La gobernanza multilateral en la política energética y climática

Directora de Infrastructure Investment Office de Enagás. Fellow del Instituto Aspen España y miembro del capítulo español del European Council on Foreign Relations (ECFR).

ArtÍculo

La 30.ª Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP30), que tuvo lugar en Belém¹, diez años después de la firma del Acuerdo de París, y en la que se debían presen­tar nuevos compromisos nacionales (NDCs por sus siglas en inglés) actualizados para mantener el incremento de la temperatura global «muy por debajo» de 2° C, se celebró en el momento más complicado de la última década para la coopera­ción internacional en la lucha contra el cambio climático. Sólo ochenta países o el 40 por ciento de los firmantes de la Convención Marco de Na­ciones Unidas para el Cambio Climático enviaron sus contri­buciones con antelación y, de las cinco economías que repre­sentan el 60 por ciento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del mundo, solo China, la Unión Europea —no sin dificultades— y Rusia han presentado nuevos pla­nes de descarbonización para 2035, pero con un menor nivel de ambición. Ya no parece haber voluntad de hacer esfuer­zos conjuntos para tratar de limitar el calentamiento global a 1,5° C, como máxima ambición, y la evolución reciente de las emisiones globales nos sitúa actualmente en una trayectoria incompatible con alcanzar la neutralidad climática en 2050.

Y es que el acceso a un suministro de energía asequible, abundante y, a ser posible, limpio se ha convertido en el eje central de la competición geopolítica actual. Como señalan Bordoff y O´Sullivan en un reciente ensayo sobre el retor­no de la energía como arma geopolítica², el suministro de energía se ha utilizado siempre como instrumento de poder, pero hoy en día plantea nuevos retos. Los últimos cincuenta años, tras las crisis del embargo de petróleo por los países de la OPEP que dieron lugar a la creación de la Agencia Inter­nacional de la Energía (IEA por sus siglas en inglés), se han caracterizado por un entorno de diálogo y cooperación en materia de política energética, que en los últimos años se ha extendido mucho más allá de los países de la OCDE para incorporar a las principales economías del planeta. La IEA hizo posible la creación de recursos estratégicos compar­tidos para garantizar la estabilidad del suministro de ener­gía en los mercados internacionales, facilitando además la transparencia y mayor integración de los mercados.

Así, la confianza en los mercados energéticos internacio­nales llevó a cierta complacencia sobre los riesgos ligados a la politización del suministro de energía, riesgos que la inva­sión de Ucrania ha puesto de manifiesto con toda crudeza en 2022 desencadenando una grave crisis de precios energéticos en Europa con repercusiones globales. En un mundo que se había acostumbrado a disponer de un suministro de energía relativamente estable y seguro, en el que parecía que la transi­ción energética y la cooperación en la lucha contra el cambio climático sustituirían a la geopolítica de la energía, la crecien­te fragmentación y competencia económica entre bloques ha traído de nuevo la seguridad energética a un primer plano.

Todo ha cambiado

En este sentido Europa no parte de una posición ventajo­sa, tanto por coste de su energía como por sus dependen­cias externas. La situación actual es muy distinta desde que la primera Comisión Von der Leyen presentara, en 2019, su Pacto Verde Europeo³ como eje central de su proyecto político y como motor de crecimiento para Europa. En la comunicación oficial de la Comisión del European Green Deal la palabra «geopolítica» sólo se menciona una vez. El debate sobre la autonomía estratégica empieza a aparecer con la pandemia en 2020, cuando nos damos cuenta de las dependencias de nuestras cadenas de valor, a raíz de las di­ficultades para el suministro en Europa de productos, desde mascarillas hasta vehículos. En 2022, la invasión rusa de Ucrania ya pone de manifiesto con toda claridad las impli­caciones de nuestra dependencia energética exterior y el im­pacto de nuestros elevados costes de suministro en la com­petitividad de nuestras economías. En 2024, con la retirada de EE. UU. del Acuerdo de París por segunda vez (efectiva en 2026), se produce una quiebra del marco de gobernanza climática multilateral de las últimas décadas, lo que supone un trauma para Europa que, hija ella misma del multilate­ralismo, debe adaptarse a un nuevo contexto en el que todo ha cambiado. Como reconoce Laurence Tubiana, una de las arquitectas del Acuerdo de París, mientras en 2017 nadie siguió los pasos de la primera Administración Trump, el es­cepticismo climático gana ahora terreno en Belém.

