La ONU, Parlamento de la humanidad

Luis Felipe Fernández de la Peña. Nacido en Peñaranda de Bracamonte (Salamanca) en 1951 y licenciado en Ciencias Políticas, ha sido embajador en Rusia y Turquía, entre otros países, y Director General para Europa del Servicio de Acción Exterior de la Unión Europea.

ArtÍculo

En 1835, a los veintiséis años, Alfred Tennyson escribió un poema visionario, Locksley Hall. El poeta presentía que el mundo iba a conocer guerras espantosas, agravadas por bombardeos aéreos, hasta el día en que callen los tambores y las banderas de la guerra se recojan en «el Parlamento de la humanidad, la Federación del mundo». Un siglo más tarde, el presidente Harry S. Truman clausuraba la Conferencia de San Francisco que iba a poner en pie el Parlamento de la humanidad, la Organización de las Naciones Unidas, llevando en el bolsillo el poema de Tennyson. La historia que cuenta Paul Kennedy revela los hilos sutiles con los que a menudo se teje la historia.

Los hilos remotos de la ONU se remontan a un pasado lejano. Su herencia más antigua proviene de la Paz de Westfalia y del Concierto Europeo. La primera fue la gran escuela de socialización de las naciones europeas. Sustituyó el orden confesional, llevado al paroxismo por las guerras de religión, por un orden secular que fundaba la coexistencia en la soberanía y la tolerancia. En una rima regresiva de la historia, la guerra fría instauraría un nuevo orden confesional sustentado en la religión secular de las ideologías, que aún perdura.

Westfalia proclamó la independencia de los Estados, el respeto a sus estructuras internas y a su libertad religiosa, y consagró la igualdad formal entre ellos. El pluralismo se convirtió en principio constitutivo del orden internacional europeo. La neutralidad ideológica, fruto de la separación entre dogma y moral, dio origen a una ética laica de la responsabilidad: la política como arte de la convivencia, no como cruzada. A esa estructura de Estados soberanos y seculares se añadiría en el siglo XIX una nueva fuerza, el nacionalismo. Estos principios constituirán el andamiaje en el que se van a sustentar la ONU y sus Estados miembros. El mundo futuro será post-occidental, pero no será post-westfaliano.

El Concierto Europeo, nacido en el Congreso de Viena de 1815, prolongó ese espíritu en una arquitectura diplomática destinada a preservar la estabilidad del continente. Durante casi un siglo logró evitar una guerra general, pese a conflictos localizados. Por olvidar sus lecciones, los políticos post-bismarkianos abrieron la puerta al suicidio colectivo de Europa en las dos guerras mundiales.

La Sociedad de las Naciones

La primera innovación del Concierto Europeo fue el carácter inclusivo del arreglo: Francia, la potencia derrotada, fue cooptada en la gestión del nuevo orden. La segunda, el establecimiento de un directorio de grandes potencias que combinaba estabilidad y legitimidad. Y la tercera, el desarrollo de un sistema de consultas mutuas que limitaba las tentaciones unilaterales y daba origen a un derecho de veto informal. La ONU heredaría esas tres lecciones: la paz inclusiva, el principio de dirección colegiada y la función moderadora del veto, que instauró como prerrogativa formal de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

El hilo más inmediato de la ONU fue la Sociedad de Naciones, primer intento de instaurar un sistema de gobernanza global tras la catástrofe de 1914-1918. La Sociedad de Naciones y las Naciones Unidas son hijas de la guerra. Ninguna habría nacido sin la conmoción de un conflicto mundial capaz de quebrar las estructuras previas y abrir paso a innovaciones impensables en tiempos normales. Las dos son también hijas de su tiempo. Ambas reflejaron en su composición la correlación de fuerzas al término del conflicto, incubando desde su nacimiento una tensión entre dos legitimidades: la de origen y la de ejercicio. El equilibrio inicial se volvería pronto anacrónico. La historia posterior de la ONU girará en torno a ese dilema: cómo reconciliar la representación heredada de 1945 con la realidad cambiante de un mundo plural y dinámico.

La Sociedad de Naciones era todavía hija del siglo XIX. Su universalismo estaba limitado por la realidad colonial y por un derecho internacional que distinguía entre países «civilizados», «bárbaros» y «salvajes». Japón propuso en Versalles una cláusula de igualdad racial que fue rechazada. La ONU, en cambio, nació con una vocación más genuinamente ecuménica. A medida que los países surgidos de la descolonización se fueron incorporando, la organización se transformó en el foro más cercano a la universalidad que la historia haya conocido.

