Juan José Guardia. Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Internacional de Catalunya.

ArtÍculo

El sistema educativo español se ha desarrollado en un contexto que, en cierta medida, recuerda a la trama de Los intereses creados (1907) de nuestro premio Nobel Jacinto Benavente, donde los principios elevados y los discursos sobre el interés general conviven con condicionantes más pragmáticos. En el debate educativo actual se invocan con convicción valores como la equidad y la justicia social, aunque, como sucede en la célebre comedia, las posiciones adoptadas pueden estar también influenciadas por factores menos visibles, como equilibrios institucionales, dinámicas de poder o diferentes formas de entender el papel del Estado y la iniciativa social en la educación. Estas circunstancias contribuyen a la complejidad del debate y explican, en parte, la dificultad de alcanzar un consenso estable y duradero.

En efecto, a diferencia de otros ámbitos de la vida pública española, donde se han alcanzado algunos acuerdos de mínimos, la educación sigue siendo objeto de reformas y contrarreformas constantes, dependiendo del Gobierno de turno. Desde la aprobación de la Constitución de 1978 (CE), España ha tenido ocho leyes educativas, cada una de ellas con cambios y sin un consenso duradero entre las fuerzas políticas y la comunidad educativa. Este artículo explora las razones detrás de la incapacidad para lograr un pacto educativo estable.

1. Un sistema en continua transformación

Desde la Ley General de Educación de 1970, España ha transitado por un modelo educativo que oscila entre dos principios en tensión: la planificación pública de la educación y la libertad de elección de las familias. Esta relación dialéctica quedó patente en la redacción del art. 27 de la CE, uno de los más difíciles de consensuar en nuestro proceso constituyente.

El debate sobre este artículo giró en torno a la pregunta de si debía primar el derecho de los poderes públicos a organizar la educación o el derecho de los ciudadanos a elegir el tipo de educación que querían para sus hijos. Por un lado, estaban quienes defendían la primacía de la enseñanza estatal como garantía de igualdad; por otro, los que sostenían que el Estado debía respetar el papel de la sociedad civil en la educación y sostener económicamente la iniciativa social en la enseñanza en igualdad de condiciones.

La redacción final del art. 27 CE fue un compromiso inestable, ya que reconoció tanto la programación general de la enseñanza (art. 27.5) como la libertad de enseñanza (art. 27.6), lo que ha permitido interpretaciones contrapuestas a lo largo del tiempo. Esta ambigüedad explica, en gran medida, la constante pugna entre modelos educativos en España y la sucesión de reformas legislativas.

2. Un problema de consenso

Una de las razones principales de la inestabilidad educativa es la falta de consenso en la elaboración de las leyes. Mientras que, en países de nuestro entorno cultural, con un desempeño educativo claramente superior al nuestro, se alcanzan acuerdos duraderos que han contado con el respaldo de amplias mayorías parlamentarias, en España las reformas suelen aprobarse con el voto exclusivo del partido en el gobierno y sus aliados.

La Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica de Educación (LOMLOE) es un claro ejemplo de ello: fue tramitada mediante un procedimiento acelerado en plena pandemia de COVID-19, sin el dictamen del Consejo de Estado, lo que alimentó la percepción de que se trataba de una norma impuesta sin el debido debate parlamentario y social. Tampoco se permitió la comparecencia de expertos en la Comisión de Educación del Congreso, lo que contrastó con la tramitación de otras leyes anteriores. Esta legislación exprés resulta poco coherente con el art. 27.5, que prescribe, precisamente, la participación efectiva de todos los sectores afectados en este ámbito. Todo ello podría reflejar un problema estructural: en España, la legislación educativa quizá no se oriente tanto a garantizar una enseñanza de calidad para todos, sino que se utilice más bien como instrumento de confrontación ideológica.

