La reforma fiscal es uno de los proyectos que figura como prioridad en los programas electorales de los partidos que acuden a las urnas, tanto en Europa como en Norteamérica. Así es y así parece haber sido probablemente desde el comienzo de los regímenes democráticos y por una razón muy sencilla: se trata de decisiones que suponen una transferencia de renta de unos colectivos a otros, y que alteran directamente la renta disponible de los sujetos. De hecho, en los manuales de Hacienda Pública es habitual que, junto a lecciones que explican los bienes públicos o la incidencia de los impuestos, haya una dedicada monográficamente a las reformas fiscales.
Recientemente, hemos tenido numerosos ejemplos de la importancia que se le otorga a la reforma fiscal en las contiendas electorales. Buena parte de las elecciones americanas estuvieron presididas por el debate acerca de un impuesto lineal que sustituyera a la mayor parte de los impuestos federales; en Gran Bretaña y Francia los dos partidos vencedores propusieron medidas de reforma fiscal, aunque de distinto signo; y más cerca, en nuestro país, una de las promesas más importantes del entonces partido «aspirante» fue la de reformar el IRPF, simplificando el impuesto y reduciendo el tipo marginal al 40%.
Profundizando algo más, la preocupación habitual por las reformas fiscales se ha visto afectada por el cambio de mentalidad acerca de lo que debe hacer el Estado, o lo que se conoce de forma más periodística como crisis del Estado de bienestar. De la misma manera que el Estado, en beneficio de una más eficiente asignación de recursos, liberaliza algunos sectores, parece necesario reformar un sistema tributario que distorsiona las decisiones de consumo e inversión de los agentes económicos.
Este argumento, aunque conocido desde hace bastante tiempo, no ha desempeñado un papel importante a la hora de diseñar un sistema tributario hasta fechas recientes. El objetivo de las reformas fiscales ha sido, prioritariamente, obtener mayores ingresos, redistribuyendo recursos en favor de los menos favorecidos, como resulta comprensible si se tiene en cuenta el porqué de los tributos. Redistribuir la renta a través de los impuestos no es, sin embargo, el modo más eficiente de conseguir ese objetivo. Resulta preferible llevar a cabo la redistribución mediante programas de gasto que resultan menos distorsionadores. Con demasiada frecuencia se ha marginado el efecto de los impuestos sobre la asignación de recursos. El resultado ha sido un sistema tributario, como el nuestro, en el que se penaliza lo que -en el terreno de los principios se pretende fomentar, como el empleo o el ahorro; se oculta el verdadero coste de los servicios públicos, y se termina cuestionando la propia equidad del sistema.
La pretendida progresividad de los impuestos ha quedado en cuestión al ponerse de manifiesto que no se producen los efectos redistributivos buscados. En definitiva, el sistema fiscal cuenta con tantos «agujeros» que no resulta difícil que las rentas más altas eludan el pago de los impuestos que éste les pretendía imponer. Un impuesto sobre la renta, por ejemplo, en el que las bases impositivas terminan reduciéndose a las nóminas difícilmente puede adjetivarse como equitativo.
Las últimas reformas fiscales pretenden paliar esta situación. Del resultado de algunas que han culminado con éxito, como es el caso de Suecia o Nueva Zelanda, y otras, cuyo resultado final es más incierto, como es el caso de Alemania, se pueden obtener algunas conclusiones. Tal vez la más importante consiste en destacar la relación que existe entre las reformas que se quieren realizar en los programas de gasto y las propuestas de reforma fiscal. Se trata de modificar las funciones que el sistema fiscal asigna al Estado, de modo que la principal labor redistributiva se realice a través de los gastos y no de los ingresos. En este sentido, es necesario que el sistema fiscal permita percibir el verdadero coste de los servicios auténticamente públicos. El carácter público, universal y abierto a todos de una prestación no significa que deba ser sin coste alguno. Fomentar la existencia de tasas, precios públicos o figuras semejantes, independientemente de su recaudación, está cargado de sentido económico.
La segunda experiencia interesante de esas reformas se refiere a la necesidad de ser ambiciosos. Existen innumerables ejemplos de la dificultad de llevar a cabo políticamente una reforma fiscal, especialmente si se cuenta -como en el caso de Alemania- con la oposición de alguna de las Cámaras. El juego de sectores beneficiados y perjudicados respecto al statu quo debe ser lo suficientemente numeroso como para que ambos se equilibren y pueda llegarse a buen término. Finalmente, cuando las dificultades arrecian, los que llevan a cabo la reforma fiscal no deben olvidarse de los motivos que les impulsaron a comenzarlas.
