La crisis del multilateralismo en seguridad y defensa

Valentín Olombrada. Coronel del Ejército de Tierra. Antiguo consejero de Defensa en la Representación Permanente de España ante la UE (Bruselas) y en la Misión Permanente de España ante Naciones Unidas.

ArtÍculo

Tras la Segunda Guerra Mundial el orden internacional experimentó una transfor­mación profunda. La experiencia de dos guerras mundiales en menos de treinta años llevó a las potencias vencedoras a diseñar un modelo de gobernanza multi­lateral para gestionar la seguridad y defen­sa globales, basado en la cooperación, la prevención de conflictos y la instituciona­lización de las relaciones internacionales. Esa nueva gobernanza promovía la toma de decisiones colectiva a través de institu­ciones, tratados y foros internacionales.

En el ámbito de la seguridad y la defensa, este enfo­que se materializó en la creación de organismos multila­terales como las Naciones Unidas, siendo su núcleo de decisión en cuestiones de paz y seguridad el Consejo de Seguridad. También surgieron alianzas político-militares, como la OTAN en 1949, diseñada para garantizar la se­guridad colectiva frente a la amenaza soviética durante la Guerra Fría.

A diferencia del orden anterior, basado en alianzas bi­laterales o hegemonías imperiales, el nuevo modelo pro­movía la legalidad internacional, la resolución pacífica de controversias y una mayor cooperación institucionalizada entre los estados. La seguridad y la defensa dejaron de ser asuntos exclusivos de los estados-nación para convertirse en temas centrales de la agenda multilateral global.

En términos generales, el resultado fue mejor que lo que había hasta entonces. A menudo hubo problemas para compaginar los intereses nacionales frente a los com­promisos colectivos, especialmente en los momentos de mayor tensión, pero al hacer un balance de conjunto el multilateralismo en seguridad y defensa sí ha dado resul­tados positivos, principalmente en la prevención de con­flictos globales (en especial durante la Guerra Fría, donde el equilibrio nuclear jugó un papel disuasorio clave), en el establecimiento de normas comunes (como el Tratado de No Proliferación Nuclear) y en la promoción de una gobernanza más representativa, dando voz a un mayor nú­mero de estados.

Entonces, si venimos de una situación considerable­mente mejor que la anterior ¿por qué en los últimos años estamos viviendo una crisis del multilateralismo y, en cier­to modo, un regreso al pasado? Cabría preguntarse si es la inoperancia de las propias instituciones multilaterales, por pérdida de eficacia o de legitimidad, la que está fomen­tando las posturas unilaterales de las grandes potencias o si, en cambio, son precisamente estos actores los que limitan o hacen un uso interesado de las posibilidades de esas instituciones para justificar su actuación al margen de ellas. Veamos.

El Consejo de Seguridad, en crisis

Según el artículo 24 de la Carta de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad tiene «la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales». Sus de­cisiones, en forma de «resoluciones», son vinculantes (los miembros de Naciones Unidas se comprometen a «acep­tar y cumplir» su contenido, según el artículo 25), pero, aunque sea innegable su valor político, no tienen conse­cuencias prácticas (como el establecimiento de sanciones o la autorización del uso de la fuerza) si no se aprueban bajo el capítulo VII.

En los últimos años se observa un incremento del uso del veto en el Consejo de Seguridad, lo que en la práctica supone un bloqueo para los asuntos más relevantes ¹. Otras resoluciones se han llevado al límite, sin llegar a emplear el veto; por ejemplo, la extensión del mandato de la Mi­sión de Apoyo a las Naciones Unidas en Libia (UNSMIL) por un periodo de un mes, cuando lo habitual en este tipo de misiones es hacer renovaciones por periodos de un año. Se trata de situaciones en las que, en cierto modo, algunos países con derecho a veto hacen del Consejo de Seguridad rehén de sus intereses nacionales.

También es significativa la reducción de las misiones de paz de Naciones Unidas, tanto en número como en capacidades. Las misiones de paz son una de las principa­les herramientas que permiten intervenir en defensa de la paz y seguridad internacional. Requieren, además de una resolución del Consejo de Seguridad, el compromiso de capacidades militares por parte de los miembros de Na­ciones Unidas. A finales de junio de 2023, en un contexto de alta inseguridad y a solicitud del gobierno maliense, finalizó la Misión Multidimensional Integrada de Estabi­lización de Naciones Unidas en Malí (MINUSMA), en la que estaban desplegados más de 15.000 militares. A fina­les de agosto de 2025, el Consejo de Seguridad aprobó la última extensión del mandato de la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (UNIFIL), hasta el 31 de diciembre de 2026, por lo que los más de 10.000 cas­cos azules actualmente desplegados abandonarán el país a partir de esa fecha. Recientemente (octubre de 2025), el secretario general de Naciones Unidas ordenó a las mi­siones de paz que establecieran planes de contingencia para contemplar una reducción del 15 por ciento en sus presupuestos, lo que disminuirá su capacidad operativa. La situación es preocupante, debido a la falta de liquidez provocada por el retraso o impago de las contribuciones obligatorias por parte de algunos miembros, incluyendo Estados Unidos.