3. La educación como arma política

La politización del sistema educativo es otro factor que impide un acuerdo estable. En España, la educación es utilizada recurrentemente como un instrumento para marcar diferencias entre los partidos políticos y movilizar a sus bases electorales. Esto ha generado una dinámica de enfrentamiento constante entre dos modelos educativos:

El modelo estatalista defiende una educación estatal fuerte, con una planificación centralizada por parte de las Administraciones educativas. Sus partidarios consideran, con razón, que el sistema educativo debe garantizar la equidad y la cohesión social, evitando desigualdades entre centros en función de su titularidad. Ahora bien, apuestan para ello por mapas escolares que distribuyan a los alumnos según criterios establecidos por la propia Administración. Esta planificación tiene como objetivo lograr una adecuada distribución del alumnado con necesidades educativas, combatir la segregación escolar y evitar la aparición de centros con alta complejidad. La LOMLOE refuerza esta visión al eliminar el criterio de «demanda social» (art. 109 LOE) en la planificación de plazas escolares, priorizando, de alguna manera, la educación pública como opción fundamental, en una suerte de subsidiariedad a la inversa.

Esta perspectiva suele criticar a quienes proponen introducir mecanismos de libre mercado en el ámbito educativo, como las evaluaciones externas homogéneas de las etapas escolares, argumentando que ello supone una mercantilización de la educación. Además, es habitual que se emitan juicios morales sobre las intenciones de quienes defienden que la provisión de una educación de calidad para todos sería más factible con un sistema que favorezca la libertad individual y la libre elección. Más allá de que esa solución —como cualquier otra— pueda ser discutible, resulta llamativo que, a menudo, se acuse a sus defensores de actuar en función de una agenda oculta o de servir a los intereses de las clases sociales favorecidas con el propósito de perpetuar un statu quo de privilegio. Todo ello refuerza la idea de que, en última instancia, nos encontramos ante un choque de modelos de sociedad y, en el fondo, de antropologías subyacentes.

El modelo de subsidiariedad, por su parte, afirma que el Estado debe garantizar el acceso a la educación, pero sin monopolizar su provisión, permitiendo que las familias elijan libremente el tipo de centro educativo que prefieran. Los defensores de este modelo argumentan que la educación concertada es una manifestación del derecho a la libertad de enseñanza, consagrado en el art. 27 de la Constitución, y que el Estado no sólo debe permitir su existencia, sino también promover una verdadera pluralidad educativa. Este criterio implica que la Administración debe considerar, entre otros elementos, las preferencias de las familias en la planificación de la oferta educativa.

Estas visiones opuestas han generado una dinámica de reforma-contrarreforma que afecta a la calidad educativa y a la estabilidad del sistema. Como en Los intereses creados de Benavente, donde cada personaje mueve sus hilos con aparente nobleza, pero en función de sus propios cálculos, en el ámbito educativo los cambios se justifican en nombre del progreso o de la equidad, aunque a menudo responden también a equilibrios de poder y estrategias políticas. Así, cuando un partido llega al poder, en lugar de consolidar los aspectos positivos y corregir los errores del sistema, se apresura a deshacer lo hecho por su predecesor, perpetuando un ciclo donde las reformas rara vez logran asentarse antes de ser nuevamente revisadas.

4. ¿Es posible un pacto educativo en España?

El futuro del sistema educativo en España sigue siendo incierto. Si bien en la actualidad se financia la oferta educativa, donde las administraciones conciertan plazas a través de una figura jurídica asimilable a un contrato administrativo, algunas corrientes proponen una transformación hacia un modelo de financiación de la demanda, es decir que se canalice la ayuda mediante subvenciones directas a las familias.

