El futuro no cabe en Bretton Woods

Economista del Estado. Ha sido secretaria general de Ciencia e Innovación, secretaria de Estado de Comercio y presidenta del ICEX España Exportación e Inversiones.

ArtÍculo

Cuando hablamos de economía global nos solemos referir al conjunto interco­nectado de actividades económicas que ocurren entre los países del mundo, lo que significa pensar en comercio, finan­zas, personas o tecnología que circulan a nivel internacional, detrás de los cua­les existen reglas, acuerdos e institucio­nes que ordenan cómo se mueven los capitales, cómo se resuelven disputas comerciales y cómo se coordinan los países frente a crisis, es decir, todo lo que venimos a llamar una gobernanza económica glo­bal definida.

Las reglas que tenemos hoy fueron diseñadas en otro mundo, tras la Segunda Guerra Mundial, con EE. UU. como gran potencia global y con Europa en plena reconstrucción. Esta arquitectura económica interna­cional se fue construyendo desde ese momento hasta ahora como consecuencia de diferentes periodos de cri­sis. Ocurrió con Bretton Woods en 1944, diseñado para un mundo de posguerra con predominio de potencias occidentales y un grado de interdependencia mucho menor. Más tarde, se estructuró la relación entre es­tados soberanos mediante regímenes supranacionales sobre la base de principios neoliberales-institucionalis­tas durante los años setenta y ochenta, y ello permitió el auge de la cooperación internacional y la integración económica global. Instituciones como Naciones Uni­das (ONU), la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mundial (BM), entre otras, reforzaron el uso del derecho internacional frente a la ley del más fuerte, que había sido la base relacional entre territorios en periodos anteriores, y todo ello ayudó al avance de la globalización bajo el entendimiento de beneficios mu­tuos mantenidos en el tiempo.

La actual ola proteccionista surgida tras la crisis fi­nanciera de 2008, la pandemia de covid-19, y la guerra comercial entre EE. UU. y China han puesto en evi­dencia la necesidad de un rediseño institucional, pues nos encontramos ante circunstancias que no están sien­do adecuadamente internalizadas en las reglas de jue­go vigentes. Hoy, vivimos en un escenario mucho más complejo (una economía mundial altamente integrada, multipolar, digital, con crisis climáticas, crecientes exter­nalidades globales y tensiones geopolíticas permanentes) y esas viejas instituciones antes mencionadas no alcan­zan a dar respuestas a las necesidades de países ni tam­poco de ciudadanos.

Hemos avanzado ya veinticinco años de este siglo XXI y nos encontramos con una gobernanza global en crisis, con signos de obsolescencia, en transformación y en construcción de una nueva realidad mundial que va a demandar de nuevas normas, pactos y acuerdos internacionales mediante los cuales se regule la eco­nomía internacional que se está conformando hoy. Su forma definitiva dependerá de múltiples factores políti­cos, económicos, tecnológicos y sociales, para enfrentar los retos actuales, que demandarán reformar institucio­nes, redistribuir el poder, e integrar conceptos como el de sostenibilidad y justicia global, para dar respuesta a cambios estructurales como la multipolaridad, la di­gitalización y los desafíos ambientales. La gobernanza económica del futuro tiene que hacerse más ilusionante para las generaciones que van a vivir ese mundo cre­cientemente complejo e interdependiente, y para ello deberá ser más inclusiva, democrática y resiliente, o co­rrerá el riesgo de volverse irrelevante.