La diferencia entre ambas organizaciones no fue solo de estructura, sino también de espíritu. La Sociedad de Naciones descansaba sobre una paz de exclusión —la «paz cartaginesa» denunciada por Keynes— que condenó a Alemania y sembró las semillas de una nueva guerra. La historia de Europa enseña, en una lección que vuelve a estar de dramática actualidad, que solo las paces inclusivas (Westfalia, Utrecht, Viena) y no los arreglos excluyentes (tras la primera guerra mundial, al final de la Guerra Fría), son capaces de asegurar una estabilidad duradera. La ONU siguió el modelo de paz inclusiva. Los vencidos de la Segunda Guerra Mundial fueron integrados en el nuevo orden, convertidos con el tiempo en aliados y pilares de la reconstrucción. El diseño de Roosevelt, inspirado en su idea de «Un mundo», recuperó el pragmatismo del Concierto Europeo bajo la forma de una dirección colegiada de grandes potencias. El Consejo de Seguridad vendría a ser una síntesis entre el directorio de Viena y la aspiración democrática de la Sociedad de Naciones.

La estructura de la ONU refleja esa doble herencia. Constituye un sistema mixto que combina el régimen aristocrático del Consejo de Seguridad y el régimen democrático de la Asamblea General. El derecho de veto, instrumento de equilibrio y freno, traduce la aceptación realista de que la paz universal necesita el concurso de las grandes potencias. Frente al idealismo wilsoniano que pretendía fundar la paz sobre el deber ser, la ONU nació bajo el signo del ser: la política internacional como arte de lo posible.

El contexto inicial fue un breve interludio multipolar entre la derrota del Eje y la cristalización de la Guerra Fría. La rivalidad entre las dos superpotencias impuso pronto una lógica de bloqueo que paralizó al Consejo de Seguridad y proyectó sobre la ONU la división ideológica del mundo. A diferencia de la Sociedad de Naciones, la ONU sobrevivió a ese bloqueo gracias también a un hecho sombrío y decisivo: la invención fáustica del arma nuclear, que impondrá un freno real a la guerra entre grandes potencias. La bomba atómica, paradójicamente, habría sido la garantía última de la supervivencia del sistema creado en 1945.

Financiar la ONU

La ONU ha llegado a su octava década con una vigencia incierta. Su arquitectura institucional permanece casi intacta desde 1945, mientras el mundo que la rodea ha mutado. El equilibrio de la posguerra ha dado paso a una fase de redistribución acelerada del poder global, marcada por la emergencia de nuevas potencias, la fragmentación del multilateralismo y la irrupción de desafíos transnacionales que desbordan la lógica estatal. La organización que nació para preservar la paz entre naciones se enfrenta ahora a un escenario en el que los conflictos se desarrollan dentro de los Estados, y donde actores no estatales —empresas tecnológicas, redes financieras, movimientos sociales, grupos armados o terroristas— comparten protagonismo con los gobiernos. La ONU ha sido testigo de esa mutación, pero no siempre ha sabido acompañarla con reformas de suficiente calado.

Uno de los problemas más acuciantes es la financiación. La ONU depende casi por completo de las contribuciones de los Estados miembros, con una estructura de cuotas que refleja un mundo ya desaparecido. Estados Unidos sigue siendo el principal contribuyente, lo que le otorga una influencia desproporcionada y somete a la organización a los altibajos de la política doméstica norteamericana. Los impagos periódicos y los recortes unilaterales han debilitado la capacidad operativa del sistema. La fragmentación de agencias, fondos y programas ha generado un entramado burocrático disperso, con objetivos superpuestos y escasa coordinación. La crisis de legitimidad presupuestaria se traduce en una crisis de confianza política: sin una financiación estable y equitativa, la independencia institucional se convierte en una aspiración retórica. Reformar la estructura financiera es condición indispensable para cualquier reforma más profunda.

El mantenimiento de la paz, piedra angular del mandato fundacional, atraviesa una crisis aún más visible. Las operaciones de paz, que durante las décadas de 1990 y 2000 representaron el rostro más visible de la ONU sobre el terreno, han perdido impulso. Los conflictos contemporáneos son más complejos, menos lineales y rara vez terminan con acuerdos de alto el fuego entre ejércitos regulares. Las guerras civiles, las insurgencias fragmentadas, las amenazas híbridas y el terrorismo transnacional desafían

los métodos tradicionales del peacekeeping. Las misiones actuales padecen mandatos ambiguos, recursos escasos y una exposición creciente al riesgo. El principio del consentimiento de las partes, piedra angular del modelo clásico, resulta inadecuado cuando una de ellas es un actor no estatal o un grupo extremista. La ONU se ve forzada a repensar no solo su forma de intervenir, sino también su concepción de la seguridad: de la defensa de fronteras a la protección de personas.