El Consejo de Seguridad está en crisis, pero sigue sien­do un foro imprescindible, el único que consigue sentar a su mesa a los representantes de cualquier estado involu­crado en una situación de conflicto.

Rivalidades entre grandes potencias

Otro de los elementos que contribuye al unilateralismo es el aumento de la rivalidad entre las grandes potencias.

China pretende ser la gran potencia global en 2049, no solo en lo económico y comercial, sino también en lo militar y en el dominio de la tecnología digital. Eso su­pondría reemplazar a Estados Unidos. China está desple­gando una creciente proyección, con enorme presencia en África e Iberoamérica, pero también en Europa (con una participación significativa en algunos puertos, espe­cialmente el de El Pireo), y por supuesto en el mar de la China Meridional, donde no renuncia al objetivo de inte­grar Taiwán («reunificar», en palabras del presidente Xi Jinping), reservándose la posibilidad de recurrir al uso de la fuerza. Esperemos que no se verifique la denominada «trampa de Tucídides», según la cual, cuando una poten­cia emergente amenaza la hegemonía de la existente, el conflicto se hace inevitable.

Para Estados Unidos, China es el principal adversario geopolítico. Desde la presidencia de Obama, el país ha puesto el foco en la región indo-pacífica. Ha abando­nado otros escenarios (por ejemplo, Asia Central, con el repliegue de Afganistán en 2021 y una significativa reducción en Irak, que se desarrolla entre 2025 y 2026), para concentrarse en dicha región. Y no está haciendo esa reorientación en solitario, sino que busca el apoyo de otros socios, que ven en China una amenaza compar­tida. Así debe entenderse el fortalecimiento del Diálogo Cuatripartito de Seguridad (conocido por «QUAD»), en el que participan Japón, Australia, India y Estados Uni­dos. Creado en 2007 —aunque Australia lo abandonó al año siguiente para regresar en 2020—, los cuatro países realizan anualmente ejercicios navales conjuntos, mos­trando a China su determinación por mantener abier­tos y seguros los mares de la región. Otro elemento de la arquitectura de seguridad que está tejiendo Estados Unidos en el Indo-Pacífico es el Acuerdo AUKUS (acró­nimo que incluye a los países firmantes, Australia, Reino Unido y Estados Unidos), firmado en 2021. Entre otras cosas, el acuerdo permitirá a Australia adquirir submari­nos nucleares de la clase Virginia, fortaleciendo la disua­sión en la región.

La concentración de esfuerzos de Estados Unidos en la región tiene una derivada importante para Europa. Tal y como ha manifestado el presidente Trump a los líde­res europeos, es el momento de que tomen el timón de la defensa en el continente, para lo que deben disponer de las capacidades necesarias. Y ello afecta tanto a la Unión Europea como a la OTAN (23 países europeos son miem­bros de ambas organizaciones); recordemos que las capa­cidades militares pertenecen a los estados miembros, que deciden cómo, dónde y, en su caso, a través de qué organi­zación multilateral emplearlas.

Rusia, por su parte, fundamenta su proyecto nacional en su historia imperial. Perdió la Guerra Fría y quiere vol­ver a recuperar su esfera de influencia y de seguridad. In­terpreta como un ataque la ampliación de la OTAN y la UE hacia el Este. Tras perder parte de sus aliados anterio­res, intenta reforzar su influencia en países del denomina­do «Sur Global», unidos por la crítica al intervencionismo y colonialismo del pasado, que ven lejanos los conflictos europeos mientras consideran que a los suyos se les presta menos atención, incluso en el ámbito de Naciones Uni­das. Ello ha llevado, por ejemplo, a que algunos de estos países no hayan votado a favor de las resoluciones de la Asamblea General de condena a la agresión de Rusia a Ucrania. Mención aparte merece el uso en el pasado de Wagner, empresa teóricamente privada, utilizada como herramienta del unilateralismo ruso, que le ha permitido ejercer influencia sin asumir responsabilidades directas.