Cuando China entró a formar parte de la OMC a comienzos del siglo XXI, se le dieron facilidades que im­pulsaron sus exportaciones al mundo, permitieron que su economía creciera de forma explosiva y el país se consolidara como una nueva potencia global, al mismo tiempo que empezó a debilitarse el poder dominante y hegemónico de Estados Unidos. Esto puso en eviden­cia disfunciones económicas generadas por la globali­zación y los cambios tecnológicos, que han traído como consecuencia un surgimiento del populismo y el auge de partidos políticos extremos en diferentes países oc­cidentales y menos desarrollados y un retorno de los nacionalismos identitarios, tensionando el actual sis­tema económico internacional y poniendo en cuestión las bases ideológicas e institucionales que sostenían el orden liberal internacional. Este cambio se ha reflejado en un mayor peso del G20 (ampliado con China, India, Brasil y Sudáfrica) frente al G7 como principal espacio de coordinación económica internacional, en la puesta en marcha de iniciativas como la de la Franja y la Ruta (un plan Marshall auspiciado por China para algunos países asiáticos), la aparición de nuevas instituciones multilaterales y el fortalecimiento del grupo BRICS, muy críticos con el dominio occidental sobre el FMI y el BM.

Todo este entorno cambiante nos lleva a preguntarnos hasta qué punto las instituciones hoy existentes están preparadas para enfrentar los nuevos desafíos interre­lacionados de la economía internacional tales como: la desigualdad global y regional con una concentración de riqueza asimétrica entre el Norte y el Sur del mundo; la crisis climática y la transición energética que exigen una integración más profunda entre economía, medio ambiente y desarrollo; la aceleración de procesos como la digitalización, la relocalización de cadenas de valor y la multipolaridad emergente e inestable; o un poder global repartido entre varios actores (EE. UU., China, la UE, India, y bloques regionales) con intereses divergentes que puede fortalecer el multilateralismo o fragmentarlo en acuerdos bilaterales o regionales.

Está claro que el actual sistema económico interna­cional de corte neoliberal está hoy en cuestión y exis­ten ya debates abiertos sobre cómo será el sistema que lo sustituya: si un retorno al concepto de «equilibrio de poder» imperante entre los imperios europeos que se disputaron el territorio durante siglos mediante el juego de alianzas entre ellos; el retorno de «reyes/lide­res absolutistas y personalistas» no basados en estados soberanos, sino en élites político-económicas que des­legitiman las estructuras tradicionales del Estado y la división de poderes en favor de ciertas élites económi­cas y tecnológicas que pueden ejercer un control total sobre el sistema (véase a modo de ejemplo el Trump 2.0), o cualquier otro sistema. El riesgo de que el nue­vo sistema internacional torne en uno u otro sentido es hoy muy grande y por ello los líderes mundiales deben fijarse como objetivo el conseguir una gobernanza glo­bal que represente mejor a todos (más inclusiva), con base en normas acordadas y con participación demo­crática (más legitima), con capacidad de acción rápida ante las crisis venideras (más eficaz) y guiado por prin­cipios ecológicos y de justicia social (más sostenible).

Está claro que en esta nueva realidad será indispen­sable integrar la dimensión ambiental a la gobernanza económica, incluyendo mecanismos de financiamiento climático, transición energética justa y cooperación en tecnologías limpias. Habrá que abordar cómo evitar que la brecha digital sea una nueva forma de desigualdad estructural, estableciendo nuevos marcos regulatorios globales por el impacto de la inteligencia artificial, la economía de plataformas, las criptomonedas y la auto­matización. Y asimismo será preciso abordar la pérdida de confianza y el descontento ciudadano con la globali­zación y las instituciones internacionales mejorando la transparencia, la participación y la rendición de cuentas para su reconstrucción, ya que consideran sirven a las élites económicas y esto alimenta el nacionalismo eco­nómico y el populismo. Pero para conseguir todo ello, se requiere que los Estados se pongan de acuerdo y lleguen a pactos internacionales económicos, fiscales, digitales, climáticos, financieros y sociales.