La agenda económica y social, encarnada en el Consejo Económico y Social y en el sistema de agencias especializadas, enfrenta un doble desafío: la erosión del consenso liberal y la magnitud de los problemas globales. La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible fueron concebidos como un contrato universal de progreso compartido, pero su ejecución avanza con lentitud. Las desigualdades se han agudizado, la deuda asfixia a numerosos países y las crisis encadenadas —financiera, sanitaria, energética, climática— ponen en cuestión la capacidad de coordinación del sistema multilateral. Mientras los organismos de Bretton Woods conservan un peso desproporcionado, el perfil económico de la ONU se ve debilitado. Recuperar centralidad en la gobernanza global exige redefinir las relaciones entre desarrollo, sostenibilidad y justicia social, integrando a los nuevos actores financieros y a las economías emergentes en un marco más representativo y eficaz.

En materia de derechos humanos, la ONU vive una paradoja. Es depositaria del más ambicioso cuerpo normativo de la historia, pero su capacidad para hacerlo respetar se ve socavada por la falta de consenso político. El Consejo de Derechos Humanos refleja tanto la universalidad de su membresía como la división moral del mundo. El relativismo cultural, el auge de los autoritarismos y las nuevas tecnologías de vigilancia erosionan los estándares que parecían consolidados. A ello se suma la instrumentalización política de los derechos, convertidos a menudo en armas arrojadizas entre potencias rivales. La credibilidad del sistema depende de su capacidad para mantener la imparcialidad y reforzar los mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas. En el siglo XXI, la defensa de la dignidad humana exige una actualización de los instrumentos tradicionales: la lucha contra la discriminación digital, la protección de datos y el control de la inteligencia artificial son ya cuestiones de derechos fundamentales. 

Reforma institucional

El multilateralismo atraviesa también un punto de inflexión. La proliferación de foros paralelos —el G20, los BRICS, la Unión Africana, la ASEAN— ha fragmentado la gobernanza internacional. La ONU sigue siendo el único foro universal, pero su centralidad se ve desafiada por mecanismos más flexibles, informales o regionales. Los Estados recurren a ellos para sortear la rigidez del sistema de Naciones Unidas, pero a costa de debilitar la coherencia global. El riesgo es un multilateralismo de geometría variable que sustituya la universalidad por la conveniencia del momento. Recuperar la relevancia de la ONU pasa por redefinir su papel coordinador, no como árbitro distante, sino como plataforma de convergencia. La cooperación en temas transversales —clima, salud, tecnología, migraciones— puede ofrecer terreno fértil para un nuevo consenso multilateral de base pragmática.

El debate sobre la reforma institucional es el hilo conductor de las últimas décadas. El anacronismo del Consejo de Seguridad encarna la contradicción entre la legitimidad de origen y la de ejercicio. África, América Latina y Asia reclaman una representación más acorde con su peso demográfico y económico. Las propuestas de ampliación, rotación o limitación del veto se suceden sin consenso. Al mismo tiempo, crece la conciencia de que la revitalización de la Asamblea General, la transparencia en la designación del secretario general y la coordinación del sistema de agencias son reformas tan urgentes como la del Consejo. Una reforma integral de la ONU no puede limitarse a ajustar escaños en el Consejo de Seguridad, debe redefinir su modo de funcionamiento, su cultura institucional y su relación con la sociedad civil, el sector privado y las generaciones jóvenes.

La mayor parte de los analistas está de acuerdo en que la ONU se encuentra hoy tensionada por la rivalidad entre grandes potencias y por el déficit financiero y operativo. Su valor diferencial es triple: como foro universal con legitimidad normativa, como arquitecto de estándares, especialmente en IA/digital, derechos y clima y como operador político y humanitario en contextos complejos. En los próximos años, la credibilidad del sistema dependerá de su capacidad para traducir el Pacto para el Futuro de 2024 y la Nueva Agenda para la Paz de 2023 en resultados verificables, en particular principios y foros de IA operativos, mandatos de paz más acotados y efectivos, y un puente financiero que conecte deuda, clima y desarrollo.