Analicemos ahora las principales organizaciones mul­tilaterales de seguridad y defensa a las que pertenece España. En mi opinión, hay dos elementos fundamentales que definen el valor de una organización multilateral: su cohesión para tomar decisiones en tiempo oportuno y su capacidad de ejecutarlas. Ambos están íntimamente rela­cionados y, si carece de alguno de ellos, la eficacia de la organización se reduce considerablemente.

Como regla general, el centro de gravedad de una alian­za o coalición, entendiendo como tal el elemento en el que reside su fuerza, y que por tanto hay que proteger, es su cohesión. Del mismo modo, un potencial enemigo va a in­tentar romper esa cohesión, lo que puede hacer de diver­sas formas, incluyendo por ejemplo las acciones híbridas.

La toma de decisiones en la OTAN se realiza por con­senso. En el ámbito de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE se realiza, salvo alguna ex­cepción, por unanimidad. En ambos casos supone una dificultad añadida, que en ocasiones consume demasiado tiempo, pero que proporciona mayor legitimidad. Uno de los principales problemas para los países es encontrar un equilibrio aceptable entre los intereses nacionales y los de la organización.

Y, por supuesto, para que una organización multilateral pueda intervenir (o, en su caso, disuadir ante una poten­cial amenaza), es necesario que disponga de un conjunto de capacidades creíbles. En ocasiones, tras tomarse la de­cisión de autorizar una intervención militar, ocurre que los estados miembros no ponen sus capacidades al servicio de las organizaciones, bien porque no disponen de ellas o porque no quieren hacerlo (ausencia de la siempre de­mandada «voluntad política»).

La UE, en busca de la autonomía estratégica

La UE tiene ante sí el desafío de convertirse en un actor creíble, con una capacidad de influencia acorde a su peso económico. Para ello necesita disponer de la capacidad de intervenir en la prevención y resolución de conflictos con unos medios militares adecuados, y ser capaz también de mandar la señal de que está dispuesta a emplearlos. Esto nos lleva a la necesidad de alcanzar la autonomía estra­tégica de la que tanto se habla (capacidad para actuar de manera autónoma, cuando y donde sea necesario y, en la medida de lo posible, con sus socios). No puede depender de que alguien venga a resolverle los problemas. Mien­tras esto no ocurra, la UE seguirá estando ausente de los debates en los que se deciden cuestiones que le afectan directamente. La UE debe evitar su ninguneo.

Se han dado algunos pasos. Desde 2017 se han pro­ducido varios avances en la PCSD de la UE, como la creación de la Capacidad de Planeamiento y Conduc­ción Militar en Bruselas (similar a un cuartel general, aunque Reino Unido, ya en retirada de la UE en el mo­mento de su definición, no permitió que se le diera ese nombre), el establecimiento de la Cooperación Estructu­rada Permanente (PESCO), o la entrada de la Comisión en los asuntos de Defensa, con el objetivo de crear una base tecnológica e industrial europea fuerte. Para ello, la Comisión pretende armonizar la oferta (fomentando los consorcios de empresas de varios estados miembros), con la demanda (las necesidades de esos estados, bus­cando una simplificación del número de equipos y facili­tando las economías de escala). La forma de conseguirlo es incentivar esa cooperación con fondos de la UE, fun­damentalmente en la fase de investigación y desarrollo; para ello se creó en 2021 el Fondo Europeo de Defensa (EDF), dotado con 8.000 millones de euros en el Marco Financiero Plurianual de 2021-27.

Tras la agresión rusa a Ucrania y el regreso de Donald Trump a la Casa Blanca, la nueva Comisión ha dado pasos adicionales con el objetivo de avanzar hacia la autonomía estratégica. Además de la creación de la figura del comi­sario de Defensa y Espacio, en marzo de 2025 lanzó un «paquete de defensa», que incluía el Libro Blanco (en el que se insiste en la necesidad de gastar mejor, juntos y en bienes europeos) y el Plan Rearm Europe/Readiness 2030. Este plan ofrece opciones de financiación para fa­cilitar el gasto en defensa de hasta 800.000 millones de euros a través de tres pilares: la activación de la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con un impacto estimado de 650.000 millones de euros; la pro­puesta de reglamento del Consejo de un instrumento de­dicado (Security Action for Europe, SAFE), que permitiría a la Comisión prestar hasta 150.000 millones de euros a los estados en condiciones ventajosas; y el apoyo del Ban­co Europeo de Inversiones (BEI) mediante préstamos. A diferencia de las ayudas económicas del EDF, en estas ini­ciativas todo el gasto recae en los estados miembros.