Pacto económico, financiero y fiscal

Como ya se ha mencionado, el sistema financiero inter­nacional actual creado tras la Segunda Guerra Mundial (Bretton Woods) que dio lugar al FMI y al Banco Mundial, con reglas dominadas por EE. UU. y Europa, hoy está en crisis por ser insuficiente y asimétrico y esta crisis no es solo coyuntural, sino estructural y multidimensional pues combina problemas de deuda e inflación, tensiones geopolíticas, disrupciones tecnológicas y desigualdades sistémicas. Por ello, los Estados deberían plantearse la necesidad de crear un nuevo sistema o marco multilate­ral vinculante que coordine estabilidad macro financiera, acceso justo a liquidez y financiación (incluyendo clima y desarrollo), gestión ordenada de deuda soberana, y un conjunto de normas para la gobernanza y transparencia financiera global. Podría hablarse de un pacto económi­co, financiero y fiscal internacional con protocolos téc­nicos sobre deuda, liquidez, impuestos, y clima entre otros, que podría tener una función complementaria y coordinadora frente a FMI, Banco Mundial, Banco de Pagos Internacionales, bancos regionales de desarrollo y la ONU, actuando como plataforma de coordinación y árbitro en materias donde hoy faltan reglas multilaterales eficaces. Con mecanismos de voto ponderado (democra­tizado) que aumenten la representación del Sur Global, pero con un límite de bloqueo que evite vetos de una sola economía pequeña.

Tenemos hoy un endeudamiento excesivo (deuda pública y privada) tanto de países como de empresas y familias que acumulan niveles históricos y genera ries­gos de sostenibilidad, especialmente cuando las tasas de interés suben, y es por ello que los países emergentes están demandando mayor representación y poder de voto ampliado en las instituciones financieras interna­cionales, y la puesta en práctica de mecanismos de deu­da soberana justa que eviten el sobreendeudamiento, y priorice el desarrollo sostenible, quizá creando una moneda de reserva global alternativa al dólar (algunos economistas reclaman unos derechos especiales de giro ampliados), aunque aún no existe un sustituto sólido. El hecho de que el dólar siga siendo la moneda dominante genera una dependencia global de la política moneta­ria de EE. UU. y una especial vulnerabilidad para estas economías emergentes que además se enfrentan a una inflación global persistente.

Asimismo, el auge de las criptomonedas y la experi­mentación con monedas digitales de bancos centrales (CBDC) plantea desafíos a la estabilidad monetaria, la regulación y la soberanía financiera; y, por otro lado, las plataformas fintech aumentan la inclusión financiera y, a la vez, generan riesgos por la falta de supervisión compa­rable a la banca tradicional, y esto es relevante pues gran parte de la población mundial sigue sin acceso a servicios financieros seguros y asequibles.

El sistema sigue fomentando la concentración del ca­pital y tiende a beneficiar a los mercados desarrollados y a las grandes corporaciones, aumentando la brecha entre centro y periferia. Esta es la razón por la que, en el te­rreno fiscal, cada vez hay más voces y países que claman contra la evasión fiscal corporativa. Por ello, un pacto fiscal global debería basarse en la transferencia de da­tos fiscales entre países, en incluir un impuesto mínimo corporativo global como el acordado en la OCDE (15%), en la eliminación gradual de los paraísos fiscales (quizá fijando sanciones internacionales), y en la creación de un fondo global de equidad y cohesión que apoye a países más vulnerables.

Pacto comercial justo y medioambiental

Los datos de la evolución del comercio internacional du­rante las décadas de globalización avalan que este ha sido impulsor de crecimiento de la riqueza global de mane­ra considerable, pero también ha traído desigualdades y deterioro ambiental. La OMC y su antecesora el GATT que fueron lideradas durante décadas por EE. UU. como gran impulsor del comercio internacional, enfrenta una crisis de legitimidad y eficacia que exige una reforma pro­funda, especialmente desde que el Liberation day acabó con el orden comercial basado en normas de no discri­minación. Su principal problema es el estancamiento del sistema de solución de diferencias, especialmente por el bloqueo del órgano de apelación, que genera inseguridad jurídica en las disputas comerciales.