Para el próximo futuro, los expertos barajan varios escenarios. El escenario base prevé una aplicación selectiva del Pacto para el Futuro que permita avances en el ámbito IA/ digital, prevención, revisión de operaciones e innovación financiera limitada. El escenario más pesimista contempla un retroceso como consecuencia de un shock geopolítico o financiero, una escalada entre grandes potencias o una crisis financiera o climática que bloquee el desarrollo del Pacto, fuerce recortes y estimule el auge de coaliciones ad hoc. El escenario más optimista e improbable anticipa un acuerdo parcial en torno a la reforma del Consejo de Seguridad, con una ampliación limitada y compromisos sobre el derecho de veto.

En el más largo plazo, el papel de la ONU dependerá del perfil del orden global que termine configurándose. Una organización universal pujante e independiente resulta en última instancia redundante con el poder hegemónico de un orden unipolar. Un orden bipolar rígido como el de la guerra fría antepone las diferencias entre las superpotencias a las necesidades globales. Históricamente, la ONU pudo nacer en el breve paréntesis multipolar que precedió al orden bipolar. De haberse planteado dos años más tarde habría sido víctima de la confrontación ideológica de la guerra fría. Un orden multipolar de poder distribuido es el marco más propicio para que la ONU pueda desarrollar sus funciones en la provisión de bienes globales, gestión de las amenazas colectivas y mantenimiento de la arquitectura institucional que requiere la economía global de mercado.

El mundo está cruzando el umbral de un nuevo orden multipolar. La fase de transición será inevitablemente caótica hasta que termine de aposentarse un nuevo equilibrio global. Para entenderla mejor habrá que complementar las nociones de la física newtoniana que seguimos usando para explicar el movimiento de las relaciones internacionales con las contribuciones de la física del siglo XX, los sistemas complejos y la indeterminación de una nueva geopolítica cuántica.

La configuración del orden emergente estará condicionada en primera instancia por la respuesta al cambio que ofrezcan las potencias occidentales como responsables del diseño del orden que ahora declina. Será determinante la voluntad que muestren para acomodarse a la nueva distribución global de poder. Estados Unidos se enfrenta al clásico dilema hegemónico de ajustar sus compromisos internacionales a sus recursos nacionales en el marco de una crisis fiscal insostenible. Se debate entre la tentación de recrear una nueva guerra fría con China, a ser posible sin Rusia, y la aceptación de la realidad multipolar como tendencia de fondo en el mundo. El papel central de China en la economía mundial, su ideario nacionalista, de raíz confuciana, en las antípodas de la ideología universalista y redentora del liberalismo oel comunismo, de raíz cristiana, y su capitalismo de Estado, harían de China un antagonista muy diferente. La guerra fría con la Unión Soviética se jugó en el terreno de la geopolítica, con China se jugaría en el campo de la geoeconomía. En el mercado de las ideas, el modelo liberal que cultiva la política como rama de la ética en búsqueda de la virtud competirá con el modelo chino de gobernanza que practica la política como rama de la aritmética en búsqueda de la eficacia.

La hora de Europa

Europa es el pivote que podría marcar la diferencia. Puede seguir subordinada estratégicamente a Estados Unidos o decidirse por desarrollar su autonomía estratégica, reduciendo la dependencia de Washington y rebajando la polarización con Moscú, y contribuir de ese modo a abrir el juego de alineamientos en el mundo.

El futuro orden multipolar sería idealmente consensual, producto del compromiso entre los diversos subórdenes existentes (occidental, sínico, hindú, islámico…), acompañado de una cultura internacional común, «modernizando el sistema de Westfalia informado por las realidades contemporáneas», como pedía Henry Kissinger.

El filósofo de cabecera de la integración europea, Immanuel Kant, no proponía una síntesis sino una absorción expansiva a partir de una república ilustrada erigida en centro de la federación asociativa. El proyecto expansivo no ha prosperado. La estación final que defendía tendría que ser la misma: la uniformidad universal conforme a los dictados de la razón, la igualdad esencial indiferente a las diferencias, pero habría de alcanzarse no como objetivo prescriptivo, sino como resultado de la evolución por medio del compromiso, siguiendo el modelo histórico de los jesuitas en Asia y no el de los dominicos. En ese camino, todas las culturas, empezando por la occidental, tendrán que hacer concesiones difíciles y aprender a compartir el monopolio último: el monopolio de la verdad moral. 

---

Imagen: Salón de sesiones de la ONU. © UK Government. Archivo de Wikimedia Commons