La Unión Europea y sus vecinos: cuando el nombre importa

Pablo Rupérez Pascualena. Director para asuntos europeos en LLYC. Profesor asociado en la Universidad San Pablo-CEU. Economista. Diplomático con más de 20 años de experiencia en el ámbito de las relaciones internacionales.

ArtÍculo

Esta Unión Europea que ha celebrado en 2025 el 75º aniversario de su momento fundacio­nal, la Declaración Schuman, está viviendo un proceso de profunda mutación como res­puesta al triple impacto que ha sufrido en los últimos años: el retorno de la guerra a Euro­pa con el conflicto de Ucrania, la erosión del vínculo transatlántico con la Era Trump 2.0 y la evidencia de su declive tecnológico y eco­nómico frente a EE. UU. y China.

Esa mutación se puede percibir en múl­tiples ámbitos: en seguridad y defensa, en el futuro presupuesto europeo, o en la política comercial, y también en una de las políticas más relevantes de las últi­mas décadas, la política europea de vecindad.

De acuerdo con la Real Academia Española, vecino es el que «habita con otros en un mismo pueblo, barrio o casa», aunque también es el que se considera «cerca­no, próximo o inmediato en cualquier línea». Dos ideas por tanto permean en esa definición: la de compartir y habitar un espacio común, y la de tener una cercanía y proximidad cierta.

Durante los últimos 20 años, la Unión Europea tuvo una política de vecindad clara, provocada en gran medida por la nueva realidad creada en 2004 por la ampliación al este y al sur, en la que la entrada de diez nuevos estados miembros reconfiguró las fronteras de la Unión. El para­digma central era que existía una vecindad, una única ve­cindad, que tenía una dimensión oriental y una dimensión meridional. Un amplio arco de países¹ que eran nuestros vecinos, y con los que por tanto compartíamos un espacio común, y por ende también intereses y desafíos. Así, la UE de forma consensuada fue desarrollando con sus ve­cinos una política centrada en temas como el desarrollo económico y el empleo, la conectividad del transporte y la energía, la migración, la movilidad o la seguridad. Pero sin olvidar otras dimensiones, como la promoción de la de­mocracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos.

Los países de la vecindad, de gran importancia para la Unión, se ubicaban así a medio camino entre los países de la ampliación (inmersos en una lógica diferencial, ya que estaban en el camino de ser «uno de nosotros», de entrar en la UE, y por tanto debían realizar una transformación profunda para poder cumplir con el acervo comunitario), y por otro lado los países «resto del mundo», de los que se ocupaba la política exterior y de seguridad común, por ser más lejanos y ajenos a la Unión.

La vecindad se articulaba como un espacio interme­dio, pero que constituía un ámbito de confianza: no eran hermanos, pero tampoco eran extraños. Eran vecinos. Y, sobre la base de ese concepto, vinculado a la proximidad y el espacio común, se desarrollaban una serie de herra­mientas, fondos, y mecanismos de cooperación, en un enfoque integral que gozaba de un tratamiento diferen­ciado en los organigramas y las reuniones de las institu­ciones europeas.

Con el paradigma de la vecindad única, de alguna for­ma se equilibraban también las realidades e intereses de los estados miembros, más centrados en la «asociación oriental» en el caso de los estados miembros del este, y más orientados a la ribera sur del mediterráneo en el caso de los estados miembros del sur. Aunque siempre hubo tensiones respecto a la cantidad de atención y de fondos que ambas dimensiones recibían, la idea de lograr un deseable equilibrio en la vecindad estaba presente de manera permanente.

La extinción de las vecindades

Sin embargo, desde la invasión de Ucrania por Rusia se ha venido provocando una mutación radical de la política europea de vecindad. Ambas dimensiones, vecindad sur y este, se han ido alterando y distanciando. Con la incorpo­ración de Ucrania, Moldavia y Georgia al grupo de países candidatos, la vecindad este se ha vaciado de facto y con­vertido progresivamente en ampliación, recibiendo una mayor atención política y presupuestaria, pero al tiempo entrando en una lógica radicalmente diferente: la de la adhesión. Aunque, dada la complejidad política y proce­dimental de la ampliación y las resistencias que provoca en el seno de muchos estados miembros (y también de los candidatos), está por ver que ese esfuerzo por transformar la vecindad este en ampliación sea exitoso y no provoque una progresiva frustración ante la falta de avances.

