La manera de organizar la prestación de los servicios públicos debe hacerse respetando, al menos, dos principios fundamentales: eficiencia en la gestión de los recursos utilizados y control democrático. Sobre esos vectores han girado la mayor parte de las reformas administrativas impulsadas en los últimos años sobre la materia, con dos elementos en común: primero, todas han intentado «huir» del derecho administrativo, por considerarlo excesivamente rígido y lento para una adecuada gestión de las cosas.
Segundo, la utilización para estos nuevos entes de una regulación más próxima a la del sector privado ha permitido focalizar en una tarea específica a cada nuevo organismo público creado, encargándole unos objetivos concretos, medibles y, por tanto, más fácilmente controlables que las definiciones genéricas que suelen definir a los ministerios. El caso más evidente es el de los contratos programa en los que la financiación recibida por el organismo queda vinculada al cumplimiento de los objetivos definidos.
Así, se supone que definir un objetivo medible y dotar a los responsables del organismo de un margen mayor de maniobra que el disponible en el derecho administrativo, en asuntos como la contratación con terceros o las relaciones laborales, mejorará la eficacia en la prestación de dicho servicio, así como el control una vez se compare los resultados con los objetivos marcados. Esa fue, al menos, mi intención cuando impulsé, como ministro de Administraciones Públicas, la aprobación de la Ley de Agencias en 2006.
En la misma, favoreciendo la autonomía y la flexibilidad en la gestión, se pedía establecer fines claros, responsabilidad de los gestores en función de los resultados, control de eficacia, y no solo de legalidad, como suele ser frecuente en el sector público estándar, y una evaluación permanente sobre la gestión y el impacto de las políticas encargadas al nuevo organismo. A la vez, se buscaba ordenar el profuso marco legal que define cada uno de los diferentes organismos existentes: entes públicos, agencias solo de nombre, organismos autónomos, etc.
La intención quedaba reforzada por la constitución de la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas, que tuve el honor de crear en enero de 2007, y que terminaba de redondear una ambiciosa reforma de los organismos públicos emprendida en aquellos años para dotar de herramientas concretas que mejoraran la eficiencia en la prestación de determinados servicios públicos; dejando el control democrático de los mismos a su dependencia orgánica de un ministerio de tutela, encargado de marcar los objetivos y de evaluar su cumplimiento, dando cuentas de todo ello al Parlamento.
Las primeras propuestas académicas defendiendo la independencia de los bancos centrales explicitaban una profunda desconfianza respecto a los políticos
En paralelo, y de la mano de un cierto liberalismo anglosajón, se fue imponiendo otro modelo de organismos públicos que organizaban de manera distinta la asunción de determinadas competencias: los organismos independientes, cuya autonomía frente al poder político del momento quedaba blindada. Más o menos. A estos organismos se les asignaba el cumplimiento de una tarea pública importante y el Gobierno se comprometía legalmente a no interferir en su manera de gestionarla. A veces, hasta quedaban al margen del Parlamento y, con ello, del control democrático. El caso primigenio fueron los bancos centrales y, de manera especial, el Banco Central Europeo, cuya autonomía quedó establecida en el propio Tratado de Maastricht: se le encarga una función pública, controlar la inflación dentro de unos márgenes y se le permite que utilice (casi) con total autonomía los instrumentos de la política monetaria como estime oportuno para conseguirlo.
Recuerdo tres anécdotas cuando se discutió este importante asunto en las negociaciones del tratado que dio lugar a la Unión Económica y Monetaria. La primera es que en ese momento, salvo EE.UU. y Alemania aún con diferencias entre ellos, no había ningún otro país del mundo que tuviera un banco central independiente. La segunda es que no existía evidencia empírica internacional consensuada que avalara una correlación significativa entre independencia del banco central y control de la inflación.