Ello requiere de un pacto urgente y renovado que ponga en marcha una reforma que tenga en cuenta los aspectos que más han frenado su evolución; garantizan­do que el comercio contribuya al desarrollo inclusivo, re­duzca las tensiones geopolíticas y fomente la transición ecológica; reforzando la transparencia, evitando prácti­cas desleales y ofreciendo un espacio equilibrado tanto para economías desarrolladas como en desarrollo; revi­sando las reglas de propiedad intelectual que garanticen el acceso universal a tecnologías claves para el bienes­tar social como las médicas y energías limpias; y dando mayor participación a los países del Sur Global en los órganos de decisión. Todo ello incluyendo principios vin­culantes de trabajo decente, derechos humanos y soste­nibilidad ambiental, y regulando temas estancados como el comercio electrónico, las cadenas de valor globales o los subsidios estatales estratégicos, debería formar parte de un nuevo consenso global que diera lugar a una nueva OMC reformada que hiciera posible un comercio más justo, previsible y sostenible.

Pero un pacto de comercio justo y medioambiental que aborde la crisis climática debería recoger también acuerdos regionales que promuevan cadenas de valor con normas sociales y ecológicas exigentes, evitando el «dumping ambiental», definiendo mecanismos de ajus­te fronterizo por emisiones de carbono, y estableciendo sistemas de apoyo financiero y tecnológico a países con menores capacidades para transitar hacia una economía baja en carbono; promoviendo la coordinación global de mercados de carbono justos y transparentes; establecien­do un fondo de pérdidas y daños real y operativo, finan­ciado por países industrializados y grandes emisores; y, en definitiva, fijando un pacto climático universal vincu­lante, con metas claras y sanciones por incumplimiento. Los flujos financieros internacionales aún no se alinean con la transición energética y la sostenibilidad y los even­tos climáticos extremos generan costes crecientes y ries­gos para aseguradoras y bancos.

Existen otro posibles escenarios para el sistema de comercio mundial en el futuro como podría ser un co­mercio sin normas, un nuevo orden comercial fragmen­tado y multipolar estructurado en torno a diversos inte­reses o —como se sugiere en los párrafos anteriores—, la creación de un nuevo orden regulado bajo una OMC reformada u otra institución que la sustituyera, recogie­ra y gestionara las reglas que se establecieran; pero esta última alternativa pasa por la aquiescencia de los dos grandes líderes actuales (China y EE. UU.) que autori­zaran someterse a normas y pasa también por la capaci­dad del resto de países del mundo para acordar y regular un sistema sólido de comercio internacional.

Pacto digital y de gobernanza tecnológica

De todos es sabido que la revolución digital ha trans­formado nuestras vidas, la economía, la seguridad y la privacidad y, sin lugar a duda, no es posible plantear la creación de un nuevo sistema económico internacional sin que este incorpore un pacto digital y de gobernan­za tecnológica, que regule el tránsito y la gobernanza de datos, pues, a día de hoy, no existe una regulación glo­bal coherente. La nueva gobernanza de datos y sobera­nía digital a nivel global debe concebirse como un marco equilibrado que diseñe reglas multilaterales sobre el uso de datos personales, privacidad y propiedad digital, que garantice la libre circulación de información necesaria para la economía digital, pero respetando los derechos fundamentales de los ciudadanos y la capacidad de los estados para proteger sus intereses estratégicos, adaptán­dose a la diversidad cultural y normativa de cada región. Esta nueva gobernanza debe fomentar la interoperabili­dad regulatoria, de modo que los flujos de datos trans­fronterizos sean posibles sin generar asimetrías ni depen­dencia tecnológica excesiva y para ello, será preciso crear mecanismos multilaterales para coordinar normas sobre almacenamiento, transferencia y tratamiento de datos, evitando que unos pocos actores (elites tecnológicas, grandes plataformas digitales o potencias tecnológicas) concentren el poder sobre los mismos.