En esta fase, marcada por la nueva rivalidad entre EE. UU. y China, que se traduce en disputas comerciales y ba­rreras arancelarias, ante la retirada del paraguas de la defensa americana, Europa se ve obligada a redefinir sus prioridades, con el gasto en defensa en alza y contando con menos recur­sos financieros para la agenda verde tras el agotamiento del programa de deuda conjunta NextGenerationEU. Los fondos comunitarios NextGen no parecen tampoco haber dado los frutos que se esperaban en el ámbito de la transición energé­tica, por razones que van desde la falta de capacidad por parte de las distintas administraciones públicas para gestionar las ayudas a las limitaciones para aplicar la condicionalidad de las mismas por parte de la Comisión Europa; o incluso la propia capacidad, tanto nacional como comunitaria, para articular una política industrial verdaderamente transformadora más allá de distribuir subsidios de manera más o menos eficiente.

Mientras, como resultado de la crisis de Ucrania, que ha supuesto la interrupción de las importaciones por gasoduc­to de gas ruso en Europa, tenemos unos costes energéticos muy superiores, del orden de 2-3 veces los de EE. UU. o China. El coste medio del gas natural y de la electricidad se ha duplicado en Europa desde los niveles previos a la pandemia, lo que ha hecho mella en la producción indus­trial europea de manera estructural. Sectores como la me­talurgia, la industria química o la automoción, que —como refleja Mario Draghi en su informe⁴— dan empleo directa e indirectamente a 14 millones de personas en la UE, actual­mente afrontan una situación de crisis existencial.

La pérdida de competitividad asociada al alza de precios de la energía y su impacto en la actividad económica favore­cen asimismo un clima político más polarizado en toda Eu­ropa, menos proclive a alcanzar pactos y avanzar de manera conjunta para hacer frente al reto que supone la emergencia climática, y que señala a las élites de Bruselas como culpables de la desindustrialización de Europa. Proceso de desindus­trialización que no es una mera amenaza, sino que ya está ocurriendo. En Alemania, el estado miembro con mayor peso del sector manufacturero en su PIB dentro de la UE, en el úl­timo año se han anunciado casi 100.000 recortes de empleos hasta 2030, ligados a la crisis del sector de automoción, que se vienen a sumar a los aproximadamente 55.000 empleos que el sector habría perdido en los últimos dos años, según la aso­ciación del motor (VDA por sus siglas en alemán), en una in­dustria que emplea directamente a más de 700.000 personas⁵.

A pesar de ello, la adopción por la segunda Comisión Von der Leyen en los primeros cien días de su mandato del Pacto de Industria Limpia (Clean Industrial Deal), demues­tra que la transición verde es una prioridad duradera de la Unión Europea, aunque ahora cobra un matiz importante, siguiendo las recomendaciones de los expertos, poniendo el foco en la industrialización limpia.

Cuando en julio de este año la Comisión presenta su objetivo de reducción de emisiones del 90 por ciento para 2040 respecto de 1990, aprobado in extremis y con nu­merosas —para algunos, excesivas— flexibilidades, por el Consejo el 5 de noviembre junto con el objetivo intermedio a 2035 como contribución europea al proceso de negocia­ción climática multilateral en la COP30, el mensaje es que «mantenemos el rumbo en la agenda climática».