Frente a ello, la vecindad sur ha ido perdiendo consis­tencia y relevancia, y se ha ido convirtiendo de facto en mera dimensión de la política exterior, y no precisamen­te una de las más prioritarias para la UE. De hecho, se está produciendo un curioso fenómeno: ya nadie habla de ella como tal. Ya no les llamamos vecinos (perdiendo así la idea de vínculo que esa palabra implica). Apenas se cita a la vecindad sur como tal en los discursos y documentos de la UE. Ahora hablamos de los «socios del Mediterrá­neo», la «región MENA» (Oriente Medio, Norte de África y Golfo), o incluso, ampliando el radio de atención, de la «vecindad sur ampliada» (wider southern neighbourhood, en inglés), en donde incluimos a países relevantes para la UE, pero que difícilmente podrían considerarse vecindad, como los del Golfo. Si la vecindad oriental va transformán­dose en ampliación, y la vecindad sur va quedando subsu­mida en un esquema mental MENA de política exterior, ¿dónde está la vecindad?

Por ejemplificar con un par de imágenes claras ese pro­ceso de divorcio entre las vecindades y de cambios en su relevancia: en Bruselas ya no hay en la Comisión Europea un único comisario o una dirección general que se ocupen de la vecindad. Ahora hay una comisaria de ampliación (Marta Kos), que tiene a su cargo una dirección general de «ampliación y vecindad este», y por otro lado una comi­saria para el Mediterráneo (Dubravka Šuica), que tiene a su cargo una dirección general de «Oriente Medio, África del Norte y Golfo», sin mención alguna a la vecindad sur en su nombre. Un ejemplo claro de cómo a veces los or­ganigramas en Bruselas revelan los mapas mentales y las prioridades políticas.

Esta mutación en la política europea de vecindad tam­bién empieza a vislumbrarse en el futuro presupuesto de la UE. Aunque aún es pronto para tener certidumbre al respecto, dado que los debates sobre el futuro marco fi­nanciero plurianual están apenas comenzando, ya se apre­cia que en las propuestas de la Comisión la vecindad este estará unida con la ampliación, dentro de un capítulo dife­renciado dedicado a Europa en el futuro gran instrumento «Global Europe», mientras que los países de la vecindad sur (sin que se use ese nombre) estarán en un capítulo separado de dicho instrumento, que englobará Oriente Medio, África del Norte y el Golfo. El concepto de vecin­dad parece por tanto diluirse no solo en las palabras, sino también en las cifras.

Más allá del enfoque migratorio

En cualquier caso, debemos recordar que no solo hemos cambiado nosotros con el paso del tiempo. Los países de la vecindad sur también han cambiado mucho respecto a 1995, cuando la UE lanzó el Proceso de Barcelona. La política en la región se centra ahora mucho más en intere­ses de poder no occidentales, dinámicas intrarregionales, y rivalidades internas entre sus países.

En la última década los gobiernos árabes han estrecha­do relaciones con China a través de múltiples acuerdos, reuniones y cumbres. Egipto se ha unido al grupo de los BRICS, convirtiéndose en una referencia del llamado Sur Global. Los gobiernos del sur del Mediterráneo han diver­sificado sus relaciones exteriores y se sienten mucho me­nos necesitados del apoyo de la UE que antes. El equili­brio de poder ha cambiado, ya que la UE, por el contrario, se ha vuelto más dependiente de la «estabilocracia» en la región para la cooperación en migración, antiterrorismo y suministro de energía.

Ante la evidencia de los cambios que se están produ­ciendo en la vecindad sur, y la necesidad de dar un nuevo impulso a las relaciones con los países de la zona, la Unión Europea está intentando reaccionar a través de las medi­das incluidas en el Pacto por el Mediterráneo².