La tercera, como muestra de las resistencias que esta medida generaba entre los responsables políticos europeos, recuerdo la pregunta que hizo el entonces presidente del Gobierno español, Felipe González, como portavoz de quienes no acababan de entender el sentido de una reforma como esa. Dijo algo así: es decir, que los presidentes de gobierno y los ministros debemos rendir cuentas de nuestras decisiones económicas en el Parlamento de forma habitual y ante los ciudadanos cada cuatro años en las elecciones, y ahora vamos a nombrar a un presidente del banco central que dispone de la mitad de los instrumentos de la política económica y que no rinde cuentas ni ante el Parlamento (no le pueden destituir), ni ante los ciudadanos, ¿es eso?
Y sí, era y es eso. Porque las primeras propuestas académicas defendiendo la independencia de los bancos centrales explicitaban una profunda desconfianza respecto a los políticos y a su proceso de toma de decisiones en una democracia. En el fondo, el argumento en favor de la independencia era: la política monetaria es algo demasiado importante como para dejárselo en manos de unos políticos considerados irresponsables e incapaces de hacer frente a presiones de sus votantes.
Ese origen introdujo, desde el principio, un sesgo escasamente democrático en la teoría de los organismos públicos independientes, que se fue generalizando conforme aparecieron otros organismos independientes para regular la competencia, los mercados o algunos sectores como el energético. La idea era que sacrificar el control democrático y blindar el puesto de los que adoptan las decisiones les hacía ganar independencia de criterio frente a la presión de los grupos de interés y, con ello, se obtenía más eficiencia y equidad en las decisiones y un mayor beneficio colectivo.
Todavía estamos discutiendo si entregar a expertos independientes la toma de decisiones sobre asuntos públicos importantes es mejor; y de ser así, si son tan independientes, sobre todo en países como el nuestro donde no siempre el criterio exclusivo de nombramiento de consejeros en estos organismos tan poderosos se hace en función del mérito y la capacidad acreditados, al margen de la colonización partidista. Y ahí lo dejo.
Las administraciones públicas son fábrica de derechos, garantía de libertades y proveedoras de servicios colectivos que suponen casi el 50% del PIB
Las administraciones públicas son fábrica de derechos, garantía de libertades y proveedoras de servicios colectivos que representan casi el 50% del PIB. Pieza vertebral, por tanto, de una convivencia social armónica. Por ello, su funcionamiento adecuado nos debe importar a todos. Empezando por una correcta estructuración en sus tres niveles: el político, representado por el Gobierno que les dirige y su control parlamentario; los ministerios como reguladores y supervisores; y las agencias u otro tipo de organismos públicos encargados de gestionar recursos públicos en el marco de la regulación y sometidos al control político.
Por poner un ejemplo claro: el ministro de Cultura marca unos objetivos de política cultural en el marco del programa del Gobierno y en función del Parlamento; el ministerio de Cultura que debe transformar esos objetivos en medidas, reglas, presupuestos y actuaciones concretas coordinadas, en su caso, con las comunidades autónomas o con las fundaciones privadas; y un organismo autónomo encargado, por ejemplo, de la gestión dentro de esos parámetros del Museo del Prado. Los principios y procedimientos de funcionamiento y de control a los que debe someterse cada uno de los tres niveles son diferentes y, a pesar de que tengan relación evidente, conviene no confundirlos.
Si aceptamos que una parte de la regulación y de la supervisión de determinadas políticas o de sectores económicos o sociales concretos deben sacarse de este circuito para encargarse a organismos independientes, como el Banco de España o la Comisión Nacional del Mercado y de la Competencia, hay que asegurar que su justificación es sólida por criterios de mayor garantía para los intereses colectivos.
Y, en todo caso, si la razón de ser de su excepcionalidad es asegurar una menor dependencia del ciclo político y, con ello, una capacidad técnica de decisión imparcial superior a la que se le supone a los políticos e, incluso, a los funcionarios, hay que asegurar que el procedimiento de nombramiento de los responsables está alineada con ese principio; y, sobre todo, que se establecen procedimientos adecuados de rendición de cuentas para asegurar que son organismos que ejercen el poder que se les ha atribuido de manera independiente, sí, pero no arbitraria.
Instrumentos que incentiven la eficacia y mecanismos adecuados de rendición de cuentas (no solo de legalidad) son las dos herramientas claves para mejorar el funcionamiento de los organismos públicos en una democracia.