En el caso concreto de la agresión rusa a Ucrania, la UE ha sabido mantener la cohesión interna y tomar de­cisiones en consecuencia, aunque haya habido intentos de desestabilizarla2². La UE está al lado de Ucrania. En­tre las medidas concretas adoptadas en el ámbito de la defensa, cabe citar la aportación de la UE y sus estados miembros de 63.200 millones de euros en ayuda militar, de los que 6.100 provenían de la Facilidad Europea para la Paz; la activación de la Misión de Asistencia Militar de la UE en apoyo a Ucrania (EUMAM Ucrania), que ha proporcionado entrenamiento a más de 80.000 soldados; o la adquisición conjunta de municiones y misiles para su entrega a Ucrania.

En definitiva, la importancia de la UE como actor creíble en el campo de la seguridad y de la defensa solo puede conseguirse desde el multilateralismo. Como solía repetir la alta representante entre 2014 y 2019, Fede­rica Mogherini, recordando las palabras de Paul-Henri Spaak, «en Europa hay dos tipos de países: los pequeños, y los que aún no se han dado cuenta de que son peque­ños». Avanzar juntos en un terreno en el que los estados miembros son reacios a perder cuotas de soberanía es difícil y requiere tiempo y dinero. Un mayor peso de la UE, cuyos principios y valores coinciden con los de la Carta de Naciones Unidas, sería positivo para reforzar la gobernanza multilateral.

OTAN: compromiso y exigencias

Frente a una PCSD de la UE que empieza a tomar con­ciencia de su necesidad, la OTAN es una organización asentada, experimentada, con una estructura de mando establecida y engrasada, capaz de tomar decisiones, pla­near y conducir operaciones. La presencia de Estados Unidos incrementa considerablemente las capacidades militares que pueden ser potencialmente empleadas y su «efecto de arrastre» facilita en muchas ocasiones lle­gar al consenso en la toma de decisiones. Todo ello lleva a la OTAN a ser una organización con un alto grado de cohesión, capaz de actuar y disuadir. Es un actor de re­ferencia en el ámbito de la cooperación en defensa y la seguridad multilateral.

Desde el regreso de Donald Trump a la presidencia ha habido cierta polémica sobre su grado de compromiso con la Alianza. El nuevo secretario de Estado, Marco Rubio, se encargó de mandar un mensaje de tranquilidad a sus socios el pasado mes de abril, en su primera reunión de ministros de Defensa de la Alianza. Tras las incursiones de drones en Polonia en el mes de septiembre, Rubio insistió en que Estados Unidos defenderá «cada centímetro del territorio de la OTAN». Pero para ello Estados Unidos está incre­mentando su nivel de exigencia ante los aliados europeos. En la Cumbre de La Haya del pasado 25 de junio, los jefes de estado y de gobierno se comprometieron a invertir el 5 por ciento del PIB en defensa para 2035. Curiosamente, el marco temporal es algo en lo que la mayoría de las infor­maciones de prensa no inciden. El compromiso del 5 por ciento se desglosa en dos categorías de inversión: el 3,5 por ciento para «requisitos de defensa fundamentales y cum­plir con los objetivos de capacidades»; y el 1,5 por ciento para «entre otras cosas, proteger nuestra infraestructura crítica, defender nuestras redes, asegurar nuestra prepa­ración civil y resiliencia, desatar la innovación y fortalecer nuestra base industrial de defensa». Lógicamente, el deseo de Estados Unidos es que el enorme capital que va a po­nerse en juego repercuta en sus empresas de defensa. La UE se enfrenta aquí a una disyuntiva. Las iniciativas para fomentar la industria de defensa europea, especialmente el EDF, están bien diseñadas, pero necesitan de un perio­do transitorio largo para su implementación efectiva, que la evolución geopolítica (en especial la agresión a Ucrania) no ha concedido. Seguramente asistamos a una etapa en la que se simultanearán ambas opciones: desarrollo de la in­dustria de defensa europea; y adquisiciones de material y equipos norteamericanos para aquellas capacidades cuyo proceso de investigación, desarrollo y obtención necesiten de un tiempo del que no disponemos. Por otra parte, esta situación debe ser aprovechada por la UE para desarrollar la autonomía estratégica que necesita para convertirse en un actor geopolítico creíble.

