ella, como en general para el conjunto de la región, siguen sin quedar del todo claros. A esto hay que añadir la elección del surinamés Albert Ramdin como secretario general, que evidenció la falta de interés de los gobiernos latinoamericanos, incapaces de presentar candidatos de un cierto relieve.

La consecuencia directa del fracaso de la integración y de sus instituciones es la falta de políticas concertadas de nivel regional. Esto es algo que se pude observar ante la transición energética y el cambio climático, donde no hay una posición homogénea. Incluso hay ciertos temas, como todos aquellos vinculados al género, donde existen postu­ras contradictorias entre los gobernantes. La cuestión de si América Latina es parte del Sur Global y cómo vincularse con él también genera postura enfrentadas.

Lo más normal es que en aspectos decisivos o deter­minantes de la agenda regional o internacional cada país haga la guerra por su cuenta, como pasó con el covid-19 o como sucede actualmente con el crimen organizado y el narcotráfico, lo que deja al descubierto la desconexión intergubernamental existente. De hecho, se puede afirmar que en la historia de la integración regional latinoameri­cana solo ha habido dos experiencias exitosas, ambas aso­ciadas al accionar delictivo: la operación Cóndor, entre las dictaduras militares suramericanas de los años setenta del siglo pasado, por un lado, y la convergencia que ciertos carteles de la droga, por el otro, realizan en la actualidad al margen de las barreras fronterizas y de los tabúes anclados en los nacionalismos y el peso de la soberanía.

Esta falta de respuestas únicas y coordinadas se ob­serva ante el enfrentamiento global entre China y Esta­dos Unidos. En realidad, no hay una respuesta única si­milar a la propuesta de autonomía estratégica abierta de la UE. En el caso latinoamericano, cada país, en función de sus intereses, de su tamaño y posibilidades e incluso del color político de su gobierno, intenta ubicarse en un lugar o en otro. Una vez más, como se demuestra en este punto, la división lleva a una mayor debilidad. Si bien muchos pretenden mantener una postura neutral, esto no siempre es posible.

Sin embargo, como consecuencia de la invasión rusa de Ucrania, del enfrentamiento global entre China y Es­tados Unidos y de la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, las cosas comenzaron a cambiar. Ante el cuestio­namiento de las premisas esenciales, al igual que ocurrió con la UE, muchos países de América Latina han consta­tado la necesidad de contar, en un momento tan incierto, con aliados y socios comerciales y económicos fiables.

En el caso concreto de las relaciones con la UE, el proyecto birregional va camino de consolidarse con la reciente ratificación del Tratado de Asociación entre la Unión Europea y el Mercosur. La UE tiene así firmado algún tipo de Acuerdo de Libre Comercio con el 95 % del PIB latinoamericano, frente al 44% de Estados Unidos y el 14 % de China. No se trata solo de algo favorable para los europeos, ya que estas cifras potenciarían todas las ten­dencias favorables a la integración latinoamericana vía la armonización de las normas que condicionan el comercio entre las dos regiones.

Termómetro de la presencia regional

La participación de América Latina en las grandes cumbres de alto nivel es un modo idóneo para valorar la presencia regional en el mundo y su relación con el mul­tilateralismo. Por un lado, están la Cumbre UE-CELAC, la Cumbre de las Américas y la Cumbre Iberoamerica­na, y, por el otro, la Cumbre China-CELAC. Cada una de ellas tiene distintas contrapartes (la UE, EE. UU., España y China) y, a la vez, puede incorporar a los países del Caribe, como ocurre en aquellas en que la CELAC es la contraparte.

De todos modos, no todos los participantes latinoa­mericanos son los mismos. Se da la circunstancia añadi­da de que mientras en la Cumbre Iberoamericana y en la UE-CELAC no hay exclusiones de ningún tipo ni por nin­gún motivo, aunque cada país es libre de participar o no, en la Cumbre de las Américas corresponde al país anfitrión decidir a quién se invita y a quién no. Con el precedente de la IX Cumbre de las Américas, celebrada en Los Ángeles, la exclusión de Cuba, Nicaragua y Venezuela fue un hecho, lo que movió a otros gobiernos a mostrarse solidarios con los excluidos. La repetición de la exclusión podría impulsar a otros a no acudir a la Cumbre de Punta Cana.

Por su parte, en las reuniones ministeriales del Foro China-CELAC, de asistencia voluntaria, participan algu­nos países que no tienen relación con la República Po­pular y siguen vinculados a Taiwán. En Pekín, en 2025, mientras Haití y Santa Lucía acudieron, Paraguay no envió ningún representante. En este último Foro, más allá de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, los temas se estructura­ron en torno a cinco programas: 1) solidaridad (dimensión política), 2) desarrollo (dimensión económica), 3) de las civilizaciones (dimensión cultural), 4) de la paz (dimen­sión de seguridad) y 5) de los pueblos (dimensión social).

Un tema esencial y común a las Cumbres Iberoameri­cana y UE-CELAC es el de la confección de las agendas que, como se ha visto en el caso de China, es básicamente económico y de cooperación. En este punto habría que incluir temas vitales como migraciones y crimen organizado y narcotráfico, que conciernen por igual tanto al hemisferio americano como a Europa. Sin embargo, el tratamiento de estas cuestiones no es bien recibido por todas las partes, ya que algunos países se muestran poco dispuestos a discutirlas y rechazan su tratamiento abierto.

Hay un elemento común a las primeras tres Cumbres (UE-CELAC, de las Américas e Iberoamericana) que las hace muy diferentes del resto de las demás cumbres internacionales en las que participen o no los países latinoamericanos, comenzando por la de China-CELAC, y es el peso de la historia. Esta está mucho más presente y es mucho más intensa que en otras experiencias regionales o multilaterales. La relación entre España e incluso Europa con los países que forman parte de América Latina comenzó a forjarse hace más de cinco siglos, mientras que las relaciones hemisféricas se remontan a más de dos siglos atrás. Y si bien la historia no condiciona la materialidad de las relaciones actuales, ni los intereses a los que estas responden, sí planea de forma omnipresente sobre la forma en que los pueblos y las personas se vinculan unos con otros.

Como se ha podido apreciar en esta apretada síntesis de la realidad regional, tanto la fragmentación como las grandes diferencias entre los gobiernos latinoamericanos y el peso del nacionalismo y de una idea reduccionista de la soberanía dificultan profundizar tanto en la gobernanza regional como en una vinculación más eficiente a las intancias multilaterales. Para poder superar esas limitacio­nes habría que profundizar en la búsqueda de una mayor coordinación, una mayor colaboración y una mayor coope­ración a nivel intergubernamental, lo que permitiría sentar las bases para un trabajo futuro, más serio y sistemático, en la búsqueda de la unidad latinoamericana.

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