Un pacto global en esta materia debería poner el acento en la creación de un ecosistema digital más justo, seguro y leal que garantice la competitividad económica global e impulse el desarrollo inclusivo y sostenible. Esto pasa por garantizar un reparto equitativo de los beneficios de la digitalización, y por definir un marco multilateral o acuerdo global en el seno de organismos internacionales (ONU, OMC, G20) sobre transferencias de datos, ci­berseguridad y estándares digitales, impulsando infraes­tructuras digitales compartidas (inversiones en redes, centros de datos y tecnologías abiertas que reduzcan la concentración en pocas potencias); definiendo estánda­res éticos en inteligencia artificial y big data para el uso transparente y responsable de algoritmos; y fortaleciendo las capacidades nacionales y competencias regulatorias y técnicas de los Estados en desarrollo. ❡

Pacto social y de derechos humanos

La nueva gobernanza económica global no puede esta­blecerse de manera separada de la justicia social. Los desafíos de transformación tecnológica, crisis climática y desigualdades crecientes deben abordarse mediante una coordinación internacional que garantice respeto a las mujeres como ciudadanos de primera igual que los hombres, y empleo digno, inclusivo y sostenible para todos, con salarios mínimos dignos, protección laboral y negociación colectiva, sin trabajo forzoso, in­fantil y precario, con protección de los trabajadores en plataformas digitales (gig economy), fortaleciendo el diálogo social internacional (entre estados, sindicatos y empresas) para equilibrar productividad con bienes­tar, y garantizando derechos laborales básicos incluso en países con menor capacidad, mediante apoyos fi­nancieros internacionales.

Todo este abanico de prioridades sociales tendría como objetivo la reducción de las desigualdades y la pro­tección de los más vulnerables, trabajando en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, y teniendo en consideración lo establecido en el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular (2018), recogien­do la migración climática como categoría legítima dentro del derecho internacional humanitario.

Todos estos pactos, a los que habría que añadir un pacto por la paz y la seguridad global que regulara entre otras cosas la carrera armamentista en nuevas tecnolo­gías (ciberarmas, inteligencia artificial militar, drones autónomos), conformarían la nueva arquitectura global junto con las reglas y normas de actuación. Pero todo ello requiere de mecanismos institucionales que asegu­ren su cumplimiento, de tribunales globales (fiscales, ambientales, digitales) con jurisdicción supranacional limitada pero efectiva. También es necesario el reforza­miento del Acuerdo de Paris de 2015 sobre los compro­misos por un cambio climático global vinculante; urge una reformulación del sistema ONU o la creación de un Consejo de Coordinación Global dentro de él inte­grado quizá por Estados, sociedad civil, sector privado y academia; y una revisión del contrato social creando espacios de participación ciudadana transnacional, con foros abiertos, consultas vinculantes y mecanismos de control social.

En definitiva, si se quiere construir un nuevo sistema económico internacional y una nueva gobernanza global más preparada para dar respuesta a los actuales desafíos globales, y que evite caer en el poder de las élites o en sistemas basados en equilibrios de poder, es preciso con­solidar un marco efectivo, legítimo y ágil, capaz de anti­cipar riesgos, movilizar recursos, garantizar un desarrollo equitativo y sostenible, coordinar políticas y asegurar su cumplimiento, con beneficios tangibles en resiliencia, y competitividad.

No solo se trataría de reformar instituciones, sino de cambiar las reglas del juego para equilibrar poder, reducir desigualdades y enfrentar colectivamente los riesgos glo­bales. Solo así, esa nueva gobernanza internacional será aceptada e ilusionante para las actuales generaciones que ya conforman el futuro global.

Bibliografía

Banco Mundial. (2024). Informe sobre el desarrollo mundial 2024: Repensar la coope­ración para un mundo fragmentado. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Organización Mundial del Comercio (OMC). (2023). World Trade Report 2023: Re-globalization for a Secure, Inclusive and Sustainable Future. Ginebra: OMC.

Naciones Unidas. (2018). Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular. Nueva York: ONU.

OCDE. (2021). Marco inclusivo sobre la fiscalidad de la economía digital: Impuesto mínimo global del 15%. París: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

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Foto: Hotel Mount Washington, donde se firmaron los acuerdos de Bretton Woods. CC Wikimedia Commons / Sven Klippel