Si en 2019 el presidente francés Emmanuel Macron anunciaba la «muerte cerebral» de la OTAN, la agresión rusa a Ucrania en 2022 ha venido a reafirmar su papel. Una de las consecuencias, no sabemos hasta qué punto contemplada inicialmente por Rusia, ha sido la incorpora­ción a la Alianza de Finlandia (2023) y Suecia (2024). El Báltico es ahora un «espacio OTAN» casi en su totalidad. También ha supuesto en algunos casos la vuelta a situacio­nes del pasado, como el anuncio de retirada de la Conven­ción para la prohibición de minas antipersonas de cinco Estados miembros (los bálticos más Finlandia y Polonia).

Además del apoyo político, financiero, humanitario y militar a Ucrania, la OTAN mantiene el suministro de municiones y sistemas de armas avanzados. A destacar, el refuerzo del flanco este de la OTAN, iniciado tras la ane­xión ilegal de Crimea en 2014 y potenciado desde 2022.

Se manda a Rusia una señal de cohesión y determinación, y a los aliados más cercanos una prueba de compromiso. La presencia avanzada de las fuerzas aliadas (Enhanced Forward Presence, EFP) es defensiva, proporcionada, transparente y acorde con los compromisos y obligaciones de la Alianza. Es un recordatorio de que un ataque contra un aliado es un ataque contra todos. El despliegue com­prende ocho grupos de combate, con plena capacidad operativa. Su tamaño y composición se adaptan a facto­res geográficos y amenazas específicas, y todos ellos están integrados en la estructura de mando de la OTAN para garantizar la capacidad de respuesta. Los ocho grupos se despliegan en Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Litua­nia, Polonia, Rumanía y Eslovaquia. A fecha de octubre de 2025, España contribuye a los de Letonia, Rumanía y Eslovaquia (donde es la nación líder), con alrededor de 1.600 militares.

A modo de conclusión, parece claro que en el ámbito de la seguridad y la defensa también se está producien­do un regreso al unilateralismo. En general, las grandes potencias se sienten más cómodas defendiendo sus inte­reses, cada vez más encontrados, sin la fiscalización de una estructura multilateral. Naciones Unidas, el princi­pal organismo multilateral, está paralizada, en parte por la actuación de esos mismos actores. Quienes la diseña­ron están dejándola de lado, aunque sigue siendo un foro imprescindible. La OTAN, en cambio, se ha revalorizado, aunque la posición de Estados Unidos sea en algunos mo­mentos impredecible. La Alianza, gracias a su madurez, debería ser capaz de administrar esas tensiones. Y la UE tiene que hacer un esfuerzo adicional para ser un actor relevante en la toma de decisiones, no solo en su imple­mentación a través del aporte económico. La utilidad de una organización multilateral viene dada por su cohesión y su capacidad de tomar decisiones en tiempo razonable e implementarlas con capacidades adecuadas. Necesitamos más que nunca el retorno a un orden multilateral eficaz para no volver a caer en errores del pasado.

NOTAS

1. Desde 2022 y hasta octubre de 2025, el veto se ha empleado frente a 18 pro­puestas de resolución, en especial sobre la situación en Oriente Próximo (10 veces) y en menor medida por la situación en Ucrania (2 veces). Referido a ese mismo periodo de tiempo, Rusia ha empleado el veto en 11 ocasiones, Estados Unidos en 7 y China en 3 (vetó las mismas resoluciones que Rusia). Francia y Reino Unido no lo han ejercido desde 1989. ↩︎
2. A pesar de la dificultad de atribuir la autoría de este tipo de acciones, en oc­tubre de 2024 el Consejo adoptó un marco de medidas restrictivas (sanciones) en respuesta a las acciones desestabilizadoras de Rusia. Además, en su Declaración del 18 de julio de 2025, la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Kaja Kallas, condenó, en nombre de la UE, «las constantes campañas híbridas de Rusia contra la UE, sus Estados miembros y sus socios». Subrayó que «en los últimos años la UE había observado un patrón deliberado y sistemático de comportamientos malintencionados atribuidos a Rusia, como ci­berataques, actos de sabotaje, perturbación de infraestructuras críticas, ataques físicos, manipulación de la información e injerencia, así como otras acciones en­cubiertas o coercitivas. Esas actividades se han intensificado aún más desde el inicio de la guerra de agresión contra Ucrania y continuarán produciéndose muy probablemente en un futuro próximo». ↩︎

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Foto: Vehículo de la Misión Multidimensional Integrada de las Naciones Unidas para la Estabilización en la República Centroafricana (MINUSCA), patrullando las calles de Bangui. Noviembre 2020. © Valentín Olombrada