Así, la situación geopolítica actual, la nueva incertidumbre y la creciente volatilidad, parecen funcionar como un driver o motor adicional para acelerar esta agenda en Europa. Frente a la vuelta de EE. UU. a los combustibles fósiles, descar­tando las políticas climáticas de la Administración anterior, Europa mantiene unos objetivos climáticos muy ambiciosos, pero que compiten con otras prioridades en el nuevo marco financiero plurianual y cuya credibilidad, en algunos casos, está en entredicho. Algunos de los objetivos para 2030, como los fijados en el documento RePowerEU [Plan para poner fin a la dependencia de la UE con respecto a los combustibles fósiles rusos] para el consumo de hidrógeno verde se han re­bajado a meramente «aspiracionales» y otros, como el objeti­vo del 40 por ciento de procesamiento de minerales críticos en la UE, ya parecen imposibles de cumplir. Mantener la credibilidad del Pacto Verde Europeo es por ello urgente.

Comencemos por lo evidente: electrificar todo lo posible

De ahí las recientes llamadas al realismo o pragmatismo cli­mático⁶ por parte de voces prominentes en este ámbito que van desde Bill Gates —para quien el bienestar humano ahora importa más que limitar el aumento de la temperatura glo­bal— a Tony Blair —que advierte que las políticas actuales no son realistas y pide un «nuevo enfoque» que incluya tecno­logías como la captura y almacenamiento de carbono, la ener­gía nuclear y el hidrógeno—, o Michael Liebreich, fundador de New Energy Finance, cuya visión aboga por descarbonizar cuanto antes todo aquello que ya es factible, posponiendo los esfuerzos más costosos para cuando existan tecnologías eficientes, y asegurar así la asequibilidad de la transición.

La transición energética no podrá hacerse sin el apoyo de una mayoría de la población, central en el proceso político, que, a diferencia de posiciones extremas, no es ni escéptica ni ignorante ante los efectos del cambio climático, pero cu­yas prioridades deben ser escuchadas. El impacto del alza generalizada del coste de la vida ligado al incremento de la factura energética en amplias capas de las clases medias es real, y el temor a que el enfoque de las políticas climáti­cas de los últimos años contribuya a ello debe ser disipado. Según estas voces autorizadas, frente al «fundamentalismo medioambiental» de una parte del activismo climático que prioriza objetivos absolutos que dificultan la consecución de avances razonables, es crítico que hogares y empresas pue­dan seguir prosperando en un mundo descarbonizado.

Si bien muchas tecnologías limpias ya están maduras —y, en algunos casos, como en el de las energías renovables para generación eléctrica, son incluso más competitivas que las convencionales y están, por tanto, experimentando un despliegue exponencial—, las vías de mitigación de emisio­nes para alcanzar el objetivo del 90 por ciento para 2040 también requieren de tecnologías que o aún no se han pro­bado, o su escalado no es evidente. Es el caso de la captura y almacenamiento de carbono, de la sustitución del acero primario por secundario que, hoy por hoy, es termodinámi­camente imposible, del coste del amoniaco renovable o de la disponibilidad de biometano, muy limitada para poder sustituir los usos actuales del gas fósil; incluso el bombeo hidráulico tiene muchas limitaciones geográficas.

Frente a ello, el impulso global a las energías renova­bles —fundamentalmente la generación eólica y solar—⁷, al tiempo que apuntala la seguridad energética de los paí­ses, pues reduce las importaciones de combustibles fósi­les, contribuye a mitigar el alza y la volatilidad de los costes energéticos y las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas al consumo de energía. En todos los escenarios de descarbonización, sin excepción, la electricidad juega un papel absolutamente primordial y hoy ya es factible electri­ficar de manera coste-eficiente, sin coste o bajo un modesto precio del carbono, la mayoría de los consumos energéticos finales, en edificación, en transporte ligero y también en procesos industriales de baja y media temperatura.