Este modelo supondría un cambio estructural y, por ello, genera oposición en algunos sectores. La objeción más recurrente es que podría aumentar la desigualdad, favoreciendo a las familias con más recursos o mejor información para elegir centros de mayor prestigio. Este argumento es relevante y merece ser examinado con detalle. Sin embargo, no se puede descartar que tras esta resistencia haya también otros factores menos explícitos: la posible pérdida de control sobre el sistema educativo por parte de ciertos sectores, quizás ciertos intereses corporativistas, la defensa de estructuras burocráticas que dependen del statu quo o, incluso, una oposición ideológica a cualquier modelo que refuerce la autonomía de los centros y el papel de las familias en la elección educativa.

Por lo tanto, el cheque escolar es una propuesta con ventajas e inconvenientes, pero el debate en torno a él no es solo técnico, sino profundamente político e ideológico. Por ello, más allá de las posiciones a favor o en contra, quizás lo más relevante sea analizar por qué ciertos sectores lo rechazan con tanta intensidad y qué modelo educativo se pretende preservar o transformar con su aplicación (o su rechazo).

Otro argumento, ahora sí más atendible, señala que una crítica al cheque escolar no se debe limitar a rechazarla de plano, sino que admite que su implementación requeriría ajustes y adaptaciones. Sin embargo, se objeta que esas modulaciones acabarían configurando un sistema que ya existe: el concierto educativo.

Este planteamiento sugiere que la diferencia entre ambos modelos no es tan marcada como algunos defensores del cheque escolar podrían sostener. Mientras que este pretende introducir una mayor libertad de elección, su aplicación real implicaría regulaciones y controles similares a los del actual sistema de conciertos. En este sentido, la crítica apunta a que, en la práctica, la propuesta del cheque escolar no sería más que una versión modulada o renombrada del concierto educativo, lo que relativizaría su pretendida innovación.

¿Es cierto? Convengamos que sin un diseño cuidadoso del cheque escolar que aseguren la transparencia, la rendición de cuentas y la equidad, podría ser efectivamente así, y que incluso fuese un obstáculo para el ascensor social.

No obstante, si se implementara de manera correcta y estructurada, podría favorecer una dinámica positiva en la oferta educativa, otorgando a las familias un mayor poder de decisión. Dado que su implicación en el proceso educativo es determinante para el éxito académico de los alumnos, es razonable pensar que este modelo fomentaría una mayor participación de los padres en la educación.

Asimismo, al reducir la intervención directa de las administraciones en la asignación de recursos, este sistema podría dotar a los centros de una mayor autonomía y promover una competencia saludable. La evidencia empírica indica que la combinación de una mayor autonomía con una adecuada rendición de cuentas es uno de los factores del éxito educativo de un país, al permitir que los centros se adapten mejor a las necesidades de los alumnos y optimicen sus métodos de enseñanza.

Conclusión: El precio de la falta de consenso

La intencionalidad de Benavente en Los intereses creados era una crítica a la sociedad de su tiempo. A través de un tono satírico y del uso de la farsa, el autor denuncia cómo los intereses creados —alianzas basadas en la conveniencia y el beneficio mutuo— pueden condicionar el comportamiento humano y perpetuar estructuras de poder injustas.

Del mismo modo, en la actualidad es necesario un acuerdo educativo que abandone la lógica de enfrentamiento y la defensa del propio interés, por la búsqueda del bien común. Solo así España podrá salir de la espiral de reformas y contrarreformas que ha caracterizado su historia educativa y avanzar hacia una educación de calidad para todos.

Por último, no hay que olvidar que esa falta de consenso impide abordar problemas estructurales como el abandono escolar, el bajo rendimiento en matemáticas y comprensión lectora o la creciente dificultad de los jóvenes para mantener la atención y comprender textos de pensamiento complejo. Esta deficiencia los hace más vulnerables a los eslóganes simplistas, al populismo y a la posverdad, convirtiéndolos en presa fácil de la demagogia, la polarización y las ideas maniqueas o utópicas irrealizables. Como bien señaló Alexis de Tocqueville: «Es más fácil para el mundo aceptar una simple mentira que una verdad compleja».

La foto de cabecera ha sido creada con ayuda de IA generativa de Grok.