Dicha comunicación de la Comisión y la Alta Repre­sentante, que ha sido respaldada por el Consejo de la UE mediante unas Conclusiones aprobadas el 20 de noviem­bre de 2025, se articula en torno a tres ejes: dimensión humana (con propuestas en educación, formación, em­pleo, juventud o cultura); economía (cubriendo cuestio­nes como comercio, inversiones, energía, economía azul, agricultura, o conectividad); y, por último, seguridad, resiliencia y gestión migratoria (con especial atención a cuestiones como las catástrofes en el Mediterráneo y un enfoque común de la migración). De forma notable, en este Pacto por el Mediterráneo parece haber desapareci­do completamente la dimensión de cooperación al desa­rrollo, democracia y derechos humanos, mientras que la de migración sigue ocupando un lugar predominante.

Desde una perspectiva de conjunto, este Pacto por el Mediterráneo estaría estrechamente relacionado con los actuales debates en la Unión Europea respecto a la nece­sidad de avanzar en cuestiones como la autonomía estra­tégica, la seguridad económica, la «Europa geopolítica» y sobre todo en la necesaria adaptación a un nuevo orden mundial cada vez más transaccional y menos multilate­ral. Una reacción justificada e imparable. Sin embargo, será preciso un fuerte y sostenido compromiso político de la UE y sus estados miembros, que se traduzca también en una suficiente financiación, para poder pasar con este Pacto «de las musas al teatro».

Volviendo al lenguaje, tal vez con la política europea de vecindad sería conveniente recordar la conocida frase de Wittgenstein en su Tractatus Logico-Philosophicus: «Los límites de mi lenguaje son los límites de mi mundo». Si limitamos nuestro lenguaje, y dejamos de llamar vecinos a los vecinos del sur, corremos el riesgo de limitar esa rela­ción y el matiz de espacio compartido y de proximidad que implica. En las relaciones exteriores, el nombre que de­mos a las cosas importa. Llamemos vecinos a los vecinos.

Asumiendo que los tiempos han cambiado, como lo han hecho los vecinos de ambas riberas del Medite­rráneo, más que nunca será necesario que la UE siga prestando atención a la vecindad sur, con compromiso político y con hechos tangibles, pero no ciñendo nuestra visión solo a un enfoque migratorio y de seguridad, sino incluyendo otras dimensiones donde podamos compartir proyectos con nuestros vecinos, como plantea acertada­mente el Pacto por el Mediterráneo: sociedad civil, edu­cación, empresas, o inversiones, sin olvidar cuestiones como los derechos humanos, la democracia o el estado de derecho, como ha recordado el Consejo de la UE en sus mencionadas Conclusiones.

En esta nueva era que ahora se vislumbra tendremos que seguir cuidando nuestra relación con los vecinos del sur. Sin olvidarnos de la ampliación y la vecindad este, pero buscando un necesario equilibrio entre ampliación y vecindad, y entre las dos dimensiones de la política euro­pea de vecindad, oriental y meridional.

Desde una óptica española convendría tener siempre presente el proverbio bíblico según el cual en la vida pue­de ser más importante «un vecino cercano que un herma­no lejano». Para España, la relación con sus vecinos del sur es esencial, y mucho más intensa en ocasiones que la relación con algunos de los estados miembros futuros o incluso actuales de la UE. No hay nada malo en recor­darlo, subrayarlo y defenderlo de manera permanente en Bruselas.

Notas

1. En el caso de la vecindad sur, Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Palestina, Siria y Túnez. En el caso de la vecindad oriental, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. ↩︎
2. «El Pacto por el Mediterráneo: Un mar, un pacto y un futuro». Comunicación conjunta de la Comisión Europea y la Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad. ↩︎

Foto: La vicepresidenta de la Comisión Europea, Kaja Kallas (izq.) y Dubravka Šuica, comisaria europea para el Mediterráneo, en la rueda de prensa sobre el Pacto por el Mediterráneo, en octubre de 2025. Autor: Lukasz Kobus / © UE, 2025