La realidad es que Europa no tiene otra opción que se­guir avanzando por esta vía y profundizar en una transición energética que reduzca la factura de las importaciones de combustibles fósiles, de los que simplemente carecemos, a diferencia de los EE. UU., que es el primer productor mun­dial de petróleo y gas. Dada esta diferencia estructural, la electrificación de la economía, para la que existen tecnolo­gías limpias competitivas y basadas en recursos autóctonos, es la única opción que tiene Europa para contener y limitar la volatilidad de los precios de la energía y fomentar su se­guridad energética. Es la estrategia que ha seguido China —primer importador mundial de petróleo— desde hace dé­cadas, donde la preocupación por su dependencia exterior de las importaciones fósiles ha sido siempre el driver prin­cipal para el impulso de su industria de tecnologías limpias, en las que ha conseguido un dominio indiscutible.

Los nuevos riesgos para la seguridad energética

Ahora bien, la transición energética no está tampoco exenta de riesgos propios, en particular los que surgen con la cre­ciente electrificación de la economía. La electricidad tan sólo representa, hoy por hoy, el 21 por ciento del consumo de energía final a nivel mundial, pero, según las proyecciones de la IEA, las crecientes necesidades de energía de los cen­tros de datos, la extensión del uso de aire acondicionado cada vez en más regiones del mundo, y la creciente penetración del vehículo eléctrico, llevarán a un aumento muy significa­tivo de su peso en los próximos años⁸. Una economía más electrificada es sólo hasta cierto punto menos vulnerable a la coerción energética en la medida que una gran parte de la ge­neración se produce domésticamente, pero de ser necesarias importaciones de electricidad, en ausencia de la posibilidad de almacenamientos estratégicos, se es más dependiente que respecto de los combustibles fósiles. Por otra parte, elec­trificar el consumo final e incrementar la penetración de la generación renovable exige el despliegue de redes de transporte y de distribución eléctrica, las cuales son un objetivo primordial de ataques malintencionados a los sis­temas informáticos de operación.

Asimismo, el dominio de China en las cadenas de su­ministro de las tecnologías limpias y de los minerales crí­ticos necesarios para las mismas, es abrumador. Líneas de transmisión eléctrica, paneles solares, aerogeneradores y baterías, dependen del suministro de minerales como el cobre, níquel, litio, grafito y tierras raras de los que China es el principal productor de la inmensa mayoría, represen­tando hasta el 70 por ciento de la capacidad de su proce­samiento a nivel mundial. Del mismo modo, China domi­na el 80 por ciento de la fabricación mundial de paneles solares, casi lo mismo de la de aerogeneradores y más del 85 por ciento de todos los eslabones de la cadena de valor de las baterías⁹.

Es más, los planes de desarrollo de nuevas intercone­xiones transfronterizas de electricidad, como medio para la integración de los mercados eléctricos nacionales en áreas más amplias que permitan compartir reservas de generación e integrar eficazmente una gran cantidad de recursos renovables, también amplifican las preocupa­ciones sobre la seguridad del suministro. La experiencia demuestra que la integración de mercados eléctricos en áreas de operación más grandes permite gestionar mejor incidentes menores o brownouts, reduciendo su probabi­lidad. Pero en el caso de grandes incidentes o blackouts, cuya probabilidad de ocurrencia es baja pero tienen con­secuencias muy costosas, el efecto de la interconexión es el contrario, puede magnificar y extender el problema al conjunto del área interconectada. La propia ampliación de un sistema eléctrico cada vez más complejo no es ino­cua y puede en sí misma resultar un mayor riesgo para la estabilidad de la red.

Dado que la electricidad es la energía clave de los sec­tores de mayor valor añadido de la economía, desde la fabricación de componentes avanzados a la inteligencia artificial, y no se puede almacenar fácilmente, una inte­rrupción del suministro eléctrico conlleva un coste des­proporcionado respecto al de otros insumos energéticos. En este sentido, el reciente apagón de la península ibérica el 28 de abril, que dejó sin suministro a más de 60 millones de personas en España, Portugal, Andorra y parte del Sur de Francia, ha puesto de manifiesto las vulnerabilidades de un sistema eléctrico en plena transformación. El rápido restablecimiento del suministro, en menos de veinticuatro horas, permitió limitar las consecuencias económicas del incidente; de haberse producido daños en equipos y ele­mentos críticos del sistema eléctrico, estaríamos hoy ante un escenario muy distinto¹⁰.

Algunas conclusiones

En definitiva, estamos construyendo un nuevo modelo energético descarbonizado, mucho más complejo y sujeto a un nivel de incertidumbre tecnológica sin precedentes, para cuya coordinación y gestión segura aún no tenemos experiencia suficiente ni todo el conocimiento necesario. Las transiciones hay que planificarlas de manera prudente y respetando estrictos criterios técnicos.

En un entorno político global y nacional más fragmen­tado e incierto, en que la gobernanza climática tradicional está en entredicho, la autonomía estratégica que busca Europa pasa, en primer lugar, por el mantenimiento de una industria descarbonizada y competitiva, en el ámbito de la defensa, la tecnología, la salud o de materiales bá­sicos —acero y cemento—, sectores todos ellos muy in­tensivos en energía. Asimismo, va a requerir, en segundo lugar, expandir y modernizar la red eléctrica, punta de lan­za para la descarbonización y para alimentar la economía digital del futuro. Por último, habrá que asegurar el sumi­nistro nacional o de países afines de minerales críticos, fa­cilitador clave de múltiples tecnologías de energía limpia. En este mundo de suma cero, quien controle las cadenas de valor de las tecnologías de energía limpia, controlará la economía digital del futuro.

En consecuencia, la seguridad energética, y en parti­cular del suministro de electricidad, vuelve a lo más alto de la agenda política. Y por ello, más que nunca, es crítico mantener un marco de cooperación multilateral en el ám­bito de la política energética y climática, que nos permita seguir avanzando en la transferencia de conocimiento y abordar con éxito las nuevas vulnerabilidades que conlleva el modelo del futuro, asegurando el suministro de energía limpia que requiere la prosperidad de nuestras economías y el bienestar social.

Notas

1. Brasil, del 10 al 21 de noviembre de 2025. ↩︎
2. J. Bordoff y M. O´Sullivan, «The return of the Energy Weapon», Foreign Affairs, nov/dic 2025. ↩︎
3. Bajo el anterior mandato de la Comisión Europea se ha aprobado una extensa legis­lación comunitaria en desarrollo del Pacto Verde Europeo en materia de política energé­tica (destacando la compleja reforma del diseño del mercado eléctrico) y de lucha contra el cambio climático (esencialmente el Paquete legislativo Fit-For-55), cuyo desarrollo e implementación nacional bajo el segundo mandato de la Comisión Von der Leyen serán claves para garantizar la consecución de los objetivos vinculantes a 2030. ↩︎
4. «The future of European competitiveness: Report by Mario Draghi», septiem­bre 2024 ↩︎
5. https://www.eleconomista.es/economia/noticias/13564169/09/25/la-crisis-del-mo­tor-aleman-desata-un-tsunami-de-despidos-ya-se-han-producido-55000-y-el-sector-ha-anunciado-otros-100000-para-2030.html ↩︎
6. Michael Barnard, «Another Self-Important Middle-Aged White Guy’s Pragmatic Climate Reset”, Clean Technica, octubre 2025 https://cleantechnica.com/2025/10/29/ another-self-important-middle-aged-white-guys-pragmatic-climate-reset/ ↩︎
7. Según la Agencia Internacional de la Energía Renovable (IRENA), más del 90 por ciento de la nueva capacidad instalada de generación eléctrica en el mundo en 2024 correspondió a fuentes renovables, cuyo coste en 2023 en energía fotovoltaica y eólica fue ya menor que el de la fósil. ↩︎
8. IEA, 2025 ↩︎
9. IEA, 2024 ↩︎
10. No hubo el 28 de abril ninguna avería o accidente que provocaran la indisponibili­dad de elementos críticos del parque de generación o de la red de transporte, de forma que todos los activos de oferta pudieron contribuir a la recuperación del suministro. ↩︎

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